國(guó)外公共管理中的部門協(xié)同機(jī)制研究述評(píng)

丁芝華

摘 要：基于對(duì)公共管理領(lǐng)域中大量的實(shí)踐考察和總結(jié)分析，國(guó)外學(xué)者對(duì)部門協(xié)同進(jìn)行了可謂海量的研究。這些研究主要包括部門協(xié)同的概念、動(dòng)因、類型、運(yùn)行機(jī)制、開展流程、影響因素等諸多內(nèi)容。其中，有關(guān)運(yùn)行機(jī)制的研究為重中之重。對(duì)于該內(nèi)容，學(xué)者們提出了非常多的、有見地的觀點(diǎn)。這些成果對(duì)于人們認(rèn)識(shí)和研究部門協(xié)同將起到重要作用。從總體上看，有關(guān)部門協(xié)同機(jī)制的研究仍處于一個(gè)不斷嘗試、探索的階段。

關(guān)鍵詞：公共管理；部門協(xié)同；運(yùn)行機(jī)制

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）07-0175-02

在國(guó)外，作為一種公共管理的新模式或類型，部門協(xié)同興起于新公共管理運(yùn)動(dòng)（New Public Management Movement）的中后期。在新公共管理運(yùn)動(dòng)中，公共管理的效率和質(zhì)量得到了大幅的提升，政府運(yùn)行的成本也大大降低，但也帶來(lái)了公共管理的空心化和碎片化、部門之間協(xié)調(diào)和合作的忽視等問題。部門協(xié)同不但能較好地解決這些問題，而且能進(jìn)一步提升公共管理的效率和質(zhì)量，因而成為了許多國(guó)家新一輪公共管理改革的主要內(nèi)容和方向。

在實(shí)踐中，開展部門協(xié)同的公共管理領(lǐng)域非常多，例如環(huán)境保護(hù)、自然資源管理、教育服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、交通安全治理、社區(qū)安全治理、犯罪預(yù)防和治理乃至城市發(fā)展建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。國(guó)外學(xué)者在深入考察這些領(lǐng)域中的實(shí)踐的基礎(chǔ)上對(duì)部門協(xié)同進(jìn)行了可謂海量的研究。從總體上看，這些研究主要包括部門協(xié)同的概念、動(dòng)因、類型、運(yùn)行機(jī)制、開展流程、影響因素等諸多內(nèi)容。在這些內(nèi)容中，部門協(xié)同的運(yùn)行機(jī)制為重中之重。

一、部門協(xié)同機(jī)制研究的基本情況

一般認(rèn)為，部門協(xié)同是指多個(gè)不同的公共管理部門為實(shí)現(xiàn)共同確定的目標(biāo)而通過(guò)信息、資源和權(quán)力的共享、共同決策、聯(lián)合行動(dòng)等開展的較為正式的深度合作[1]。從實(shí)踐情況來(lái)看，部門協(xié)同的成功開展絕非易事，不成功的案例也并不鮮見。為實(shí)現(xiàn)成功的部門協(xié)同，就必須建立順暢的、完善的部門協(xié)同機(jī)制。

相對(duì)于單個(gè)部門的運(yùn)行機(jī)制而言，部門協(xié)同的運(yùn)行機(jī)制要復(fù)雜得多。它所要解決的問題是不同的部門具體采取什么樣的形式、通過(guò)什么樣的方式以及應(yīng)用什么樣的方法來(lái)共同解決復(fù)雜的社會(huì)問題或處理跨部門邊界的公共事務(wù)。對(duì)此，國(guó)外學(xué)者們基于不同的研究思路提出了許多有益的觀點(diǎn)。

一些學(xué)者主要研究不同的部門共同開展部門協(xié)同工作需要遵循的原則，并以這些原則作為部門協(xié)同的運(yùn)行機(jī)制。例如，部門協(xié)同的開展需要遵循六個(gè)原則：（1）真正認(rèn)識(shí)到開展部門協(xié)同的必要性；（2）深刻理解開展部門協(xié)同的意圖及實(shí)現(xiàn)該意圖的現(xiàn)實(shí)可行性；（3）積極主動(dòng)地參與部門協(xié)同的工作；（4）建立并保持相互信任的關(guān)系；（5）進(jìn)行內(nèi)容明確且要求嚴(yán)格的工作安排；（6）推行過(guò)程管理和開展組織學(xué)習(xí)（organizational learning）[2]。

一些學(xué)者對(duì)部門協(xié)同運(yùn)行涉及的要素進(jìn)行了分類，分析了部門協(xié)同的開展對(duì)這些要素提出的要求，把這些要求作為部門協(xié)同的運(yùn)行機(jī)制。例如，部門協(xié)同涉及的要素分為權(quán)力、資金、工作習(xí)慣、技術(shù)或技能、思想或價(jià)值觀五類，對(duì)于權(quán)力要素，要求參與部門及其人員對(duì)于部門協(xié)同要開展的具體工作都要有明確的職責(zé)，部門協(xié)同不是臨時(shí)組織一批技術(shù)人員或管理人員去完成一件事情等等[3]。

