事業單位法人治理結構建設研究綜述

李亞玲　陳運雄

[摘 要]本文通過對近年來國內外具有代表性的事業單位法人治理結構建設研究文獻的梳理和總結，以事業單位法人治理結構為對象，研究了事業單位法人治理結構的相關概念、發達國家公立機構法人治理結構建設的經驗以及我國公立高校、醫院、文化事業單位法人治理結構建設的現狀與問題，以期推動我國事業單位法人治理結構的建立健全。

[關鍵詞]事業單位；法人；治理結構；綜述

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.08.057

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）08-00-02

1 事業單位法人治理結構概念

1.1 事業單位概念的界定

《事業單位登記管理暫行條例》規定：事業單位是指以社會公益為目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。2011年，中共中央、國務院印發了《關于分類推進事業單位改革的指導意見》（以下簡稱《意見》），《意見》提出，以現有事業單位承擔的職能和社會功能為依據，將事業單位劃分為承擔行政職能的行政類、從事生產經營活動的生產經營類和從事公益服務的公益類。其中行政類事業單位逐步轉為行政機構，經營類事業單位逐步轉為企業，公益類事業單位則繼續保留在事業單位序列。

1.2 事業單位法人概念的界定

《中華人民共和國民法通則》規定：法人是指具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。法人分為企業法人、機關法人、事業單位法人和民辦非企業法人4類，其中本文所說的事業單位法人則是指具備法人特征的事業單位。在我國120萬個事業單位中，只有95.2萬個具有獨立核算的權力，部分事業單位不是能夠獨立行使權力、承擔義務的法人實體，如大多數中小學、鄉鎮、“七站八所” （是指縣、市、區及上級部門在鄉鎮的派出機構）等，對于這類不具備法人資格的事業單位則不應該進行法人登記也不適宜建立法人治理結構。因此，本文所探討的事業單位法人治理結構不是針對所有的事業單位，而是具備法人資格的事業單位。

1.3 事業單位法人治理結構概念的界定

黃文平 等認為，事業單位法人治理結構實質上是規范事業單位組織架構及其權力運行的制度安排，通過上聯管理體制，下接運行機制，實現由傳統管理向現代治理轉變。張文會 等提出，事業單位法人治理結構分為內部和外部兩部分，內部法人治理結構是制約和平衡內部的運行機制，外部法人治理結構是公益性事業單位協調其與政府和社會的權力配置關系。李雅莉 等提出，事業單位法人治理結構是關于事業單位決策權、執行權和監督權關系的制度安排，實現各項權利之間存在清晰的界限，決策、執行、監督相互分離，形成科學有效的決策、激勵機制。

2 西方發達國家法人治理結構建設研究

在西方發達國家，公立機構通常是指由國家出資舉辦的，為公眾提供教育、衛生、文化、體育等公益服務的社會組織。公立機構與我國事業單位在概念和屬性上十分相似。因此，通過研究發達國家公立機構治理結構的成功經驗對于當前我國建立和完善事業單位法人治理結構具有深遠的現實意義。

2.1 公立高校法人治理結構

薄建國 等介紹了美國高校外部法人結構是由國家監督、政府間接管理、教育中介組織緩沖政府與學校關系的結構；內部法人治理結構是獨特的法人—董事會制度結構與自治模式，由校外非教育行業人士管理大學；通過董事會、行政委員會與學術評論會分權制衡保障學術自由和大學自治。郎益夫 等研究提出德國大學的最高權力機構為校務會議，校評議會是校務會議下的最高領導機關，負責主持大學的決策與執法工作。趙媛媛 等研究提出，日本國立大學治理結構包括：由評議會和教授會等合議制機構組成的政策決定機構；由校長、副校長和各學部部長組成的政策執行機構；獨立于政府和大學的第三方機構——“大學評價和學位授予機構”。

2.2 公立醫院法人治理結構

鄭學倩 等介紹了美國傳統公立醫院的法人治理結構，董事會是決策機構；管理人員擔任首席執行官，不進入董事會；醫務人員實行獨立、自治，不受行政命令約束，僅在醫療質量上對董事會負責。左希洋 等研究提出，日本國立醫院屬于自主經營、自負盈虧的法人，政府不直接干預醫院的管理，只依法行使剩余價值的索取權和管理人員的選舉權；國立醫院通過運營評價、預算控制和目標管理等方式進行監管。王發省 等提出，德國公立醫院的治理結構是政府領導成立董事會，董事會領導經營管理班子；實行董事會領導下的首席執行官負責制。

2.3 公立文化機構法人治理結構

尹峰 等研究提出，美國圖書館實行分權分散自主管理，其中國會圖書館歸國會管理，其他公共圖書館歸所在地政府管理。1956年，美國國會頒布的《圖書館服務法》，用法律的方式規定理事會是管理機構，負責制訂發展規劃、審議重大事項、監督圖書館。楊秀丹、孫廣芝 等研究指出，在中央層面，英國政府設立文化、傳媒和體育部，制定文化機構的發展政策，監督文化機構的服務質量。在地方層面，設立公共文化管理機構、博物館、檔案館和圖書館委員會，對各類文化機構提供咨詢、評估和撥款。在英國公立圖書館內部，圖書館理事會是管理機構，一般由不同領域的有突出貢獻的人士代表組成。

