“管辦評分離”改革的意義與關系重構

劉想元

摘 要：2013年黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出：教育要加快綜合領域的改革，深入推進管辦評分離的教育管理體制的形成。管辦評分離改革在我國逐漸推廣起來，且構成了我國實現教育現代化目標的基本舉措。推進管辦評分離改革對于教育治理體系優化、解決政府管評一肩挑、調動社會各界積極參與辦學都意義重大。管辦評分離改革的實施帶來了教育領域內諸多關系的變化，厘清管辦評分離中的關系，將有利于我們深刻地理解管辦評分離改革。

關鍵詞：綜合改革 管辦評分離 教育治理體系 教育現代化

2010年黨中央與國務院發布《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》，明確提出要開展簡政放權，即中央向地方放權，政府向學校放權，明晰各自相關群體的權利與義務，初步在我國形成管辦評分離的良好局面，在我國形成政事公開、權責明晰、規范有序的教育管理體制。同時，在2013年黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中再次提出：教育要加快綜合領域的改革，深入推進管辦評分離的教育管理體制的形成，同時要加大省級政府的教育統籌能力與學校自主辦學權利，摒棄管評不分家的弊端，真實發揮教育督導的作用，確實做好政府購買服務的工作。2014年，在黨的十八屆四中全會的報告中再次重申在教育領域要繼續深化綜合領域改革，實行管辦評分離。2015年5月，《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》的出臺，標志著在我國開展管辦評分離改革由倡導走向執行，在《意見》中明確勾畫出了管辦評分離的行動路線圖。管辦評分離系列政策的出臺，亟待我們深刻明晰管辦評分離改革的意義和對我國教育管理體制的重要影響。

一、推進“管辦評分離”改革的意義

1.推進管辦評分離是實現教育治理體系的重要途徑

教育治理體系的現代化主要包括教育治理主體的現代化、教育治理理念的現代化以及教育治理機制的現代化三方面。教育治理主體的現代化主要強調的是在教育管理者中，我們要強調教育治理者應具有專業的教育管理知識，實現教育家辦學。教育治理理念的現代化重點強調治理理念的科學化、民主化、法制化，做到教育治理要充分尊重教育規律，多傾聽不同利益群體對教育發展的訴求。在教育治理機制的現代化方面則主要強調的是要實現教育治理主體的多元化與法制化，形成相應機制，防止“人亡政息”。[1]推進管辦評分離改革的重點就是要規范政府管理權益，將權力關進籠子，實現教育管理由人治到法治的現代化轉變。

2.推進管辦評分離是解決政府管評一肩挑的重要舉措

長期以來我國實現的辦學體制是政府既是學校的舉辦者也是學校的管理者，同時還是學校的評價者，政府在辦學體制中決策、執行、監督于一體是長期困擾我國“管辦不分”、“管評不分”等兩大問題的總因，由此衍生的管理主體、辦學主體、評價主體邊界的模糊化也為社會各界所長期詬病。同時，在我國未開展管辦評分離之前，我國教育督導部門長期附屬于教育主管部門，教育督導部門職責不明晰導致的教育督導結果公信力與說服力的缺乏，都使得我國管理體制長期深陷固化之泥藻，導致教育發展越發凋敝[2]。實行管辦評分離的一個重要目的就是要解決政府管評一肩挑的難題，明確政府的教育管理權益，而將教育評價權益解放出來，賦予既非教育管理主體的政府又非辦學主體的學校的社會組織及團體。

3.推進管辦評分離是調動社會各界積極參與辦學、監督的重要手段

從2010年開始一系列政策的頒布落實都有一個共同的目標就是整體提高我國教育質量，若不提高教育質量，教育現代化注定要失敗。在我國如何真實有效地提高教育體現在如何辦好學校，如何讓校長充分依據教育規律辦學，而不是依靠教育行政命令辦學，不必要仰其鼻息，不必重點放在與其搞好關系。管辦評分離的改革適應了這一趨勢，表現在實行管辦評分離改革之后，將充分調動社會各界積極參與辦學，學校辦學與政府管理也將接受社會組織的監督與評價，教育評價不在一味地強調升學率，而是轉變為依托學校辦學特色，尊重兒童身心發展規律的多元評價模式。例如，上海市浦東新區建立的由各大教育相關主體共同構成的治理格局，各主體權責范圍的清晰界定，并積極委托社會第三方開展評價，是管辦評分離改革帶來社會各級積極參與辦學、監督的典型[3]。

