西方國家政府購買公共服務(wù)的歷史發(fā)展及對我國的啟示

劉雨佳

摘 要：政府購買公共服務(wù)在西方已有五十多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其對減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高社會(huì)服務(wù)質(zhì)量與效率產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。通過對政府購買公共服務(wù)基本理論的介紹，比較英美兩國政府購買公共服務(wù)的歷史發(fā)展過程及特點(diǎn)，簡要地歸納出我國政府購買公共服務(wù)的未來發(fā)展方向，以期優(yōu)化我國政府購買公共服務(wù)的質(zhì)量，提高政府購買公共服務(wù)的效率。

關(guān)鍵詞：政府購買；公共服務(wù)；啟示

中圖分類號(hào)：D63-31 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）07-0183-02

一、新公共管理理論下形成穩(wěn)定統(tǒng)一的政府購買公共服務(wù)模式

有關(guān)“政府購買公共服務(wù)”的研究從西方國家延伸到中國，已有一段歷史。20世紀(jì)70年代末，隨著政府在當(dāng)時(shí)的社會(huì)發(fā)展，政府需向社會(huì)服務(wù)方面提供財(cái)政支出的不斷增加、政府機(jī)構(gòu)的財(cái)政緊張，導(dǎo)致政府從事社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量下降，為了改善社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量，同時(shí)減少政府的壓力，“政府購買公共服務(wù)”作為一種政府職能的改革創(chuàng)新，得到了蓬勃的發(fā)展。

新公共服務(wù)理論是政府購買公共服務(wù)的重要支撐理論，是著名公共管理學(xué)家羅伯特·丹哈特作為公共管理學(xué)者的一部分代表通過對公共管理理論的反思，特別是針對作為新公共管理理論中政府理論缺陷的批判而建立起來的新公共服務(wù)理論，新公共服務(wù)理論的重點(diǎn)在于“服務(wù)”。原有的公共管理認(rèn)為，政府的作用在于“管理”及“控制”。即政府是管理者、控制者，主要掌管公共事業(yè)的發(fā)展。而新的理論則認(rèn)為，政府的作用在于幫助公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的共同利益。政府是服務(wù)部門，強(qiáng)調(diào)了公民的重要性，而不能只看所做的“事”。可以說，新公共服務(wù)理論吸收了傳統(tǒng)公共行政的合理內(nèi)容，摒棄了其固有缺陷，對傳統(tǒng)的公共行政理論有某種創(chuàng)新和替代的作用，有助于建立一種以公共利益為基礎(chǔ)的公共服務(wù)行政。

二、公共服務(wù)市場化機(jī)制不斷發(fā)展，合同外包等方式應(yīng)用廣泛

由于財(cái)政危機(jī)、信用危機(jī)和服務(wù)危機(jī)，許多政府開始將采購的形式向企業(yè)或非政府組織購買公共服務(wù)，出現(xiàn)了福利多元化的趨勢。他們將公共服務(wù)市場化細(xì)分為公司合作、私有化或民營化、使用者付費(fèi)制、政府部門建立與私營企業(yè)的伙伴關(guān)系等等。其中，合同處組織是最主要的形式。美國民營化大師薩瓦斯在《民營化與公司部門的伙伴關(guān)系》（2002）中將合同外包置于民營化的框架之下，從物品與服務(wù)的基本特征、提供物品和服務(wù)的不同機(jī)制出發(fā)，認(rèn)為服務(wù)提供貨安排與服務(wù)生產(chǎn)之間的區(qū)別十分重要。美國著名政治學(xué)家、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家文森特·奧斯特羅姆等學(xué)者區(qū)分了公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)兩個(gè)概念，進(jìn)行了進(jìn)一步的細(xì)分闡述。

政府部門與私人部門關(guān)系的改變，是國外學(xué)者對政府部門的職能定位提出了新的解釋和界定。美國學(xué)者唐納德·凱特爾在《權(quán)利共享：公共治理與私人市場》（2009）中認(rèn)為，非營利組織在社會(huì)服務(wù)供給中功能的發(fā)揮離不開政府部門創(chuàng)造的寬松環(huán)境。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所賀巧知在《政府購買公共服務(wù)研究》（2014）中認(rèn)為，西方小橫幅強(qiáng)調(diào)合同管理，合同承包是國外政府向社會(huì)購買公共服務(wù)的最主要的方式。政府與確定的公共服務(wù)承接著簽訂承包合同，在合同中明確公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及購買金額、支付方式等，由承接方提供所要求的公共服務(wù)。