受各國的歷史、文化和政治等因素影響，各國公立機構在法人治理結構上存在較大的差別。現有研究文獻側重于介紹個別國家和地區公立機構法人治理結構的組織架構，沒有對公立機構法人治理結構進行系統的、全面的歷史研究，同時，對國外公立機構法人治理機制的研究少之又少。

3 國內事業單位法人治理結構建設研究

近年來，在中央機構編制委員會辦公室的統一指導下，我國深圳、浙江、上海等國家級試點地區開始積極探索建立事業單位法人治理結構。由于建立事業單位法人治理結構的試點及國內學者的研究多集中在高校、醫院、圖書館，因此，本文研究的重點也將主要聚焦于醫院、圖書館、高校等事業單位的法人治理結構建設上。

3.1 公立醫院法人治理結構

在公立醫院領域，楊建莊、段海燕 等研究介紹了河南科技大學第二附屬醫院的法人治理結構，該結構包括理事會和監事會。其中理事會成員為17人，其中內部理事8人，外部理事9人；監事會成員5人，全部來自于內部。江捍平 等研究了深圳市公立醫院法人治理結構的3種治理模式：①北大深圳醫院的院務委員會模式，醫院由醫學中心管理，醫學中心通過院務委員會行使決策權，醫院實行院長負責制，領導班子行使運營事權；②南山區人民醫院理事會模式，理事會由區政府授權并受區政府監督，醫院領導班子負責醫院日常事務；③龍崗區的醫院管理中心模式，醫院管理中心統籌公立醫院發展事務，并受區政府監督。

公立醫院法人治理結構建設存在著以下問題：一是公立醫院法人治理結構產權單一、政府管理職能模糊，管辦不分；二是法人治理結構不完善，監督機制和內部激勵機制不到位；三是公立醫院經營管理目標模糊不清，政府目標是滿足公眾的醫療需求，而醫院管理者的目標是醫院的發展壯大，搶占醫院醫療市場；四是公立醫院公益性缺失，部分公立醫院過度追求市場化效益，弱化了公立醫院的公益性。

3.2 文化事業單位法人治理結構

在公共圖書館領域，周建華 等介紹了深圳公共圖書館和廣州圖書館，深圳圖書館理事會是決策機構，廣州圖書館理事會是決策和監督機構。肖容梅 等介紹了無錫市圖書館、成都市成華區圖書館和浙江金華嚴濟慈圖書館。其中，無錫市圖書館理事會是咨詢機構，事業單位法定代表人不能進入理事會；成都市成華區圖書館設有理事會、監事會，理事會是決策機構，監事會是監督機構；嚴濟慈圖書館決策層是股東組成的圖書館管委會。

文化事業單位法人治理結構建設存在的問題：一是政府與理事會的關系未理清，圖書館自主權無法落實；二是圖書館法人治理結構缺乏相應的政策和法律支持，使法人治理結構建立容易、實施難；三是傳統體制具有頑強惰性，人們對理事會制度缺乏認識，導致理事會定位具有多樣性；四是建設法人治理結構內部動力不足，缺乏對法人治理結構的認識，缺乏改革的熱情。

3.3 公立高校法人治理結構

在公立高校領域，王綻蕊介紹了北京市屬普通高校的主要特點：政治和政黨權力的統帥地位更加突出、兩級政府管理距離更近、內部法人治理結構模式多樣化等。苗麗介紹了貴州師范學院，該校建立了董事會、監事會、制定了大學章程，明確了黨委、行政各自職責范圍及其相互關系。霍原提出我國高校治理結構的實質是二元化權力結構模式，是高校行政權力和高校學術權力相互兼容的結構模式。

公立高校法人治理結構建設中存在的問題：一是高校法人權力高度集中，高校政府化傾向嚴重，黨政集權管理，學術權力不受重視；二是高校自身法人治理結構不完善、學術權力與行政權力配置失衡；三是高校監督機制不健全，監督乏力。

4 結 語

就國內外文獻而言，國外在非營利組織的理論方面研究較為成熟，但是在公立機構法人治理問題方面進行系統研究的文獻較少，而且大多數是針對公立機構中的某一組成部分進行具體研究，比如：對公立大學、公立醫院、公共文化機構的研究比較多。國內研究多集中在國外理論的介紹和剖析層面，已有的研究成果多是探討推行事業單位法人治理結構的必要性，較少進行事業單位法人治理結構的實證研究，這也為事業單位法人治理結構研究提供了新的方向。本文正是在以上研究的基礎上，結合國內外事業單位法人治理結構的研究成果和目前我國事業單位法人治理結構改革試點工作情況，對進一步推進事業單位法人治理結構的建立健全提出了若干思考。

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