二、“管辦評分離”改革的關系重構

1.改革政府對學校的行政管理關系

政府是教育的宏觀管理者，根據法律授權，代表全社會公共利益對學校進行行政管理。這種管理是一種外部行政管理，不針對學校內部運作過程和具體環節。管辦評分離改革就是要明晰政府與學校之間的管理邊界，重點在明晰政府作為權力行使主體的權責邊界，具體而言權力行使須厘清以下三方面關系：一是目標為公共利益。行政權力帶有“公共性”，貫徹執行國家法律法規和政策規定，有效體現國家意志，實現公共利益。例如，通過制定法律要求學校堅持社會主義辦學方向，通過評估監測提高教育質量，通過審批學校設置規劃優化學校布局、通過傾斜扶持縮小區域教育差距、通過調節招生計劃平衡不同群體受教育機會等等。二是強制性特點明顯。強制性表現在行使權力主體必須深刻認識到權力是維護國家穩定的有效工具，行使權力主體必須以維護國家基本制度完整，規范社會社會主體行為等為目的。三是遵循行政合法性原則。行政權力的獲得和行使必須依據法律，符合法律，也就是常說的“對政府機關，法無授權即禁止”原則。當前，在處理政府和高校關系問題上，有的地方把“權力清單制度”作為切入點和突破口，清理涉及權力義務各類規范性文件，清單清清楚楚表明政府的權力，向社會普遍告知，這是處理政府和高校關系的有益探索。管辦評分離改革第一點就是要處理好如何管的問題，即要處理好作為行使權力主體的政府與作為辦學主體的學校之間的關系。

2.規范舉辦者和學校之間的契約關系

這涉及所有權和經營權分離問題。從企業“兩權”分離的歷史看，所有者既可以自己直接經營實現人和物的結合，也可以將經營權進行委托，由職業經理人實現投資目的。作為學校的設立者、出資者，政府不可能直接從事具體辦學活動，須將學校事務交給職業校長。這就在一定意義上形成了所有者與經營者之間的委托代理關系，這種分離也是辦學自主權問題產生的一個原因。但是，舉辦者作為所有者仍然保持一定的控制權，學校具體辦學者要尊重舉辦者的意圖，包括舉辦的初衷、人才培養規格、學校目標定位等，在辦學過程中不能將舉辦者排除在“學校”之外。對公辦學校而言，政府同時承擔管理者和舉辦者的“雙重角色”。但這兩者角色的職能以及由此產生的和學校的關系性質是不同的。一是關系雙方范圍不同。作為行政管理部門，政府行政權力具有普遍性，對涉及公共事務的個人和組織具有普遍管理權，行政客體具有普遍性。國家教育法律、基本教育政策、基本管理制度，每所學校都要遵照執行。相對而言，作為舉辦者角色時，政府和學校的關系是“一對一”的，帶有“雙邊”性質。因為，政府設立每一所學校的意圖是具體的、不同的，表現在每一所學校服務的地域范圍不同、對象也不同，這些決定了每所學校、辦學規模、辦學定位都不相同。所有這些，舉辦者都會通過制定學校章程，確定學校的辦學性質、發展定位、培養目標、辦學層次及規模等事項。二是權力作用方式不同。政府行政權力一般具有強制性，為有效維護公共利益，政府推行的法律、法規和政策，行政客體必須接受。例如，對學校的招生行為、收費標準進行一定的規范和約束。相對而言，舉辦者和高校的關系協商色彩濃厚些，舉辦者主要通過章程監控辦學者的辦學行為，保障自己的合法權益。三是權力限度不同。行政權力主要規范公共事務，屬于外部管理，根據規律法規明確學校應該遵守的基本準則，管理方式主要是立法、撥款、標準、規劃、信息服務等。而學校管理則是深入學校內部的，兩者是表里關系，而非統攝、包含關系。