三、美國政府購買公共服務(wù)的歷史發(fā)展

約翰遜總統(tǒng)在20世紀(jì)60年代提出的“同貧困的戰(zhàn)爭”運(yùn)動(dòng)，預(yù)示著美國政府的政府購買公共服務(wù)的開始，同時(shí)期，美國社會(huì)也出現(xiàn)了一系列的浪潮。這些浪潮直接導(dǎo)致美國社會(huì)對社會(huì)福利項(xiàng)目的服務(wù)的急增。在沒有政府購買公共服務(wù)的基礎(chǔ)下，美國政府需要對公共部門進(jìn)行數(shù)額巨大的補(bǔ)貼，財(cái)政負(fù)擔(dān)十分沉重。政府購買公共服務(wù)的出現(xiàn)作為一種創(chuàng)新解決方法，正好解決當(dāng)時(shí)的社會(huì)問題。美國政府為了支持和鼓勵(lì)社會(huì)組織參與公共服務(wù)外包中來，采取了多種方式，其中包括直接的補(bǔ)貼和合同、課稅扣除、服務(wù)費(fèi)、納稅減免條約等等。這里主要介紹一下其中兩種方式：補(bǔ)貼和服務(wù)外包的費(fèi)用。

總的來說，美國的社會(huì)組織發(fā)展歷史十分悠久，社會(huì)組織為文化教育、養(yǎng)老等多個(gè)公共服務(wù)方面都提供了資金的捐助和人員上的幫助。在美國，非政府組織于政府機(jī)構(gòu)一起為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)，大部分提供公共服務(wù)的社會(huì)組織都是非營利性組織。提供公共服務(wù)的內(nèi)容包括衛(wèi)生保健、養(yǎng)老服務(wù)、對低收入人群以及特殊人群的照顧等等。目前，美國的養(yǎng)老模式主要采取的是合同外包模式。由聯(lián)邦政府、州和地方各級(jí)政府來執(zhí)行，針對老年人的醫(yī)療保險(xiǎn)以及低收入家庭提供的醫(yī)療補(bǔ)助，并給予提供醫(yī)療服務(wù)的社會(huì)組織一定額度的補(bǔ)助。雙方采取合同制的方式，按照合同來落實(shí)養(yǎng)老服務(wù)，并提供不同形式的資金上的援助。

美國政府在社會(huì)組織的監(jiān)管方面，美國政府主張與社會(huì)相互家督，相互督促。政府按照科學(xué)、專業(yè)化的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對社會(huì)組織所提供的服務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，定期組織對社會(huì)組織的考核。根據(jù)考核的結(jié)果對沒有達(dá)成標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)的懲罰；政府同時(shí)接受社會(huì)的監(jiān)督，鼓勵(lì)廣大群眾監(jiān)督政府的行為，對社會(huì)組織的資金進(jìn)行監(jiān)管，并對社會(huì)組織所提供服務(wù)的質(zhì)量和效率進(jìn)行滿意度調(diào)查。

四、英國政府購買公共服務(wù)的歷史發(fā)展過程

英國政府購買公共服務(wù)的歷史比美國稍短一些。20世紀(jì)70年代末，英國政府提出以市場為導(dǎo)向，以經(jīng)濟(jì)和效率為目標(biāo)，率先在公共部門中引入競爭機(jī)制的政府購買公共服務(wù)。

強(qiáng)制實(shí)行非壟斷化是英國政府實(shí)行購買公共服務(wù)的主要方式。此時(shí)，改革的目標(biāo)是更注重提高“顧客滿意度”以及公共服務(wù)質(zhì)量，為了促成這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，英國政府實(shí)行了“公民憲法運(yùn)動(dòng)”和“競爭求質(zhì)量運(yùn)動(dòng)”。

市場檢驗(yàn)需要確認(rèn)公共服務(wù)提供的范圍和性質(zhì)及其他相關(guān)信息；監(jiān)督、評(píng)估服務(wù)結(jié)果并及時(shí)反饋，以便及時(shí)應(yīng)對出現(xiàn)的問題以及為下一次政府購買公共服務(wù)做準(zhǔn)備。

