民事執行檢察監督制度的完善

匡牧霞 姚廣平

內容摘要：修改后的《民事訴訟法》從法律層面為檢察機關進行民事執行檢察監督提供了依據。但是，立法規定的原則性、司法解釋的不具體，使得在實踐中做法不一，民事執行檢察監督的制度功能難以得到很好的實現。本文認為完善民事執行檢察監督制度，要在正確理解《民事訴訟法》立法精神的基礎上，明確民事執行檢察監督應當遵循的基本原則，細化民事執行監督的具體規范，才能推動我國民事執行檢察監督的制度完善。

關鍵詞：民事執行 檢察監督 法律監督

修改后的《民事訴訟法》規定了“人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督”，但是對于民事執行檢察監督的范圍、方式、程序、效力等問題并沒有作出具體的規定。對民事執行檢察監督制度的具體框架進行重新審視必不可少，完善民事執行檢察監督的具體制度內容也尤其重要。

一、民事執行檢察監督的內涵及特征

民事執行檢察監督，是指人民檢察院依據法律規定通過特定的法律監督方式對人民法院的民事執行活動進行法律監督。[1]民事執行活動包括人民法院在民事執行活動中所作的裁定、決定、通知和具體執行行為違法、不當或存在錯誤。[2]民事執行檢察監督具有以下特征：一是外部性，民事執行檢察監督是人民檢察院對人民法院的執行活動的外部監督。二是被動性，民事執行活動大多數涉及的是私權領域，為了保障當事人和案外人處置私權的權利，檢察機關一般不主動啟動監督程序，民事執行檢察監督一般以當事人的申請為前提。

二、我國民事執行檢察監督的現狀及缺陷

（一）我國民事執行檢察監督的法律現狀

一是修改后的《民事訴訟法》第235條規定：“人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督。”該法律條文是對民事執行檢察監督的原則性和概括性規定。

二是最高人民檢察院在2013年9月通過的《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》中第8章對民事執行檢察監督作了專門規定。然而，與其他章節相比，對執行活動的檢察監督的規定僅有三個條文：第102條規定、第103條規定、第104條規定。

三是2011年最高人民法院、最高人民檢察院《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》（以下簡稱《監督試點》）對在部分地方開展民行活動法律監督試點工作進行了規范，內容包括確定試點單位，檢察機關實施民事執行活動法律監督的范圍，和具體時間程序上的規定。

（二）我國民事執行檢察監督存在的法律問題

1.民事執行監督的范圍不清晰。《民事訴訟法》第235條確立了檢察機關民事執行監督的范圍是民事執行活動，這是從法律層面賦予檢察機關民事執行監督權，但是該條文未對民事執行檢察監督的具體事項進行規定，缺乏操作性。《監督試點》第2條規定，人民檢察院可以依當事人、利害關系人的申請，對下列民事執行活動實施法律監督：（1）人民法院收到執行案款后超過規定期限未將案款支付給申請執行人的，有正當理由的除外；（2）當事人、利害關系人依據《民事訴訟法》第202條之規定向人民法院提出書面異議或者復議申請，人民法院在收到書面異議、復議申請后，無正當理由未在法定期限內作出裁定的；（3）人民法院自立案之日起超過兩年未采取適當執行措施，且無正當理由的；（4）被執行人提供了足以保障執行的款物，并經申請執行人認可后，人民法院無正當理由仍然執行被執行人其他財產，嚴重損害當事人合法權益的；（5）人民法院的執行行為嚴重損害國家利益、社會公共利益的。從上述條文可以看出，上述五種監督范圍十分狹窄，《監督試點》將民事執行檢察監督的范圍限定于執行機構存在明顯錯誤的執行不作為等情況，顯然具有一定的局限性，各地在實踐中的監督范圍遠不止上述5種，對執行檢察監督范圍的不明確容易導致申請人的訴求無法得到支持，也不利于審查工作的進行。

