社區矯正檢察工作調查報告

馮新福 張蘭

摘 要：社區矯正作為一項非監禁刑罰執行方式，是刑罰執行活動的重要組成部分，其蘊含著刑法懲罰性和恢復性的雙重價值，對于懲罰犯罪、促進罪犯與社會相融合具有重要作用。社區矯正工作在我國經歷了2003年試點、2005年擴大試點、2009年全面試行和2014年全面推進等四個階段。隨著2012年修改后刑訴法正式確立社區矯正制度，對社區矯正的法律監督成為人民檢察院刑罰執行監督的一項新職責。筆者通過對甘南州檢察機關開展社區矯正法律監督工作的實證調研，就檢察機關如何創新社區矯正監督方式完善監督機制，進行深入探討。

關鍵詞：社區矯正檢察；交付執行監督；脫管漏管監督

一、甘南州檢察機關開展社區矯正檢察工作現狀

2012年甘南州兩級檢察機關啟動社區矯正法律監督工作，由刑事執行檢察部門（原監所檢察部門）負責社區矯正法律監督權的實施。截至2015年11月底，甘南州共有社區服刑人員324人，其中管制6人，緩刑302人，假釋10人，暫予監外執行6人；甘南州司法局設立社區矯正科，專職工作人員2名；各縣、市設立社區矯正辦公室8個，專職工作人員22名，鄉鎮設立司法所102個，司法工作人員275人。2012年至2015年11月，經檢察院依法監督，全州有80名脫管、漏管人員被依法納入社區矯正范圍；4名社區服刑人員被監督收監；7名擬適用社區矯正的假釋人員通過社區調查評估取消假釋資格；1件在監督過程中發現的職務犯罪案件線索正在辦理；發出《檢察建議》80余份。2014年11月、2015年5月甘南州檢察院、甘南州司法局兩次聯合成立督查組，對轄區內社區矯正工作進行了專項督查，形成《關于全州社區矯正督查情況的專題報告》。

二、社區矯正法律監督工作存在的問題

社區矯正法律監督作為我國刑罰執行檢察的重要組成部分，相比監禁刑罰執行檢察，還存在不少有待完善和期待改進的問題。

一是立法滯后，監督機制不夠完善。做好監督工作的基本條件之一就是要有完備的法律規定，給檢察機關的法律監督工作提供標準和指南。雖然，社區矯正試點以來，最高檢根據實際工作的需要，相繼下發了一系列指導社區矯正法律監督工作的規范性文件，明確了檢察機關對社區矯正工作的法律監督職責，但是，內容均較為籠統，對矯正過程中監督對象、監督方式與手段、監督對象拒不執行監督建議如何處置等問題規定不明，即使有規定，也顯得粗而少，缺乏統一的高層次法律規范和具體辦法的指引，給檢察機關開展社區矯正法律監督帶來于法無據的無奈與尷尬。2014年，全州刑事執行檢察部門針對社區矯正工作共發出《檢察建議書》45份，得到回復只有36份，《檢察建議書》的效力有賴于執行機關自身對法律監督工作的認可程度和自身糾錯機制，無形中將法律監督的效力交給被監督者來確定，監督效果不佳。

二是社區矯正檢察機構設置不齊全，人員配備不到位問題突出。社區矯正是在整合一些法律制度的基礎上新開辟的一個執法領域，要求檢察機關擠出專門的人員從事監督工作，這必然加劇在刑罰執行監督中長期存在的事多人少的矛盾。目前，甘南州兩級院均未成立獨立或內設的社區矯正法律監督機構，也未配備專職社區矯正檢察人員，鄉鎮無派出檢察室或專職檢察人員。兩級院9個刑事執行檢察工作部門，18名（兼職3名）工作人員，承擔著全州對看守所、監獄、社區矯正等監管單位的刑罰執行監管活動進行法律監督。8個基層院的刑事執行檢察部門人員始終處于低位狀態，人員最多的有3名，其中2名是兼職人員，人員最少的有1名且是兼職，基層院刑事執行檢察部門平均人數為1.6名，且人員老化，知識更新不足，法律素養缺乏，針對全州102個司法所，矯正法律監督工作點多、線長、面廣，實際監督層面手段有限，方式不多，顧此失彼。同時，刑事執行檢察部門的信息化設備欠缺，與社區矯正機構以及其他機關無法實現聯網和信息共享，也在一定程度上制約了社區矯正法律監督工作的開展。

