寧波近代城鄉規劃中的民間力量

袁杰 王興平

摘 要：在公眾參與規劃的探索中，近代的城鄉規劃經驗不失為良好的借鑒。以近代寧波東錢湖疏浚工程實例分析為切入點，研究寧波近代城鄉規劃中民間力量所發揮的作用、時代背景以及作用機制。通過對寧波地域特點、近代社會特征、民間力量作用機制的分析，總結民間力量能夠在近代寧波城鄉規劃中發揮突出作用的原因和機理。通過與現代城鄉規劃中公眾參與過程的比較，為推進當代公眾參與、社會治理提供借鑒。

關鍵詞：民間力量；近代城鄉規劃；寧波；公眾參與

Abstract： In the exploration planned with the participation of the public， the experience of urban-rural planning in modern times is a good reference. Taking the case analysis of dredging project of Dongqian Lake in Ningbo in modern times as the hitting-point， the article studied the role of non-governmental power played in urban-rural planning of Ningbo in modern times， historical background and mechanism of action. Through the analysis on Ningbos regional characteristics， modern social characteristics and the mechanism of action of non-governmental power， the article summarized the reasons and mechanism why non-governmental power can play an outstanding role in urban-rural planning of Ningbo in modern times. Through the comparison with the participation process of the public in contemporary urban-rural planning， the article can provide a reference for the promotion of the public participation and social governance.

Key words：non-governmental power ； modern urban-rural planning ； Ningbo ； public participation

中圖分類號：C912 文獻標識碼：A

文章編號：1674-4144（2016）-09-80（5）

1 前言

寧波是中國近代首批開埠城市之一，但其城市格局不似上海、漢口那樣在設立租界后產生劇烈的變化，寧波本土的規劃力量在其城市建設中發揮了較強的作用。其規劃建設更多地遵循了中國城市近代建設的軌跡，是中國本土城市近代建設組織模式的典型代表。

外國勢力對寧波的影響若有似無，這使得寧波老城以及廣大的鄉村地區在近代半殖民地半封建社會的大背景下，保持了一份超然之外的獨特運作模式。也使得寧波的民間力量可以在其近代城鄉規劃中占有一席之地。

1.1 研究目的與意義

1.1.1 研究目的

本研究的目的是通過對寧波近代城鄉規劃建設中受“民間力量”推動的建設實例考察，分析在寧波近代城鄉規劃史上，民間力量的形成機制、組織形式、所發揮的作用、對后世的影響等。結合城鄉規劃中倡導的公眾參與、黨的十八大提出的社會治理，對當今城鄉規劃中如何借助民間力量進行探討。

1.1.2 研究意義

本文的研究意義主要體現在拓展研究視角，豐富研究對象，以及為現實發展借鑒意義這三個方面。

近代城鄉規劃史可以說是一部近代城市發展史，對于鄉村的規劃研究較少。但是這些鄉村地區在現當代逐漸被納入城市地區，其在近代的發展無疑為現在的城市建設奠定了一定的基礎，因此將近代鄉村地區的發展納入研究內容，對理解現代城市的發展具有重要的意義。

由于近代社會性質的特殊性，對近代城市的研究主要聚焦在殖民城市、工商業城市，對城市規劃的操作主體研究主要聚焦在殖民力量、政府力量，而一定程度上忽視了自下而上的草根力量，也就是民間力量。研究這一群關心城鄉建設發展，并為當地的建設作出重要貢獻的群體，對我們從社會文化角度理解中國近代社會、中國近代城鄉建設發展具有重要的意義。

黨的十八大提出 “改進政府提供公共服務方式”、“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”、“加強社會建設，必須加快推進社會體制改革。要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，加快形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制。” 社會治理和公眾參與的重要性被再次強調，而早在百余年前，我國城鄉規劃領域的公眾參與就已有很好的實踐，對彼時公眾參與模式、方法、作用的研究，可以為當代公眾參與的建設提供有益的借鑒。

1.2 概念界定

1.2.1 民間力量

民間力量是相對于政府而言的社會團體和個人，是相對于政府公權力而言的一種社會力量。本文所討論的城鄉規劃中的民間力量，是相比于正規的城市規劃機構，與當地人民有著更深刻的情感聯系，對一方建設事務有著更密切的利益關切的人們及其所能動用的社會資源。在正式的城市規劃機構缺失時，他們是城鄉建設的強大自組織力量；是對城市規劃覆蓋空間范圍以外的規劃建設事宜的有力組織和推動力量。

