新型城鎮化背景下四川城鎮化發展路徑選擇

袁春霞　楊莉蕓

摘 要：開展對四川省新型城鎮化建設之路的SWOT分析和評價，探求四川省特殊省情下不同地域的城鎮化發展道路，切合了四川省發展的實際需要，具有十分重要的理論意義和現實意義。本文明確了新型城鎮化的內涵，具體分析了四川省開展新型城鎮化建設的優勢（S）、劣勢（W）、機會（O）和挑戰（T），提出構建具有地域特色的城鎮化發展水平評價指標體系和方法，選擇四川省典型區域開展城鎮化發展評價，研究特色城鎮化發展路徑。

關鍵詞：統籌城鄉；四川；新型城鎮化；SWOT分析

中圖分類號：D616 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）09-0022-03

黨的十八屆三中全會提出，“完善城鎮化健康發展體制機制，堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展，產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進?！毙滦统擎偦且猿青l統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。四川省作為西部大省，相比于其他省具有自身的區域優勢和劣勢，在新形勢下，我們要具體分析新型城鎮化建設的優勢、劣勢、機會和挑戰，選擇新型城鎮化發展模式與路徑。

一、新型城鎮化的內涵

新型城鎮化到底“新”在何處？李克強總理有專門的闡釋：推進城鎮化，核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量，目的是造福百姓和富裕農民。要走集約、節能、生態的新路子，著力提高內在承載力，不能人為“造城”，要實現產業發展和城鎮建設融合，讓農民工逐步融入城鎮。要為農業現代化創造條件、提供市場，實現新型城鎮化和農業現代化相輔相成[1]。

首先，新型城鎮化的“新”，表現為觀念更新、體制革新、技術和文化創新等方面。新型城鎮化不是城市人口比例的簡單增加和規模擴張，也不是簡單的土地城鎮化，而應是實現由“鄉”到“城”的根本性轉變，主要體現在產業支撐、社會保障、生活方式、人居環境等諸多方面，實現城鄉統籌和可持續發展，最終實現“人的無差別發展”。

其次，新型城鎮化的重心不在于“土地城鎮化”，而在于“人的城鎮化”，重點要轉移到保證進城農村戶口權益上來。有數據顯示：全國戶分離人口為2.79億，其中流動人口為2.36億。“城鎮化”是指農村人口向城鎮人口轉化過程中文化素養、生活行為和交往規則等的徹底改變。

再次，新型城鎮化應“新”在合理的城市規劃和布局上。當城鎮化率達到40%～60%的時候，城市會進入成長關鍵期——“城市病”多發期和爆發期。此時，繼續推進城鎮化不僅面臨城市硬件水平有待提高的問題，還要面臨對城市交通、環境、社會等軟件方面統籌安排和科學合理規劃問題。必須注重城市的區域協調和長遠發展問題。

由此，“新型城鎮化道路”的特點體現在：規劃起點高、途徑多元化、城鎮在區域空間上聚集效益最佳、區域較強的輻射能力、鮮明的個性、濃厚的人本底蘊、城鎮聯動緊密、城鄉共同發展。

二、四川省新型城鎮化SWOT分析

SWOT分析法是一種戰略分析法，也稱態勢戰略分析，美國管理學家邁克爾·波特于1985年提出基于SWOT分析的四種可選擇戰略，即SO戰略、WO戰略、ST戰略和WT戰略，其分析矩陣模型如下表所示：

■

（一）四川省開展新型城鎮化建設的內部優勢（S）

1.自然資源優勢

四川省是一個資源大省，具有多方面的自然資源優勢。一是多樣性優勢，主要體現在自然資源賦存空間和生態類型的多樣性以及自然資源門類的多樣性。二是自然資源的富集性，主要體現在自然資源數量巨大。三是自然資源的組合與配套比較理想。四是資源體系與產業體系的對應性強。這些都成為開展新型城鎮化建設的物質基礎。

2.獨特的生態區位優勢

四川省具有特殊的區位和生態優勢，主要體現在：一是生態類型復雜。該區是典型的農牧交錯帶、高原牧區向平原農業的過渡區，是研究增值型生態技術、發展農區畜牧業和生態經濟產業的理想區域。二是生物多樣性的關鍵區。該區域是我國未來生物產業發展的重要戰略基地之一。