三是傳統的“重刑主義”和“人情文化”干擾法律監督工作的履行。由于傳統重刑主義觀念在我國刑罰執行領域根深蒂固，雖然輕緩化思潮進一步在社區矯正領域顯現及擴大，但刑罰執行“重刑主義”與“輕緩化”思想觀念間的碰撞短時間內不可能根本改變，部分檢察人員對社區矯正法律監督工作發展方向不明，因循守舊，重監管場所監督輕監外監督的工作思路未能及時調整。在重視人情關系文化傳統的影響下，有些檢察人員也可能礙于情面，不敢或者不愿大膽履職，過于重視與執行機關在社區矯正工作中的配合，輕視檢察機關對執行機關在社區矯正工作中的制約和監督。檢察機關、司法行政部門成立督查組開展專項督查，短期內確實能啟到促進工作的作用，但長期發展勢必會削弱監督的效力。

三、強化社區矯正檢察工作的建議

（一）制定完善社區矯正法律監督配套機制，實現對社區矯正的充分監督。

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，制定社區矯正法。這將為社區矯正工作提供更充足的法律保障，立足我國社區矯正工作開展的實際情況，吸收借鑒國外社區矯正立法的先進經驗，未來的社區矯正法涉及社區矯正法律監督機制應當包括以下幾個方面的內容：

1.社區矯正法律監督的工作范圍。社區矯正法律監督的內容應當包括社區矯正的接受、變更、解除程序是否合法、司法行政機關是否嚴格遵守社區矯正的工作規范以及是否正當履職、司法行政機關是否不當侵犯社區服刑人員的合法權益、司法行政機關的考核獎懲是否符合比例原則、有關機關裁定或決定收監是否合法有據等五個方面。

2.規定檢察機關對撤銷社區矯正決定的意見征詢。目前的制度設計將緩刑、假釋、暫予監外執行的撤銷權賦予司法行政機關、決定權賦予人民法院，司法行政機關僅將建議書抄送檢察機關，檢察機關的意見在法律上到底有何作用，明確性不夠。撤銷社區矯正涉及服刑方式的重大變更，對公民的權益影響巨大。司法行政機關在提請有關機關撤銷社區矯正時，不能僅僅將撤銷社區矯正意見書抄送人民檢察院，還應當征求檢察機關的意見。有關機關在決定是否撤銷社區矯正時，也應當征求檢察機關的意見，以確保撤銷合法且符合比例原則。

3.對刑法中社區刑罰方法和措施進行檢討和修正。有學者認為，未來的社區矯正法應當對我國刑法中社區刑罰方法和措施進行檢討和修正，筆者贊同這種觀點。如果將社區刑罰的修正與社區矯正的改革相結合，那么今后制定的社區矯正法就會有一個新的高度，同樣會使社區矯正的檢察監督有更加明確的方向。例如，管制刑的執行沒有收監的制約機制；假釋的標準過于嚴苛，從立法上限制了假釋的適用；剝奪政治權利刑執行難；社區服刑人員刑罰負擔過于輕緩，不能形成監禁刑與社區刑罰在懲罰力度上的合理坡度；不能將社區刑罰中的限制自由與經濟制裁和資格剝奪有機結合；不能有效發揮社區服刑的報應、威懾、限制在犯能力、教育矯正、補償、恢復、融入社會的綜合作用等。

（二）建立健全社區矯正檢察機構，創新監督方式，防止監督缺位。

建立健全社區矯正法律監督機構，是確保社區矯正法律監督落實到位的組織保障。各級檢察機關應當在刑事執行檢察部門設立專門的社區矯正監督機構或配備專職人員，專司社區矯正法律監督，逐步完善社區矯正檢察監督平臺，既社區檢察室配備社區矯正監督專職干部、縣區院社區監察科有專人負責社區矯正監督工作匯總和分析、市州院社區檢察部門對轄區社區矯正監督業務進行指導和協調的三層社區檢察部門對應社區矯正機構的分層監督模式。在人員配備不足的情況下，社區矯正法律監督部門更要積極主動適應新媒體時代、大數據時代的要求，充分暢通各種信息反饋機制，利用網絡共享平臺和網絡信息反映平臺，開展法律監督工作。

（三）強化交付執行監督，防止社區服刑人員“漏管”。

適用社區矯正并交付執行是社區矯正的起始環節，是社區矯正能否順利開展的前提。在該環節，檢察機關要切實發揮檢察職能作用，推動與人民法院、公安機關、司法行政機關、監獄等部門建立和完善適用社區矯正調查評估工作機制，及時通報相關信息，加強對調查評估活動的檢察監督，及時發現和糾正各類違法行為，確保有關機關依法履職，適用社區矯正符合法定條件和法定程序。同時，檢察機關還要加強與交付執行主體的工作聯系，及時掌握相關信息，確保交付執行無縫對接，共同抓好社區矯正的起點。