“民間力量”主要有個人和組織這兩種存在形式。個人一般是當地士紳，其所在家族或其個人有一定的社會威望。組織多是依托地緣、業緣、親緣關系形成的民間組織。如在寧波的近代發展進程中，就有一股不可忽視的民間力量——“寧波幫”。“寧波幫”又被稱作“寧波商幫”，是中國近代最大的商幫之一，為中國民族工商業的發展做出了貢獻。之所以稱其為“幫”，是因為寧波商人在各地經商，所到之處，必創建同鄉組織，以謀互助發展。由此可見，寧波人、寧波商人的鄉土觀念重、鄉緣牽絆深。“寧波幫”在不斷增加、利用鄉誼情感獲取自身經濟實力增強的同時，也沒有忘了造福桑梓、回饋鄉親的道德追求。寧波幫一方面推動了傳統商業與金融業的轉型，推動了近代工業的創辦與發展；另一方面，促進與支持了寧波交通與公用事業的創辦、文教衛生和公益慈善事業的拓展、倡導了水利建設與傳統農業的轉型。

可以說，以“寧波幫”和寧波鄉紳為代表的寧波城市建設發展中的民間力量，是我國近代城鄉規劃建設中公眾參與的重要組成部分。

1.2.2 寧波近代城鄉規劃

寧波屬于最早開埠的城市之一，因此與中國近代城市規劃的時間斷限基本一致。寧波的城市規劃機構始自1920年鄞縣的寧波市政籌備處。1927年7月析鄞縣城廂設寧波市時，市政府工務局設有設計委員會，另設土地登記處。1931年1月撤市復入鄞縣，由縣政府建設科負責城市建設規劃和管理。1949年11月市人民政府設實業局，次年改建設局，內設規劃科。

按照寧波市城市規劃機構的設立和變遷，結合當地城鄉建設實例，可以將近代寧波城鄉規劃的官方規劃力量和民間規劃力量的關系劃分為三種模式、四個階段，如圖2所示。

1.3 研究方法

本文綜合采用文獻研究法、典型案例法、比較分析法展開研究。

（1）文獻研究法：通過對寧波近代地方史志的閱讀，整理寧波近代城鄉規劃史上民間力量發揮重要作用的歷史階段、規劃事件，分析其對后世的影響。

（2）典型案例法：選擇東錢湖疏浚事件和寧波現代公路交通建設為例，分別闡述個人和組織兩種形式的民間力量在城鄉規劃中的重要作用。

（3）比較分析法：通過近代與現當代城鄉規劃中民間力量的表現形式的對比，揭示現當代城鄉規劃中民間力量發展的不足，并提出建議。

2 寧波近代城鄉規劃中民間力量的貢獻實例

2.1 東錢湖疏浚工程

2.1.1 重要的水利工程

“浙江第一大淡水湖”東錢湖是早在唐代就修建了的著名的阻咸蓄淡工程，它承擔了灌溉和供水的重任。目前，東錢湖是浙江省最大的內陸淡水湖泊，現有面積約18平方公里。

2.1.2 近代疏浚歷史

《東錢湖志》里陳勱寫作的《稟道府縣文 光緒壬辰（1892）十月十九日》中有這樣的記述：“查鄞東三十五里有東錢湖，闊十八里，周圍八十里，受七十二溪水，匯成巨浸，不特東鄉之田賴茲灌溉，奉、鎮之田亦沾余澤。始自唐天寶中縣令陸公南金開浚，宋郡守李公夷庚、縣令王公安石諸名宦相繼補筑，一切修治成法，詳載志乘，至今黎民感戴馨香弗替。自明迄今，數百年來未經修理，以致日久漸形淤塞，甚至田舍侵占，湖面逐漸剝蝕，舊稱一湖之水可滿三河半，今則不及一河。”“勱等情關桑梓，知目今緊要工程，莫如修復東錢湖，勢難再緩，為此匯議修治章程具稟，公叩仁憲并懇酌量籌款撥給，一面擬仿照十六年分清灣河辦理成法，于得沾水利田畝按畝開捐，此處田畝較巨，并懇飭令隨糧成繳，藉以興辦要工……勱等自當籌款先填，伏叩恩準，先行給示曉諭，俾三縣七鄉之民永享樂利。”

在呈稟道府的文書里，陳勱強調了東錢湖的重要性，希望能引起官方的重視，同時還提出了頗具建設性的解決方案，該方案解決的是當時政府一直遲遲未進行東錢湖疏浚的重大難題——資金問題。

陳勱是晚清時期的“運甓齋”主人，曾在任廣西知縣一年之后，辭官歸里，自稱“鄞西老圃”，專注授學、撰著和種菜。與他共同推動東錢湖疏浚工程的還有忻錦崖，他是東錢湖陶公村人，其曾祖父忻恕是“錢湖十景”的首創者。在局勢動蕩的清末年間，忻錦崖眼看著東錢湖日漸淤積，水利功能不斷下降，直接影響到三縣七鄉千萬民眾的生計，遂挺身而出，為疏浚東錢湖而奔走呼吁。