2.民事執行監督的方式不統一。《民事訴訟法》沒有對民事執行檢察監督的方式進行規定，《監督試點》中規定了檢察機關應當經檢察委員會決定并通過提出書面檢察建議的方式對法院的民事執行活動實施法律監督。但在實踐中，檢察機關對民事執行活動的監督方式主要包括檢察建議、監督意見、糾正違法通知書、暫緩執行建議、說明理由通知書、參與執行和解、現場監督等，各地的監督方式混亂、不統一，有些地區檢察建議是唯一方式，有些地區采取多種方式進行監督，但具體采取何種方式對何種情形進行監督卻沒有具體的標準。在民事執行監督的方式上隨意性較大，有損檢察機關民事執行檢察監督的權威性。

3.民事執行檢察監督的效力不明確。檢察建議是檢察機關在進行民事執行檢察監督時采取的最主要方式，但是對于其效力法律并未給予明確。檢察建議不具有啟動程序和實施制裁等效力，實踐中法院時常對檢察建議不予采納，甚至對檢察機關作出的檢察建議不予回復，導致檢察機關對民事執行活動的監督無法真正發揮效力。

三、完善我國民事執行檢察監督的法律建議

（一）明確民事執行檢察監督的原則

1.同級監督原則。檢察機關在實施民事執行監督時，應當由同級檢察院受理對同級法院執行裁定、決定、通知和具體執行行為進行監督，保持民事執行監督的對等性、合法性，確保監督的效果和效率。在地域管轄上，采取執行法院所在地人民檢察院管轄的原則。

2.適度監督原則。雖然民事執行監督應當是對整個執行活動的全面監督，但是監督應當是有限和適度的，充分尊重法院的獨立性和當事人的處分權，維護法院審判與執行的權威性，正確處理檢察監督與法院生效裁判的既判力和執行力的關系。

3.以當事人申請為原則。民事執行涉及私權處分，民事執行活動的檢察監督一般應當以當事人的申請為前提，除非違法民事執行活動侵害了國家、社會或者第三人的合法權益，檢察機關不應主動啟動監督程序。檢察機關對民事執行活動的監督應當限于最后一道防線和查漏補缺上，抓住關鍵環節，提高監督效益。

4.公正與效率原則。公正是設立民事執行檢察監督的首要目的，而民事執行實質上是實現法律文書所認可的權利，與審判程序相比更加注重效率。因此，檢察機關對民事執行活動的監督應當兼顧公正與效率，既要站在中立的立場上完成監督，保證人民法院執行活動的公正性，又要保證及時完成監督事項，并推進法院的執行效率，實現執行程序中各方利益的平衡。

（二）明確民事執行檢察監督的范圍

修改后的《民事訴訟法》確定了檢察機關民事執行檢察監督的對象是法院的民事執行活動，可以將“執行活動”理解為“執行行為”，檢察機關監督的對象應當是執行法院和執行人員的執行行為。從我國民事強制執行的實踐中可以看出，造成執行難的主要原因之一是法院的消極執行行為。因此，民事執行檢察監督的范圍不應局限于《監督試點》中確定的五種情形，還應當包括實體上和程序上違反法律規定的情形。在實體方面，民事執行檢察監督主要監督執行活動的法律依據是否合法。在程序方面，民事執行檢察監督主要監督執行活動是否合乎法定程序。

（三）明確民事執行檢察監督的方式

在實踐中，民事執行檢察監督有檢察建議、糾正違法通知書、暫緩執行建議、建議更換承辦人、要求說明理由通知書等多種監督方式。檢察機關進行民事執行檢察監督的方式各地均不統一，在一定程度上不利于確保檢察監督的權威和實效。將監督方式進行統一明確，能更好地開展民事執行檢察監督工作。