3.科技教育優勢

四川省目前擁有中央在川科研機構184個，國家級重點實驗室15個，國家級工程技術中心9家，國家級專業研究機構10余家，國家級企業技術中心3家，兩院院士57名。擁有普通高等院校72所，“211工程”建設院校5所，“985院?！?所。這形成了四川所獨有的科技優勢。一大批骨干企業和高科技企業迅速發展壯大，如攀鋼、長虹、五糧液、國騰、邁普等。

4.政府引導和規劃優勢

四川省歷來十分重視城鎮化建設工作，并專門制定了《四川省“十二五”城鎮化發展規劃》，例如，到2015年全省城鎮化率達到48%左右，城鎮體系更加完善，城鎮發展質量明顯提高，“兩化”互動發展格局基本形成，城鎮化發展體制機制更加健全。制定優化格局的具體措施：按照城鎮發展定位，實現區域城鎮在產業、物流等方面分工協作與功能互補，推動跨區域基礎設施和公共服務設施的共建共享，構建以“一核、四群、五帶”為骨架的城鎮空間布局結構。這些都為四川省開展新型城鎮化建設提供了強大的政策引導和規劃指引。

（二）四川省開展新型城鎮化建設的內部劣勢（W）

1.生態脆弱，生態環境面臨諸多問題

四川盆地是生態脆弱區，該區的生態建設任務十分繁重。近年來，人類經濟活動加劇了生態環境的退化，其中森林破壞嚴重，生態自然更新能力下降，旱澇災害加劇，江河水文變化顯著，自然生態系統物質循環發生障礙。另外，水土流失嚴重，農業生態環境面臨巨大威脅，不僅直接破壞了土地資源，還影響了水利工程和江河效益的發揮。這對未來新型城鎮化建設提出了更高的生態要求。

2.人力資源豐富，但人力資本匱乏

四川是人力資源大省，但高端人才匱乏，不是人力資源強省，缺少城鎮化建設的人力資本支撐。現有人力資源存在著以下問題：一是人口平均素質差；二是就業人口文化程度偏低，高端人才偏少；三是人力資源的結構失衡，主要表現在城鄉結構失衡、就業結構失衡；四是低端勞動力資源比較豐富，而專業科技人員占總人口和總就業比例太少；五是企業職工隊伍素質偏低，就業技能也比較缺乏。

3.農業生產基礎薄弱

四川省現代農業發展的基礎也很薄弱：一是農業投入總量不足；二是農業基礎設施落后，農業機械化程度低；三是農業科技力量不足，科技應用和推廣力度不夠；四是農業產業體系不夠健全，生產經營方式相對落后；五是農村市場體系不完善，流通環節不暢通；六是農村人才隊伍建設滯后，后備人才缺乏。這些必定會拖新型城鎮化建設的后腿。

4.區域城市結構不合理

由于歷史原因，四川省在城市發展結構上形成了“一城獨大”的發展格局，這不利于區域經濟的協調發展。2012年四川省地區生產總值為23 849.8億元，在全國排名第八位，但省內各地區的貢獻率差距很大。其中，成都市完成地區生產總值8 138.9億元，排名第一位，比省內排名第二的綿陽市的地區生產總值1 346.42億元多出6倍多。成都“一城獨大”的現象難以改觀，差距越拉越大。這是當前四川省開展新型城鎮化建設要面對的難題。

5.老少邊貧地區較多，區域城鎮化發展不平衡

四川省是全國第二大藏區、最大的彝族聚集地和唯一的羌族聚居區，四川省老、少、邊、貧地區共101個縣，包括老革命根據地21個縣，少數民族56個縣，邊遠山區32個貧困縣，盆地1個貧困縣，其中有部分是重復交叉縣。這些老、少、邊、貧地區生產力水平較低，農業產業結構不合理，商品經濟十分不發達，很多地區處在山區，交通不便，能源缺乏，大多縣鎮缺乏現代工業基礎，這些都成為新型城鎮化的難題。

