論華僑回國定居權的法律保障制度

周丹

[摘 要]隨著國內經濟社會的大發展，回國定居的華僑數量不斷增長，華僑回國定居呈現出新的特點，與此同時，華僑回國定居權的法律保障問題也日益凸顯。本文深入闡述當前華僑回國定居權保障制度所存在的問題，提出完善華僑回國定居權法律保障制度的建議，認為應該加強立法，建立健全相關法律保障制度。

[關鍵詞]華僑；回國定居權；法律；保障制度；完善

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.08.150

[中圖分類號]D922 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）08-0-02

近年來，中國在持續擴大的向外移民潮中迎來了越來越多華僑的回流。早期華僑回國定居主要源于“落葉歸根”思想，而當前更主要的是為了恢復中國國籍，以方便讀書深造、就業經商。

回國定居權在國際上被視為一種基本人權，盡管如此，各個主權國家依然有權通過制定法律等措施去規制其具體行為。華僑回國定居涉及的問題較多，因此對回國定居權的規制就顯得尤為重要。

1 華僑回國定居的現狀與特點

1.1 華僑回國定居的現狀

根據《國際人才藍皮書：中國國際移民報告（2014）》發布的最新報告：世界移民形成“南北格局”，移民回流現象增多，呈現出從發達國家向發展中國家移民的新趨勢，移民回流現象開始增多，“北南”移民數量有逐年遞增趨勢?，F今移民不再僅僅是從移出國到移入國的單向輸出，而逐漸變成了一種持續、循環的雙向行為，中國也已成為世界第四大移民來源國。

21世紀以來，世界僑情出現許多新情況，海外華僑群體發生了一系列新變化。主要包括海外僑胞人數增多，新華僑逐漸成為海外華僑群體的主體力量；20世紀初全球華僑華人總數約為500萬左右，至今已達近約6 000萬；華僑在世界各國的分布從以東南亞為主向歐美西方國家分散；華僑中高科技人才和各方面的專業人士人數增多；華僑群體經濟實力增強，更多華僑愿意回國投資；華僑群體與祖國聯系更加密切，合作交流更加頻繁。

以廣州為例，2010-2012年申請回廣州定居華僑年齡分布、申請回廣州定居華僑僑居國分布、獲批回廣州定居人數以及申請原因見表1。

1.2 華僑回國定居的特點

第一，申請回國定居的華僑人數逐年上升。據了解，2008年至2012年廣東省公安機關共審批華僑回國定居3 485人次，海外華僑申請回國定居的需求越來越大。

第二，申請回國定居的華僑僑居國來源以歐美國家為主。改革開放初期出現的華僑回流潮主要是由于政治原因，回國定居的華僑僑居國來源分布以東南亞國家為主，隨著走出國門的海外華僑人數越來越多，定居方向也逐漸轉變為西歐、美國、加拿大等國家。

第三，過去申請回國定居的多以老年人為主，現在中年人甚至年輕人明顯增多。老年人主要是受“落葉歸根”觀念的感召，而回國讀書、創業和投資則是當前年輕華僑回國定居的主要考慮方向。

2 當前華僑回國定居權法律保障制度存在的問題

當前，我國缺乏專門針對華僑回國定居權的法律制度，有關的法規政策依然屬于傳統的封閉文化。

2.1 延續舊法，未與時俱進

從20世紀50年代開始，我國的僑務政策就對華僑的回國定居權加以限制，2012年通過的《中華人民共和國出境入境管理法》將受理華僑回國定居申請的機關從“有關省、自治區、直轄市的公安機關”變更為“擬定居地的縣級以上地方政府僑務部門”，雖在一定程度上便利了華僑申請回國定居，但新法作出的調整只是在行政級別與受理機關上，仍然有悖于人類遷徙和返回祖國的自由權利。

2.2 相關規定法律位階低，且受政策因素影響大

關于華僑回國定居的相關規定，如《中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法》《廣東省華僑權益保護條例》等，一方面，從內容上看，法律法規僅僅提及華僑回國定居這一現象，顯得過于籠統，既沒有明確華僑的回國定居權這一概念，也沒有明確法律對華僑的回國定居權是否加以限制，法律位階低。另一方面，新中國成立以來，我國有關僑務的立法一直受到各個時期政策或人為因素的影響，導致涉僑立法缺乏穩定性，如1955年《國務院關于貫徹保護僑匯政策的命令》，時間效力都不長。