1.檢察建議。檢察建議在民事執行監督中是有效的監督手段，監督成本較低，適用對象較廣，能夠提高效率，節約司法資源。2011年《監督試點》規定了通過檢察建議的方式進行民事執行檢察監督，修改后的《民事訴訟法》第208條也確認了這一方式，2013年《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》第103條也明確了“檢察建議書”這一監督方式。一方面，檢察建議這一方式在實踐中使用了較長的實踐，其具體的操作規范比較完備；另一方面，檢察建議作為一種柔性監督，容易被法院所接受。但是，修改后的《民事訴訟法》賦予檢察機關作出檢察建議這項監督手段，并沒有對檢察建議適用的具體類型、適用條件、程序等作出具體規定。本文認為，可以通過司法解釋的方式，進一步明確檢察建議在民事執行監督中的適用情形和程序，將檢察建議這一監督方式規范化。

2.糾正違法執行通知書。糾正違法執行通知書是檢察機關發現人民法院作出的執行裁定、決定違反法律規定或者執行人員存在違法行為，若不及時加以糾正可能導致嚴重后果時，檢察機關可以向法院發出糾正違法通知書，要求法院限期糾正。糾正違法通知書具體的適用情形包括：執行裁定、決定或執行行為違反法定程序，采用強制執行措施違反法律規定，執行人員不依法及時采取執行措施或者有意拖延，執行人員拒不出具相關執行裁定書，執行人員在執行過程中有貪污、受賄、濫用職權等違法行為等情形。同時，檢察機關在發現執行人員存在貪污、受賄、濫用職權等違法行為涉嫌構成犯罪的，應及時將線索收集、整理、移送本院職務犯罪偵查部門，強化與檢察機關的不同業務部門的配合協作。

3.現場監督。現場監督是檢察機關對法院的民事執行活動的同步監督方式。現場監督適用于涉及國家利益、社會公共利益的案件，涉及社會和諧穩定的群體性案件，事關地方經濟發展、黨委政府明確要求檢察機關參與的執行案件。啟動現場監督可以依當事人申請、法院邀請或檢察機關認為有必要進行現場監督的情形。值得注意的是，現場監督只適用于執行活動重大、涉及社會穩定、被執行人員人數眾多等情形，并且要嚴格依據法定程序進行監督。

檢察機關在進行民事執行檢察監督時，應當以檢察建議為主，以現場監督、糾正違法通知書和移送犯罪線索為輔的全方位、多角度的監督模式，將個案監督與類案監督相結合，充分發揮監督職能。

（四）明確民事執行檢察監督的效力

檢察機關對法院民事執行活動監督的法律效力一直備受爭議。檢察機關對法院作出的檢察建議不具有實施制裁的功能與啟動程序的效力，以致于法院常常不予采納，甚至放任不理，造成民事執行檢察監督的虛置。檢察機關對民事執行檢察監督是一種非訴性的監督手段，主要依賴于檢察機關與法院通過溝通、協作的方式來督促法院的執行活動。因此，民事執行檢察監督效力的發揮需要檢察院和法院兩家的協作才能實現，檢察機關單方面對民事執行檢察監督的效力進行約束，往往易流于形式。

（五）建立民事執行檢察監督的保障機制

建立民事執行檢察監督的保障機制主要包括對監督過程的保障機制和對監督實效的保障機制。一是就保障監督程序來說，查閱卷宗是檢察機關對執行活動進行監督的主要方式，因此人民法院應當配合檢察機關調閱民事執行卷宗，提供調閱服務。檢察機關可依法行使調查核實權，相關單位和個人應當配合。二是就保障監督實效來說，檢察機關內部應當良好協作，民事檢察部門做好執行監督與相關職能部門的工作銜接。三是檢察機關對民事執行活動的監督效果在很大程度上取決于人民法院的主動配合，法檢兩院應當建立協調、合作機制，就民事執行檢察監督的方式、效力會簽工作細則，保障民事執行檢察監督制度的良好運行。

注釋：

[1]參加彭德文、楊紅：《論民事執行監督的制度構建和完善——以基層民事執行檢察監督為視角》，載《中國檢察官》2013年第6期。

[2]參見鞏富文、黃海：《民事執行檢察監督基本問題辨析》，載《人民檢察》2013年第23期。