（三）四川省開展新型城鎮化建設的外部機遇（O）

四川省屬于西部內陸省份，具備新型城鎮化發展的諸多外部機遇。國家建設成渝經濟區和成渝城鎮群為四川省加快城鎮化發展提供了戰略支撐。新一輪西部大開發戰略出臺的財政、稅收、土地和產業等扶持政策，為加快城鎮化發展提供了重要的外部環境。國家加大了對西部地區生態建設和環境保護、特色優勢產業培育、基礎設施建設、社會建設和民生改善等方面的支持力度。國家統籌城鄉綜合配套改革試點為四川省加快城鎮化發展增添了強勁動力。隨著統籌城鄉綜合配套改革的深入推進，將加快破除阻礙城鄉一體化發展的體制機制性障礙，合理引導農民向城鎮和農村新型社區轉移集中，引導產業向園區集中，引導土地向適度規模經營集中，走以城帶鄉、以工促農、城鄉一體的發展道路，為我省加快新型城鎮化發展增添了強勁動力[2]。

（四）四川省開展新型城鎮化建設的外部挑戰（T）

未來四川省開展新型城鎮化建設雖然面臨外部良好的發展機遇，但同時也面臨諸多挑戰。

一是處于內陸的地域位置，帶來地域開放交通的阻礙性。

二是快速城鎮化對自然環境產生了負面影響，造成了土地、水等稀缺資源的短缺，加劇污染。

三是全球性的經濟結構轉型。由于遭遇多次全球性經濟和金融危機，經濟發展乏力，世界各國都在積極調整和優化自己的經濟和產業結構，以促進經濟的增長。新一輪城鎮化建設必須應對全球性經濟和產業結構的調整，優化調整城鎮化系統結構和城鎮發展布局。

四是區域經濟的協調發展問題，即四川省和全國以及毗鄰區域的協調發展問題。

五是目前國家保障城鎮化健康發展的體制和政策問題。四川省的城鎮化建設也需要國家宏觀層面的政策體系做支撐和保障。我國目前還沒有建立和完善適應新型城鎮化建設的有效政策體系，這對一個省的城鎮化建設也是一個政策和體制上的挑戰。

三、四川省新型城鎮化模式和路徑選擇

在對四川省城鎮化建設的優勢（S）、劣勢（W）、機會（O）和挑戰（T）進行分析的基礎上，以下提出了四川省新型城鎮化建設的模式和路徑。

（一）以人的現代化作為新型城鎮化的根本目標

城鎮化過程應以人為本，把人的發展放在第一位，應努力創造良好的人本環境，形成良好的人本氣氛，產生良好的為人服務功能。在城鎮化過程中，應始終著眼于人的生活水平的提高和社會發展條件的改善，將城鎮化和民生改善緊密聯系起來。在現階段，務必將農民工的市民化作為首要任務，注重保護農民利益。

（二）加強政府規劃和引導，著力打造中心城市和小城市群

首先，針對當前“一城獨大”的不合理格局，應著力打造中心特大城市，充分發揮“一核”作用。同時，加強小城鎮建設，從整體上形成大中小相結合的合理城市布局。其次，還要積極發展與大城市配套的眾多中小城鎮，使之在空間上形成功能互補的城市體系。要通過優先培育區位、自然和交通條件較好的中心鎮，因地制宜地培育一批工業鎮、商貿鎮和旅游鎮等，使之與中心城鎮形成互補和搭配，著力抓好100個重點鎮的建設發展，使其成為集聚、帶動、輻射鄉村腹地的經濟社會發展中心。

（三）夯實城鎮化發展的智力支撐，加強人力資源向人力資本的轉化

必須注重基礎教育和職業技能培訓兩手抓、引進來和自我培養兩手抓，實現人力資源向人力資本的轉化。一是積極構建和完善人力資本市場體系，實現人力資源的合理流動，優化資源配置；二是加大人力資本投入，主要是要加強基礎教育，發展高等教育，促進職業教育高效發展，政府和企業加強對職工（包括農民工）的在職教育和職業技能培訓；三是努力營造適宜人力資本發展的軟環境，在戶籍、創業和就業方面加大政策支持，加快人事制度改革，留住人才；四是大力發展經濟，為人力資源向人力資本轉化創造經濟條件。