2.3 華僑回國定居審批權限設置不當

華僑回國定居審批權限主要在省一級人民政府僑務部門，由此產生了明顯的消極影響。一是縣級人民政府僑務部門受理華僑回國定居申請后，需層層上報至省一級人民政府僑務部門審批，增加了回國定居申請的時間成本；二是一個省的各地市、縣華僑回國定居申請都要上報至省級人民政府僑務部門，加重了省級人民政府僑務部門的工作任務，降低了辦事效率；三是審批華僑回國定居申請屬于行政許可事項，而且是下級經上級批準的行政行為，當華僑進行權益救濟時，申請行政復議需向省級政府或國務院僑辦申請，而提行政訴訟被告的是省級人民政府僑務部門，造成申請地與復議訴訟地不一致，加重申請人的時間、金錢、精力成本。

2.4 排除了海外難僑的回國定居權

從現行的關于華僑回國定居申請條件的規定來看，似乎顯得過于嚴苛，要求申請對象在國內有穩定的收入、穩定的住房保障，或是國家需要的人才、投資者，這就意味著只有在不會成為國家負擔的前提下華僑才能被允許回國定居。這一系列規定排除了一類華僑的回國定居權——難僑。

3 完善華僑回國定居權法律保障制度的建議

華僑回國定居涉及的問題較多，對于華僑回國定居權的法律保障制度，一方面仍然要堅持高標準、嚴要求，另一方面，應盡快建立華僑回國定居權益保護法，全面完善華僑回國定居權法律保障制度。

3.1 堅持華僑回國定居權保障原則

3.1.1 平等原則

在華僑權益保護立法中首先要強調平等原則。具體而言，平等原則包括兩個方面的內容，一是華僑享有與國內公民平等的權利、履行平等的義務；二是應在立法、執法方面積極追求形式平等和實質平等的統一。

3.1.2 不歧視與適當照顧原則

國家僑務政策長期堅持“一視同仁，不得歧視，根據特點，適當照顧”的十六字方針，保障華僑回國定居權亦要堅持“不歧視”和“適當照顧”。

3.2 從政策保障為主轉向法律保障為主

我國關于華僑回國定居權的保障長期以政策為主，相關立法法律位階低。不可否認，政策調整有其優勢，可以針對華僑回國定居辦理工作的突發問題、熱點問題采取靈活的應對措施，但僑務政策較也具有易變性，難以給人穩定的預期。因此，必須盡快建立健全相關僑務法規。

3.3 放寬回國定居申請條件

回國定居權是華僑的基本人權，公民的遷徙權利已在全世界得到普遍承認。在涉及華僑回國定居申請的立法中，應全面放開華僑回國定居申請的實質條件，即不要求華僑在申請回國定居之前在境內連續或累計居住一段時間，不具體要求華僑回國定居后的收入或儲蓄等。

3.4 下放華僑回國定居審批權

華僑回國定居的審批權集中到省一級主要是“對華僑回國定居審批從嚴掌握”政策的具體體現，也是對華僑回國定居權的一種變相限制。當前已有幾個省市在地方規范性文件的規定中將華僑回國定居審批權下放至市一級人民政府僑務部門，這些地方經驗表明下放華僑回國定居審批權至市一級是趨勢。

3.5 充分發揮僑聯的作用

僑聯作為人民團體，是黨和政府聯系僑胞的紐帶?？梢酝ㄟ^發揮僑聯作用，強化對華僑回國定居權利的救濟。一方面，通過僑聯及時了解僑情，把歸僑、僑眷的訴求及時反映給政府相關部門，協助政府解決歸僑、僑眷遇到的問題；另一方面，通過僑聯將涉僑政策法規及時向僑胞、歸僑、僑眷作宣傳，使他們掌握黨的涉僑政策和國家法律法規的精神實質。

4 結 語

在經濟全球化和國內經濟社會大發展的今天，華僑回國定居呈現出與以往不同的特點，傳統的華僑回國定居保障制度已不能很好地適用。因此，我國立法機關和僑務部門在新形勢下應重視華僑在回國定居申請中所遇到的現實問題，有必要在調查研究的基礎上修改和完善華僑回國定居權法律保障制度，真正做到依法切實保護華僑的回國定居權。

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