至民國元年（1911年），又有士紳王世釗等人呈文都督府，并組織三縣浚湖聯合會，民國三年，三縣浚湖聯合會改組為湖工善后局，稅收是其主要資金來源。民國十八年（1929年），鄞縣黨部因其辦事不利、浪費公款為由停止其工作，取而代之的是由省水利局會同三縣各推選出的委員，以及當地人士組成的臨時工程委員會。當時的旅滬紳商對于整理東錢湖也頗具熱忱，曾派一名代表到省府，以求謀得一份公職，從而推動東錢湖的疏浚工作，但省政府以財庫空虛為由拒絕了他們。隨后，地方人士張傳保、蔡仁初等人與鄞鎮奉三縣縣長商議，由地方人士公舉代表朱淇園和鄞縣陳縣長一起踏勘現場，制定疏浚方案。至民國二十一年，省政府才派工程師前來相助。

2.1.3 民間力量的作用

由此可見，當地士紳對于東錢湖疏浚工程既有前瞻的判斷，又有積極的推動，更有財力、人力、物力的支持。在政府財力、人力不足的情況下，是民間力量的推動，使得政府意識到東錢湖疏浚的重要性；是民間力量的慷慨解囊，解決了東錢湖疏浚的資金難題；是民間力量在政府缺位、失職的情況下，積極承擔疏浚工作，使其得以持續開展。

2.1.4 對現代城市發展的重要影響

就城市供水而言，東錢湖作為重要的水源地，與其他人工開挖的河渠以及天然河流一起形成了一個完整的農田灌溉和城市供水系統。

就城市生態環境和景觀價值而言，如此之大的湖面成為寧波城市形象的重要名片，也是城市生活品質提升、旅游價值提高的重要依憑。東錢湖的水域面積是西湖的三倍，是寧波市內居民居住、休閑的好去處。依托東錢湖形成的東錢湖風景名勝區于1989年公布為省級風景名勝區，成為了吸引游客的經濟增長點。

寧波有建設計劃始自1925年寧波市政籌備處編制的《工程計劃書》，計劃書內有關于城市道路干線、跨江橋梁、市政設施的計劃；1932年編制的《鄞縣建設五年計劃》涉及城區建設、城鄉交通、工商經濟等。顯然，這兩份計劃所覆蓋的空間范圍是當時的城市地區及近郊區，當時城鄉統籌規劃的理念尚未形成，對于遠離城市的地區并沒有納入統一的規劃，而這些地區在隨后的百年發展歷程中，逐漸被納入城市地域空間，或是成為重要的郊野地帶，是城市功能的重要補充——如寧波市東錢湖地區。正是有了近代有識之士的不懈努力，使得東錢湖能一直保留下來，才可以更好的為后世城鄉發展做出貢獻。

3 寧波近代城鄉規劃中民間力量的作用機制

從東錢湖疏浚案例可以看出，寧波當地的民間力量在城鄉規劃過程中起到了推動規劃建設立項、配合規劃建設行動、提供財力物力支持等作用。

3.1 從地域特點看民間力量的必然性

寧波的民間力量在城鄉規劃行為中表現出重要的作用，有其內在文化和外在條件導致的必然性。

3.1.1 浙東文化的傳承

浙東文化的緣起可以上溯至河姆渡時期；其發展期是自先秦至明代，包括家族文化、宗教文化、教育文化、藏書文化、建筑文化等；明清兩代是浙東文化的繁榮期，尤以“浙東學術文化”最為突出。王陽明倡導的“心學”是對傳統程朱理學的一種反動，使得長期受到封建禮教束縛的人們開始覺醒。黃宗羲提倡的“經世致用”學說，特別強調建功立業，認為學問需要與社會實踐緊密結合，其所宣揚的“經世應務”的主張充分體現了當時社會的時代精神。受到這些開拓性思想的浸染，寧波有識之士致力于規劃實踐的探索也就不足為奇了。

商貿文化的興起是浙東文化轉型期的代表。鴉片戰爭之后，寧波商人在商界異軍突起，興辦實業之風盛行。寧波商人極具創新精神和社會責任感，在雄厚的經濟實力支持下，很多人樂于回饋鄉里。這樣做一方面是造福一方百姓，另一方面也是希望借此提高自己的社會地位，甚至是謀得一官半職。

3.1.2 “兩半”社會的激發

1840年鴉片戰爭之后，中國逐漸淪為半殖民地半封建社會。國家和政府受到國內外政治、軍事、經濟的多重壓力，對城市規劃與建設方面的重視不夠，也缺乏實施規劃、建設項目的資金來源。與此同時，本國資本主義的發展帶動起來的新商人團體和當地士紳看到了政府的無能，但又不能對所見弊端視而不見聽而不聞，只能通過建言、上書等方式，試圖打破原有的自上而下的管理機制，增強自身在城鄉規劃發展中的作用。