異地交付執行是檢察機關社區矯正法律監督的一個難點，檢察機關應加強對社區矯正異地交付執行活動的監督，首先，充分發揮“檢察一體化”工作機制的優勢作用。一是上級院要通過與執行機關核對數據，對下級院的社區矯正檢察基礎信息定期進行檢查、審核，發現問題及時督導糾正。二是案件管理部門或者公訴部門收到社區矯正法律文書及相關信息的，應及時通知本院刑事執行檢察部門。三是對于交付執行地與執行地不是同一地區的，交付地人民檢察院刑事執行檢察部門應及時告知執行地人民檢察院刑事執行檢察部門。四是執行地人民檢察院刑事執行檢察部門收到相關文書及信息后，應按照有關規定及時登記、審查，立即開展社區矯正檢察工作。其次，檢察機關要監督有關機關準確確定社區服刑人員居住地，確保社區矯正執行地符合法律規定和實際情況，保障刑罰執行的合法性、穩定性和有效性。最后，檢察機關還要加強與社區矯正機構的密切聯系，經常與執行機關對比各自掌握的社區服刑人員名單，及時發現可能存在的漏管問題，并予以糾正。

（四）健全社區服刑人員脫管、漏管的發現機制、糾正機制和責任追究機制。

造成社區服刑人員脫管、漏管的原因是復雜的，有法律文書交付脫節的問題，有社區服刑人員交付脫節的問題，也有執行機關履職不到位的問題。2015年檢察機關開展全國社區服刑人員脫管、漏管專項檢察活動的一個主要任務，就是通過核查社區服刑人員脫管、漏管的情況，進一步查明產生問題的原因，及時進行清理糾正，從而督促交付執行機關、執行機關進一步解決對社區服刑人員交付執行、監督管理不力的問題。

下一步，檢察機關應當采取以下措施，建立健全工作機制，防止托管、漏管現象的發生。一是準確掌握社區服刑人員底數及脫管、漏管情況，認真開展社區矯正檢察工作，督促糾正脫管、漏管現象。同時，進一步健全和完善上級檢察機關對下級檢察機關填報基礎數據進行審核的工作機制，發現問題，及時督促糾正。二是加強與人民法院、公安機關、司法行政機關的協調配合。主要是推動建立社區矯正人員的信息交換平臺，定期分級進行數據核對，發現問題，及時糾正。促進執行機關整合社會資源，動員社會力量參與社區矯正工作，推動社區矯正監督管理措施進一步落實，保證國家刑罰的正確執行。三是加大職務犯罪案件查辦力度，發現有關工作人員在社區矯正執法活動中違反法律規定徇私舞弊、權錢交易、失職瀆職構成犯罪的，依法嚴肅查處。

（五）拓寬社區矯正監督信息來源，實現監督全覆蓋。

檢察機關獲取社區矯正監督信息的來源分為內部和外部兩個方面。從內部來看，有三個途徑：一是對法院判處緩刑、管制的，由公訴或案管部門通報本院刑事執行檢察部門；二是對監獄、公安機關決定或批準暫予監外執行的，以及法院裁定假釋的，由檢察機關派駐監管場所檢察室通報社區矯正執行地檢察機關；三是對法院決定暫予監外執行的，由本轄區同級檢察機關刑事執行檢察部門直接監督，或者及時將信息通報社區矯正執行地檢察機關。為了保障這三個信息來源途徑的順暢，各級檢察機關之間要加強內部協作與配合，在社區矯正檢察工作中形成上下聯動、橫向互動、內外結合的“檢察一體化”工作機制。從外部來看，主要是檢察機關加強與社區矯正機構的工作聯系，相互通報社區矯正信息，并對有關數據進行對比，及時發現問題并予以糾正。要進一步完善與其他政法部門的協作配合機制。主要是各級檢察機關要與人民法院、公安機關、司法行政機關共同完善社區矯正聯席會議制度、信息共享制度、情況通報制度等協作配合機制，共同研究解決社區矯正工作中遇到的困難和問題，共同制定和完善有關規章制度。

（六）建立完善外部協作配合機制，增強社區矯正法律監督的實效。

檢察機關可以從以下三個方面增強社區矯正法律監督的實效。一是處理好監督與配合的關系。既要敢于監督、依法監督，又要善于監督、規范監督，要做好釋法說理工作，讓被監督者感受到監督本身就是對其工作的支持和配合，增強其主動接受監督的意識。二是以上率下，發揮檢察一體化工作機制的效能。2012年2月，最高人民檢察院建立了上級院刑事執行檢察部門對下級院刑事執行工作及其檢察監督情況進行巡視檢察的工作機制。這種工作機制有利于解決同級監督存在的職責“同化”、保障“弱化”、工作“虛化”問題，也能使下級院更直接地借助上級的力量和權威解決執行機關怠于接受監督的問題，從而更好的提高監督實效。三是以辦案促監督。要用好職務犯罪偵查權，加大查辦發生在監外執行和社區矯正中的職務犯罪案件力度。通過依法查辦相關職務犯罪案件增強日常監督工作的權威和效果。

（作者單位：甘南藏族自治州人民檢察院，甘肅 甘南 747000）