3.厘清上級教育部門和下級政府之間的關系

在Rhodes的（intergovernmental relations，簡稱IGR模型）政策網絡模式中，上級政府與下級政府的關系被視為一種博弈賽局，在賽局中，上級政府與下級政府的參與者努力爭取勝出，各自運用其資源，不論是憲政或法律上的、組織的、財政的或信息的資源，藉以最大化對于結果的影響，而極力避免依賴其他的參與者。府際關系的不和諧問題在管辦評分離改革過程中也應得到相應的重視，例如，我國實現以縣為主的教育管理體制之后，義務教育階段所需經費由縣級財政為主，同時中央財政予以適當支持，但是在縣級與中央之間，市級教育主管部門與省級教育主管部門作用被忽視便是例證。在推進管辦評分離改革的過程中必須對各級教育部門之間的府際關系給予充分重視，充分調動各級教育主管部門的積極性，在我國目前教育管理體制下，應深深樹立加強省級教育統籌的理念，加強省級教育管理權限，力促在省域內實現教育管理體制優化，管、辦、評真實進行分離的局面。

4.界定社會與學校基于利益相關而產生的監督評價關系

管辦評分離改革中的一個重要目標就是引進社會第三方評價，在社會第三方發揮評價作用的時候，須厘清以下幾方面關系：首先，政府與社會第三方評價的關系，管辦評分離一時成時尚，許多地方政府爭相購買第三方評價，但是有一個問題需要我們深刻認識，即在我國現階段以政府花錢購買的第三方評價如何保障第三方評價的價值中立性，如果政府不購買第三方評價，又如何為社會評價政府提供原始基金，這是需要解決的第一個問題。其次，在學校與社會第三方評價中如何界定兩者之間的關系，較為理性的狀態的是引入與此無利益關系的第三方進行評價，這對于緩解管辦之間的利益沖突具有積極意義，但是問題依然是誰為評價買單，如若學校買單，這便與政府買單一樣，極易使極具公正性的第三方評價成為政績工程。所以，在管辦評分離改革的過程中，我們應切實探討如何界定社會第三方與政府、學校的管理，保障評價的科學性、公正性。

5.保證政府對社會評價的引導規范

社會評價的關鍵作用就是對一些既定事實進行陳述并對政府、學校發展要求提供相應反饋，所以在社會評價的過程中，需要政府與學校等利益相關群體對利益無涉的社會第三方進行規范引導，以保障第三方評價的效能最佳。我國現階段，尚未形成良好的社會評價氛圍。在我國政府與第三方評價之間的關系惟妙惟肖，主要表現在政府既是第三方評價的主雇戶又是第三方評價的監督者，彼此之間互相監督，在“大政府、小社會”的今天，政府依然屬于強勢地位，為保障社會第三方評價不受政府過多干涉，政府應建立第三方評價機制，以法的形式規范彼此行為。

推進管辦評分離改革，在根本上就是要重新厘訂作為行政權力執行的政府如何管好教育，作為辦學主體的學校如何依據教育規律及自身特色辦好教育，作為獨立第三方的社會組織如何不受利益群體干擾做好科學的、公正的評價。目前，我國尚處在管辦評分離改革的初期，同時，距離2020年實現教育基本現代化又僅此4年時間，管辦評分離改革任重而道遠。

三、小結

管辦評分離改革的方向是簡政放權。為此，筆者建議應從以下幾方面著力：一是建議賦予地方政府更多的管理權限，自主核定教職工機構及編制，自主調整績效工資比例，改革現有教師招聘方式（“先面試后筆試”并提高面試分值）；落實義務教育以縣為主的管理體制，確保縣級有關部門正確行使義務教育階段學校管理、教師招聘、編制核定等職責。二是建議市、縣同級部門厘清職能，由“縣級以上教育行政部門依法履行中小學教師的資格認定、招聘錄用、職務評聘、培養培訓和考核等管理職能”，取消校長行政級別；學校自主設定內部職能機構，試點將副校長選拔任用權限下放給校長；擴大學校財務自主權，試點全年經費包干，每年接受審計，及時公開學校教育經費的使用情況。三是建議公開學校的權力清單、責任清單和負面清單。清理學校作為責任主體承擔或分擔的各項社會工作，凡招商引資、經濟創收、環境整治等任務應列入負面清單，原則上一律取消。禁止攤派，盡量減少對學校的行政干預，嚴格控制面向學校的檢查評價。

參考文獻

[1] 陳顯鑫.奏響時代強音、助推同步小康：對推進“管辦評分離”模式的理性思考[J].貴州教育，2014（10）.

[2] 俞水，易鑫.推進教育治理體系和治理能力現代化[N].中國教育報，2013-12-05（03）.

[3] 劉利民.新形勢下我國基礎教育管辦評分離思考[J].中國教育學刊，2015（3）.

【責任編輯 王 穎】