3.2 從時代背景看民間力量的重要性

3.2.1 戰亂年代對政府力量的重要補充

近代戰亂頻仍，社會動蕩不安，政府執政能力低下，民間力量的出現是對政府管理職能的重要的、及時的補充。而政府也充分認識到，在一些涉及地方的具體事務中，民間力量是不可缺少的。

在《鄞縣建設事業五年計劃分年進行表（1921-1925）》中，列出了5大類（分別為市政、交通、水利、農礦和工商）、38項具體建設項目。其中，水利事業中的“整治東錢湖”項目中明確標注了“會同地方人士及奉鎮兩縣籌備進行”，農礦類的“改造老江橋”項目明確標注了“由地方人士籌備，政府協助進行”。由此可見，彼時的寧波市政府管理部門已有借助民間力量的意識和工作安排，并且在政府文件中予以確認。寧波的“地方人士”也在湖泊整治、交通改良方面承擔著籌備的重任。

3.2.2 澤被后世的艱難開拓

就東錢湖疏浚工程而言，自唐代開挖之后，經歷代的數次疏浚才得以保持如今的水域面積，現在仍然能持續發揮灌溉、供水的重要作用，并且在改革開放后，城市建設大面積鋪開、城市空間不斷侵占鄉村空間的時代背景下，為寧波城市提供了一處難得的位于城市近郊的自然游憩場所，這一重要性是不言而喻的。

就該工程所承載的文化意味而言，可以說這是近代民間力量參與地方治理的艱難開拓。以忻錦崖、陳勱為代表的地方士紳，代表了中國民間興起的參與城市規劃建設的重要力量。他們所傳遞的是老百姓為自己謀利益的需求和逐漸覺醒的自治意識，他們的做法還為如何實現自身訴求提供了很好的參考方案。

3.3 從作用機制看民間力量的普適性

3.3.1 自上而下與自下而上相結合

在中國近代社會，民間力量已然可以通過適當的途徑參與到城鄉規劃的過程中，并且發揮不容小覷的作用。從東錢湖案例中民間力量的作用機制可以看出，自下而上的推動力量更為重要。從寧波近代一系列建設事業計劃中可以看出，政府對民間力量有相當程度上的倚重。因此，民間力量正常的發揮作用需要自上而下與自下而上的結合。百姓有向上提出意見和建議的愿望、能力，政府在特定事務上借助民間力量，兩者共同作用，可以有效推動城鄉規劃的發展。

3.3.2 具體工程實踐中的中堅力量

東錢湖近代疏浚工程有一個階段因政府組織的運作停止，完全由民間力量承擔具體工作。雖然現代社會的分工不需要規劃范圍內的居民直接參與建設，但是作為直接的利益相關者，或者是出于情感上的聯系，民間力量有時可以成為具體工程實踐中的監督者，有效地監督管理規劃項目的實施。

4 總結與思考

近代城鄉規劃中，民間力量得以在寧波發揮重要作用，既得益于其較為深厚的文化積淀，也得益于其處于近代開放的前沿；當地民眾既有文化基礎，也有經濟實力；民眾參與城鄉規劃，既受其自身訴求的推動，也有政府主動的引導。相比于現在熱門的公眾參與，彼時的人們有更為積極的態度、更全面的參與和較通暢的渠道。人們愿意為公共事業的開展投入私人的精力、財力，這是現代社會所難以想象的。或者說，這是在城市地區較難實現的。如今，寧波的不少村莊建設資金仍然是來自于對村莊建設存有一份責任感的鄉紳能人。也許他們自己并不享受收益，但是在宗族文化傳統和血緣關系紐帶的影響下，這樣的運作模式仍然富有生命力。

對于城市地區而言，要充分發揮民間力量對城鄉規劃的作用，首要解決的問題就是讓人們看到規劃事務與自身利益、情感的關聯，從而讓民間力量主動積極地參與到城鄉規劃中來。在當前及未來的城鄉規劃中，可借鑒近代寧波的經驗，發揮群眾中領軍人物的作用，發揮基層組織——如社區自治組織的積極作用。在中國社會千百年的變遷中，人情、鄉情從來不斷，人們對身處的一方水土的熱愛是根深蒂固的。盡管在城鎮化的大背景下，人口遷徙流動更加頻繁，但是，發揮好民間力量的作用將不僅有利于城鄉規劃與建設的發展，也將促進各階層的交流和自由表達，促進社會發展的穩定與和諧。

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責任編輯：蔣亞林