基于生態補償機制政府間財政轉移支付制度的研究

摘 "要：本文以生態補償為出發點，界定了政府間財政轉移支付的內涵及產生的誘因，闡述了其對于實現生態補償的政治經濟學意義，重點剖析了財政轉移支付的不足，提出了完善我國政府間財政轉移支付制度的對策建議。

關鍵詞：生態補償;地方政府;財政政策;轉移支付

在我國的經濟發展進程中，環境的惡化及生態資源的不足成為我國經濟快速前行的阻礙。目前，經濟發展與環保的關系尚未得到理順，奉獻者與受益者間在生態環境及相關利益分配方面存在不公平的狀況，使得國家在生態環保和建設方面承擔著巨大的壓力，影響著不同區域及民眾的協調發展。生態補償的目的就是厘清各利益相關者的關系，進一步落實環保職責，依靠經濟和政策手段達到維護國家生態安全的目標。所以，構建生態補償機制是完善環保政策的重要機制及解決嚴峻生態環境問題的有效手段。財政政策作為宏觀調控的手段之一，其能更好地彰顯國家的意圖，所以在生態補償的實踐過程中必須要凸顯其作用[1]。爭取通過經濟和生態上補償，能更好地彌補市場失靈，進一步解決環境成本外部化的問題，進而促進環境保護與經濟的協調發展。

一、政府間財政轉移支付的內涵及產生的誘因

（一）政府間財政轉移支付的概念。轉移支付是指金融資產或商品的所有權向另一方無償轉移。轉移的商品可以是服務或實物。它主要包括：政府對個人、政府與企業以及政府間的轉移支付。廣義的政府間財政轉移支付既包括各國政府間的轉移支付，又涵蓋國內各級地方政府間財政資金的無償轉移，主要有補助資金和同級政府間的橫向轉移收入等。狹義的政府間財政轉移支付是指有行政隸屬關系的上、下級政府間無償的財政資金轉移，亦即縱向的、單一的轉移支付。

（二）政府間財政轉移支付產生的誘因。第一，彌補縱向財政失衡的要求。縱向財政失衡是指上下級政府間因承載的支出責任與其自身財政收益不匹配造成的資金缺口。主要成因是各級地方政府收入支出責任不一致造成的，從收入方面分析，各級地方政府的財政收入大多呈“倒三角”特征，即大部分的稅收收入由中央統一調配，而各級地方政府需肩負很多支出責任卻只有很少的財權;從支出方面分析，各級地方政府的財政支出大多呈“正三角”特征，即相對于某地區的地方政府，越接近基層，其承載的支出責任就越大。這種因財權與事權不對等而產生的資金缺口需要政府間縱向轉移支付來彌補[2]。第二，彌補橫向財政失衡的要求。橫向財政失衡是指屬地不同的同級地方政府在交換基本公共服務時無法達成一致，其支出責任與自有財力間存在的資金缺口。這就需要上級政府加大對地方財政缺口政府的轉移撥付力度，通過適度的政策傾斜，不斷擴充地方政府的財政實力，直至消除橫向財政失衡。第三，矯正各屬地間外溢性的要求。公共物品的外溢性是其特有屬性，根植于公共物品的供給之中。鑒于地方政府因生態補償而受益（受損）的區域無法被恰好限定在其屬地范圍內，或許會超出或尚未達到地方政府的屬地邊界，由此就產生了外溢性。這就需上一級政府對兼具外溢性的公共物品進行適度的調整，矯正各屬地間的外溢效應。

二、政府間財政轉移支付制度實現生態補償的政治和經濟意義

完善各級政府間財政轉移支付制度，有利于穩定各地區生態環境的均衡現狀，促使我國經濟沿著可持續發展軌道前行。

我國流域源頭地區的生態環境極為羸弱，當地政府為了進行生態環境的建設和保護工作，有的甚至放棄了發展工業的機會，為我國生態環境改善做出了巨大貢獻。利用政府間財政轉移支付制度進行生態補償時，中央對財政資金劃轉要進行統籌安排，對于具有正外部性的生態環保地區進行補償，對于那些破壞生態環境的違法行為予以嚴懲，這樣做既有利于改善生態主體功能區農戶的生產和生存條件，又可以為流域經濟發展創建良好的外部條件。

我國生態流域源頭多為貧困地區，區域內民族社會問題紛雜，運用政府間財政轉移支付對源頭地區進行生態補償，有助于緩解該地區的民族社會矛盾，維持地區的長治久安，還可以規避環境問題成為妨礙這些地區經濟發展的障礙。

基于生態源頭地區的重要性，筆者認為有必要以生態補償為切入點，通過不斷健全政府間財政轉移支付制度，以生態服務功能的總價值為基點來稽核生態補償標準，實現我國各地區經濟和生態的協調發展。

三、政府間財政轉移支付制度存在的不足

（一）政府間財政轉移支付結構不合理。現行的財政轉移支付體制中，一般性轉移支付模式是根據各級政府部門的財政收入、支出數額及各地域轉移支付系數測算得出的，均等化作用明顯。其他轉移支付模式則是按照基數法計算得出的，相比較而言缺乏公平性和客觀性。

2012年度中央對地方的轉移支付的預算為4.51萬億，其中：一般性轉移支付預算為2.25萬億，占總預算的19.03%;專項轉移支付預算為1.739萬億，占總預算的38.55%;對地方稅收返還預算為0.519萬億，占總預算的11.5%。一般性轉移支付僅占總預算的19.03%，無法充分發揮其自身所特有的均衡調節作用;而專項轉移支付占總預算的38.55%，其自身的特殊性決定了其易被挪用或浪費，背離了轉移支付能夠促進基本公共服務均等化的目標。