英國政府采取了一系列的措施來鼓勵(lì)社會(huì)組織參與到社會(huì)服務(wù)外包中，強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織的能力建設(shè)，側(cè)重能力構(gòu)建者，未來構(gòu)建者和基層資助三種不同的項(xiàng)目來有意識(shí)地引導(dǎo)社會(huì)組織，提高社會(huì)組織提供相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)的能力，來實(shí)現(xiàn)購買公共服務(wù)的目的。

社會(huì)組織必須通過與其他社會(huì)組織的競爭評(píng)估，政府按照已有的標(biāo)準(zhǔn)篩選出最具有資質(zhì)且性價(jià)比最高的社會(huì)組織承接其項(xiàng)目。政府購買公共服務(wù)，是將服務(wù)下放、但是責(zé)任保留的一種方式。需要在社會(huì)組織提供服務(wù)的過程中，定期地檢查監(jiān)督組織的運(yùn)營過程，檢驗(yàn)服務(wù)的質(zhì)量，由于社會(huì)組織的資金是政府提供的，所以社會(huì)組織的資金與需要定期的檢查，包括收入、支出、使用效率等問題。使其嚴(yán)格按照事先簽好的合同履行法律責(zé)任，完成相應(yīng)的責(zé)任義務(wù)。

相比較我國，英國政府有專門監(jiān)督公共服務(wù)的社會(huì)組織來幫助政府機(jī)構(gòu)對提供服務(wù)的社會(huì)組織進(jìn)行有效的監(jiān)督和評(píng)估。英國政府安排監(jiān)督的社會(huì)組織會(huì)按照提供服務(wù)的社會(huì)組織的規(guī)模大小、提供資金的多少，成一定比例地安排人員的數(shù)量。同時(shí)，讓服務(wù)對象參與到監(jiān)督中。如果提供社會(huì)服務(wù)的社會(huì)組織沒有達(dá)到預(yù)期的結(jié)果，相應(yīng)的較為完善的問責(zé)制度也是英國政府在購買公共服務(wù)中的主要特征。

五、西方國家政府購買公共服務(wù)對我國的啟示

以上國家政府購買公共服務(wù)的理論和實(shí)踐為世界各國包括我國政府公共管理改革提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國借鑒其成功的經(jīng)驗(yàn)，有利于提高我國的公共服務(wù)質(zhì)量，提高公共服務(wù)供給的效率，進(jìn)一步推進(jìn)我國政府制度的改革。小結(jié)如下：

1.政府購買公共服務(wù)中政府占有主導(dǎo)地位。我們政府現(xiàn)在從全責(zé)政府走向中立政府，政府在權(quán)利下放的過程中，政府在購買公共服務(wù)扮演什么樣的角色？多元化的服務(wù)供給其實(shí)含義非常廣泛，政府向社會(huì)市場購買公共服務(wù)也絕非只是將公共服務(wù)推向社會(huì)那么簡單。政府把提供公共服務(wù)的機(jī)會(huì)讓給市場，讓市場作為公共服務(wù)的提供者，但不表明政府在此當(dāng)中不承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，要正確把握政府與市場之間的關(guān)系，政府的作用首先要確定公共服務(wù)的目標(biāo)，政府要為公共服務(wù)埋單，同時(shí)做好監(jiān)督人的角色。

2.政府要制定明確的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。各國已有的經(jīng)驗(yàn)表明，如果政府要將公共服務(wù)的生產(chǎn)職責(zé)交給社會(huì)組織來承擔(dān)，那么首先自身要有明確且能接受并達(dá)到的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，明確在提供公共服務(wù)當(dāng)中每個(gè)角色的定位及其職責(zé)，并在具體實(shí)踐中貫徹執(zhí)行。政府還要在已定好的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對社會(huì)組織進(jìn)行有效的監(jiān)管。英國及美國政府都有相應(yīng)的法律針對政府購買公共服務(wù)的行為以及服務(wù)提供應(yīng)達(dá)到的效果做了明確的規(guī)定。

本文選取了英國、美國，對其政府購買公共服務(wù)的行為進(jìn)行了一次簡要的分析，并從中總結(jié)出相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)，即政府要明確其在購買服務(wù)中的職責(zé)和地位；要制定明確的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，要充分發(fā)揮市場機(jī)制和社會(huì)組織的作用，供給服務(wù)要多元化。

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[責(zé)任編輯 王曉燕]