一些學(xué)者以部門協(xié)同運(yùn)行的過(guò)程分析為主線，把此過(guò)程分為若干階段或部分，然后分別設(shè)計(jì)了各階段或部分中的基本工作框架，以此作為部門協(xié)同的運(yùn)行機(jī)制。例如，部門協(xié)同的運(yùn)行被分為信息交流、行動(dòng)策劃、項(xiàng)目和方案實(shí)施、實(shí)施中的協(xié)調(diào)和合作與協(xié)同關(guān)系的建立和維系五個(gè)階段，在信息交流階段，基本工作包括部門間的相互學(xué)習(xí)、對(duì)各部門的現(xiàn)有工作和能開展的工作的了解、決策過(guò)程的公開、信息共享方法的確定等等[4]。

一些學(xué)者主要參照單個(gè)部門的運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)成情況，從組織結(jié)構(gòu)、保障條件和行動(dòng)開展三個(gè)方面建立了部門協(xié)同的運(yùn)行機(jī)制。其中，組織結(jié)構(gòu)方面主要包括成立專門的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)、取得立法或政策上的正式支持、獲取資金扶持、聘任協(xié)調(diào)人員、設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)部門協(xié)同目標(biāo)的方法、確定部門間的聯(lián)絡(luò)方式等，保障條件方面主要包括對(duì)部門協(xié)同人員進(jìn)行專門培訓(xùn)、強(qiáng)化團(tuán)隊(duì)合作、采取措施鼓勵(lì)本部門人員積極參與部門協(xié)同等，行動(dòng)開展方面包括理解共同使命、明確工作目標(biāo)、推行績(jī)效管理、根據(jù)需要及時(shí)調(diào)整行動(dòng)方案、實(shí)現(xiàn)團(tuán)隊(duì)成員的全過(guò)程參與等[5]。

一些學(xué)者把部門協(xié)同視為一個(gè)與外部環(huán)境有著密切關(guān)系的開放系統(tǒng)，基于“輸入—處理—輸出”的模式建立了其運(yùn)行機(jī)制。例如，部門協(xié)同系統(tǒng)由輸入、處理和輸出三部分構(gòu)成，輸入部分包括內(nèi)部資源和外部資源的獲取，處理部分包括協(xié)同組織的建立與協(xié)同活動(dòng)的開展兩個(gè)小部分，其中，前者又包括領(lǐng)導(dǎo)體制的建立、部門角色的分配、協(xié)同規(guī)則和程序的制定、決策和問題解決程序的確定、溝通交流方式的選擇、人員和資源的調(diào)配等，后者又包括行動(dòng)方案的實(shí)施和內(nèi)部管理活動(dòng)的開展，輸出部分為協(xié)同的績(jī)效及其評(píng)價(jià)等[6]。

還有一些學(xué)者基于先前學(xué)者們對(duì)部門協(xié)同的研究成果的梳理和分析，建立了一個(gè)包括初始條件、過(guò)程要素、組織管理、偶然因素和限制因素、績(jī)效和問責(zé)五個(gè)部分的運(yùn)行機(jī)制。初始條件部分涉及影響部門協(xié)同的環(huán)境因素、部門失靈的存在及其可能性、直接驅(qū)動(dòng)部門協(xié)同的因素等內(nèi)容，過(guò)程要素部分涉及簽訂部門協(xié)同的協(xié)議、確定部門協(xié)同的領(lǐng)導(dǎo)體制、獲取立法或政策上的支持、建立相互信任的關(guān)系、處理部門間存在的各種沖突、制定協(xié)同活動(dòng)的策略和方案等內(nèi)容，組織管理部分涉及部門協(xié)同的組織形式和管理體制等內(nèi)容，偶然因素和限制因素部分涉及部門協(xié)同的類型、部門間存在的權(quán)力不平衡、部門間規(guī)則上的沖突等，績(jī)效和問責(zé)部分涉及公共價(jià)值的創(chuàng)造、部門協(xié)同作用的多層次性的考慮、部門協(xié)同績(jī)效的定期評(píng)價(jià)、基于績(jī)效評(píng)價(jià)的調(diào)整、績(jī)效管理系統(tǒng)的建立等[7]。

二、對(duì)部門協(xié)同機(jī)制研究的簡(jiǎn)評(píng)

部門協(xié)同的運(yùn)行機(jī)制具有明顯的特殊性。對(duì)于跨部門的公共事務(wù)，在傳統(tǒng)模式下其涉及的多個(gè)部門分別根據(jù)自己的職權(quán)范圍按照自己的程序處理屬于自己負(fù)責(zé)的部分，而在部門協(xié)同的模式下這些部門被聯(lián)合起來(lái)按照“特事特辦”的方式和方法對(duì)其共同處理。如何把這些部門聯(lián)合起來(lái)，并確定這種“特事特辦”的方式和方法是建立部門協(xié)同的運(yùn)行機(jī)制的關(guān)鍵。上述介紹的研究成果，多是對(duì)這些關(guān)鍵問題的處理的觀點(diǎn)。但是，無(wú)論在實(shí)踐中，還是在理論上，由于多種因素的影響，對(duì)這些關(guān)鍵問題的處理都尚無(wú)定例，仍處于一個(gè)不斷嘗試、探索的階段。

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