2012年度一般性轉移支付預算總額中，用于生態功能區的預算資金僅為371億元，僅占中央對地方轉移支付預算總額的0.82%。而在專項轉移支付中，諸如退耕還林、退牧還草、自然生態保護、荒漠風沙治理、天然林保護等預算資金總計為554.34億元，僅占專項轉移支付預算的3.19%。顯然，國家現行的轉移支付制度存在結構失衡，且真正用于生態補償的資金量很少，在年初財政預算時沒有預留足額生態補償金，使得生態補償金易被截留或挪為他用，無法對生態環境建設和保護起到補償作用。

（二）轉移支付制度對生態補償機制缺乏有效監管。現行的政府間財政轉移支付制度，在長期的實踐過程中形成了“上級部門只負責撥款，而不關心下級部門如何使用;下級部門只管申請用款，在使用中忽視監督”的現象。在缺乏有效監管的狀態下，很多的轉移支付資金處于失控邊緣，極易被截留或被挪作他用。由于缺乏審計監督，使得財政資金的使用無法達到合理配置及統籌安排，無法掌控其流向，弱化了財政資金的利用效率。而涉及生態補償的專項轉移支付，并沒能發揮出專項資金獨有的作用。在專項財政轉移支付實踐進程中，由于缺乏有效的監管，其易被浪費或截留，專項資金使用的隨意性較強。

在生態環保立項時，由于缺乏健全的監督機制，極易造成項目評審的無序性;在項目實施進程中，因監管機構不足，使得生態項目管理混亂，項目資金使用的目的性較差;在生態項目結題進入評價階段，由于審計監督沒能及時發揮作用，使得很多尚未完成生態任務的項目也能憑借尋租的方式蒙混過關，削弱了專項生態補償金的利用率。我國現行的生態補償量化標準及指標尚不明晰，其評估體系亟待完善，加大了專項生態補償金使用的隨意性，直接威脅到國家生態環境的安全。

四、完善政府間財政轉移支付制度的對策

（一）優化生態補償中轉移支付結構。首先，在生態補償視角下，優化政府間財政轉移支付的工作思路如下：第一，加大一般性生態補償財政轉移支付力度，挖掘其潛在功用，努力實現地域間基本公共服務均等化;第二，遞減專項轉移支付的額度，在其撥付額度內逐步加大生態補償的補助份額，不斷降低人為操控專項轉移支付的隨意性，不斷提升其資金的利用效率;第三，不斷壓縮直至取替稅收返還制度，進一步縮小因稅收返還所帶來的各地域間的貧富差異。其次，不斷構建縱橫交錯的政府間轉移支付模式。借鑒國內外生態補償的成功經驗，筆者建議我國逐步建立縱橫交錯的生態補償轉移支付模式，即在生態補償的實踐中采用縱向轉移支付為主、橫向轉移支付為輔的模式。這樣既能充分發揮中央在生態補償中的主導作用，又可以彌補地方政府因財力不足而產生的資金缺口，充分整合流域上下游間及不同產業間的合力。在生態功能區，利用縱向轉移支付，可以為其生態建設和保護提供充裕的資金支持，保障生態補償實踐的順地實施;利用橫向轉移支付，可以將各地域、產業間等各方力量形成合力，以彌補中央短期的財政不足，充分發揮市場融資優勢，不斷推進生態功能區社會經濟的協調發展。

（二）強化生態補償轉移支付的財政監管。任何一項制度實施，若缺乏必要的監管，就無法獲取預期效果。現行的政府間財政轉移支付制度，強化了生態補償轉移支付實踐進程中的審計監督，提高了財政資金的利用率，進而保障資金使用的安全性。

強化生態補償轉移支付財政監管的具體思路如下：第一，強化各級政府生態補償職責的法制約束;第二，強化生態財政轉移支付資金的審計監督;第三，制定有針對性的法律法規，監控政府間財政轉移支付的實踐進程;第四，開展財政轉移支付資金進行生態補償效果的績效評估工作，針對政府年度財政轉移支付資金進行嚴格審計和績效評價;第五，加強生態補償資金使用過程的監督管理，對轉移支付資金的使用效能進行跟蹤調查，進而強化生態補償財政轉移支付資金的財政監管。

（三）完善省以下生態補償財政轉移支付制度。當前，中央對各省的財政轉移支付略好于省以下各級地方政府，省以下各級地方政府間的財政轉移支付亟待健全和完善。

近年來，大多數省一級政府正逐漸將財權上移，將事權逐步下放，造成了轄區內各級政府的財權與事權不對等，使得原本財力就不足的各級地方政府更是雪上加霜，其結果就是本該由縣鄉一級政府提供的公共物品處于無人提供的尷尬局面。屬于本地域的生態物品無法對外供給，同時無法對生態環境保護者進行生態補助，造成地域內的生態環境無人維護，長此以往，會使農戶漸漸失去環境保護的積極性。且地域間的財政轉移支付無法實現，橫向轉移支付處于空白狀態。

這就需要省級政府制定適合本省省情、規范的財政轉移支付制度，切實履行保護本地生態環境的職責。此外，對于跨地域的生態物品，要逐步確立中央、省、市、縣、鄉間的縱向轉移支付補償制度。同時，在中央的統一協調下，創造性地開展省、市、縣、鄉間的橫向轉移支付，在各級政府的鼎力協作下，共同確保生態轉移支付資金的充裕，進而維護好愈發重要的生態環境。

參考文獻：

[1] 李華揚.論我國生態補償制度[J].知識經濟，2015，（11）：12-14.

[2] 唐沿源.轉移支付與地方財政支出競爭—激勵效應及中國經驗的檢驗[J].云南財經大學學報，2015，（03）：49-62.