（四）深化體制改革，破除新型城鎮化發展的體制障礙

首先是戶籍制度改革，這是推進新型城鎮化的突破口。要繼續深入推進戶籍管理制度改革，落實放寬中小城市和小城鎮落戶條件的政策，引導非農產業和農村人口有序向中小城市和建制鎮轉移。要進一步完善城鎮養老、失業和醫療保險等社會保障體系。加快公共服務設施建設，提高公共服務水平，切實保障進城務工人員的合法權益，加強對符合條件的農業轉移人口的素質和技能培養，推進其市民化。

其次是改革土地制度，提高土地資源的保障能力。嚴格規范、積極推進農村建設用地減少與城鎮建設用地增加試點工作，促進土地節約集約利用。統籌區域中心城市、縣城和重點小城鎮的用地需求，統籌城鎮建設、開發區建設與其他重點建設的用地需求。適當降低國家級、省級開發區建設用地的基準地價，支持工業和生產性服務企業采取短期出讓或租賃方式取得土地。加快土地流轉，清理閑置土地，盤活存量建設用地，提高土地利用水平[3]。

（五）加強基礎和公用設施建設，提高城市經濟、資源和公共服務承載能力

首先，加強公共服務設施建設，提高公共服務均等化水平。應合理規劃確定各類公共服務設施的等級、規模和服務半徑，形成規范有序的公共服務體系。要不斷完善公共服務保障水平，加快公益性社會福利建設步伐，促進城鎮公共服務設施向基層社區和農村延伸。

其次，著力構建資源節約、環境友好型城鎮。大力推行節能、節地、節水、節材等建筑，推進環保節能技術、新材料及可再生能源的應用。積極開展城市生活垃圾分類回收，鼓勵生活垃圾和建筑垃圾資源化利用。鼓勵工業企業開展技術改造，減少污水、噪聲和固體廢物污染。采取多種形式增加城鎮綠化量，構建綠色生態系統。大力發展城鎮園林綠化，進一步提高城鎮人均公園綠地面積，加快生態宜居城鎮建設[4]。

（六）統籌城鄉發展，構建現代新型城鄉關系

首先，統籌推進新型城鎮化與新農村建設工作，建立以城帶鄉的新型城鄉關系。積極推動城鎮市政公用設施向農村延伸，科技、教育、文化、衛生等公共服務設施向農村覆蓋，推動城鄉共進、協調發展，進一步實現城鄉基本公共產品與公共服務的均等化及保障能力。其次，大力發展現代農業，為新型城鎮化建設提供基礎支撐。順應農村土地制度的改革，大力發展現代農業和特色農業，提高農產品的市場化程度，為新型城鎮化提供必要的糧食、副產品和工業加工原料。

（七）推進社區化管理，提高社會管理水平

首先，從培育社區文化入手，為他們構建新的社區生活和行為準則；同時積極弘揚鄉村文化中的優秀元素，使他們在新舊文化的交融中逐漸適應，為他們構建共同的精神家園。加強社區的思想政治建設，加強對農民規則意識、民主意識、公正意識、包容意識和奉獻意識等現代社會精神理念的培養。其次，要創新行政區劃管理體制，積極穩妥地推進撤鄉建鎮工作。積極推進數字化城市建設，建立GIS和網絡信息管理系統，提高城鎮管理效率。加強市政公用產品的質量安全監督，保障城鎮市政公用產品和服務安全供給。完善城鎮物業管理，建立社區居民自我教育、自我服務與自我監督的管理制度。

參考文獻：

[1]李克強闡釋新型城鎮化建設：核心是人的城鎮化[EB/OL].和訊新聞，（2013-02-04）[2016-04-02].http：//news.hexun.com/2013-02-04/150901171.html.

[2]四川省國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要[EB/OL].四川日報網，（2011-01-28）[2016-04-02].http：//sichuanda

ily.scol.com.cn/2011/01/28/20110128626144058922.htm.

[3]劉學俠.統籌城鄉體制創新：推進我國城鎮化的路徑選擇[J].科學社會主義，2008（5）：112.

[4]中共四川省委四川省人民政府關于加快推進新型工業化新型城鎮化互動發展的意見[EB/OL].（2012-07-02）[2016-

04-02].http：//blog.sina.com.cn/s/blog_599a3d4901016mh5.html.