社會組織幫扶欠發達地區之我見

孫錄寶

[摘 要]社會組織作為新時期創新社會治理的重要力量，在欠發達地區脫貧攻堅中具有政府、市場不可替代的作用。本文在對國內外社會組織扶貧的相關研究進行回顧的基礎上，以山東為例，從六個方面對社會組織幫扶欠發達地區經濟發展進行建議論述，并建議政府出臺支持各類社會組織幫扶欠發達地區的實施意見，充分激發社會組織扶貧活力，創新區域扶貧機制，推動欠發達地區盡快實現脫貧致富，為實現區域均衡發展和全面建成小康社會奠定基礎。

[關鍵詞]社會組織 欠發達地區 幫扶脫貧

“十三五”時期是我國全面建設小康社會的關鍵時期，經濟發展將全面進入“新常態”，各項改革事業將進入“攻堅期”，城鎮化進程在速度、形式上都將進入新的發展階段。作為欠發達地區，在經濟發展與社會建設迎來新機遇的同時，也面臨新的挑戰。欠發達地區經濟水平的整體提升，是我國全面實現小康社會的關鍵環節。在推動欠發達地區經濟社會建設的進程中，政府的宏觀調控和市場的自由分配功能并非全能。政府作為權力部門，在管理上具有單方向性和手段單一性，市場在資源配置中存在的競爭機制，促使產生的資源向效率高的地區流動，致使在促進欠發達地區脫貧中具有不可突破的局限性。

社會組織作為現代社會的“三大支柱”之一，其所具有的諸如非營利性、非政府性以及公益性等政府和營利組織所沒有的獨特屬性，使得社會組織在社會治理各方面扮演著特殊的角色。黨的十八屆三中全會將激發社會組織活力作為創新社會管理體制的重要方面加以明確；十八屆五中全會在對“十三五”規劃建議中，再次明確提出要激發社會組織參與到脫貧攻堅工程中。可見，社會組織作為不同于政府和市場的“第三方”力量，其所具有的協調、整合作用對協調不同區域經濟發展、加快欠發達地區社會建設，具有獨特的作用，是對政府、市場失靈的有效補充。

基于此，本文在對社會組織參與扶貧的相關研究進行回顧的基礎上，以山東省為例，對如何有效發揮社會組織對欠發達地區的幫扶作用提出建議，并選取全國各地的成功案例加以簡述。

一、社會組織扶貧的相關研究

關于社會組織幫扶欠發達地區的研究，學術界主要是從社會組織扶貧的角度展開，對相關研究內容進行歸納，主要包括以下三方面：

（一）社會組織參與扶貧工作的優勢或價值

這部分常體現在對社會組織整體研究中，將其在扶貧領域的作用論述作為其中一部分加以討論。美國學者朱莉·費希爾在其著作《NGO與第三部門的視角》中提出了社會組織在反貧困中的重要作用，指出“在促進第三世界國家的可持續發展中要注重國際和國內NGO作用的發揮”。此后，美國學者杰弗里薩克斯論證了朱莉·費希爾的觀點[1]。趙黎青對“政府-國家”體制在消除貧困方面的局限性加以論述的同時，也指明了非政府組織在扶貧事業中的優勢[2]。丁元竹也研究了部分非政府組織扶貧[3]。此外，其他一些關于非營利組織概述類的書籍，也都對社會組織參與扶貧作用和意義進行過論述，在此不加以羅列。

（二）對社會組織參與扶貧與政府合作模式的研究

國家計委國土開發與地區經濟研究所相關研究人員在上世紀90年代末對我國反貧困途徑研究中將“農民自愿組成經濟合作互助組織模式和組織社會力量模式”作為我國扶貧五模式中的兩項加以論述[4]。武繼兵、鄧國勝（2006）提出了政府組織與社會組織在扶貧領域四種主要合作形式，即平等合作模式、咨詢模式、監督模式、交流模式[5]。余勁、陳杰（2009）則從資源稀缺性的角度，說明NGO與政府的關系選擇，提出了參與主體產出技術效率比較的選擇模式，有利于提高效率、節約資源的觀點[6]。

（三）關于社會組織參與扶貧的個案研究

清華大學NGO研究所出版的《中國NGO研究——以個案為中心》，涉及了包括中國扶貧基金會、中國人口福利基金會等在內的6家與扶貧開發有關的社會組織個案研究[7]。李俊清、陳旭清在介紹眾多少數民族地區社會組織個案的同時，很多組織都涉及了扶貧內容[8]。陳旭清具體介紹了部分扶貧非公募基金會個案，如友成企業家扶貧基金會、香江社會救助基金會等[9]。還有其他一些學者開展專門的個案研究，諸如青少年發展基金會、青年志愿者扶貧接力計劃等等。

國內外關于社會組織參與社會扶貧的相關研究已相當豐富，從最初引導社會、政府意識到社會組織在扶貧中的重要性，到參與模式的歸納總結，再到現在個案社會組織具體參與活動的研究，這對促進社會組織更好地發揮其在扶貧中的作用，起到了一定的推動作用。但同時不難看出，這些研究要么基于宏觀、總體角度的論述，要么對社會組織個案的討論針對性太強，普遍推廣意義低。而結合某一區域社會發展實際，各類社會組織具體參與扶貧方法的相關研究則略顯不足。基于此，本文在對山東省區域發展簡略論述的基礎上，對各類社會組織如何發揮各自特色優勢，幫扶欠發達地區經濟發展的具體做法提出建議。

二、社會組織幫扶欠發達地區的具體建議

山東省GDP多年來穩居全國第三位，經濟發展水平領先于國內絕大部分省份，但整體的較好水平不能掩蓋局部的相對落后。從歷年來山東省17地市GDP總量及人均GDP的對比中可以看出，東部沿海城市領先于中西部內陸城市，中西部工業較發達城市又領先于西南地區等以農業為主的城市。據不完全統計，山東省目前有貧困村7005個，貧困人口519.5萬，且主要集中在欠發達地區。這些欠發達地區產業結構基本都屬于工商業不發達、農業經濟占主導的類型。而農業生產本身具有的高投入、低產出的特點，在地理區位差、工業化程度低、資金技術欠缺等因素的影響下，進一步限制了農業發展水平，導致了欠發達地區社會發展落后程度更加明顯。為推動區域協調發展，多年來山東省政府多方面制定戰略與規劃，雖取得一定成效，但因政府作為權力部門自身不可避免的局限性，在推動欠發達地區經濟發展效果上仍不盡如人意。基于上文對社會組織在扶貧中作用的論述，本文將詳細論述如何有效發揮各類社會組織對欠發達地區經濟發展和社會建設的幫扶作用，以盡快實現全省各地區的均衡協調發展。

（一）充分發揮農業類社團在調結構中的作用，幫扶欠發達地區發展現代農業

1.農業類社團與技術能手結合。針對山東省欠發達地區農業生產比重大的現實，應將蔬菜協會、林果協會、農副產品協會等農業類社團的會員單位與技術能手加以結合，在充分挖掘、發揮本地農業資源優勢基礎上，因地制宜地推進現代農業技術的應用，加快特色農業產業化步伐，實現傳統農業向園林果蔬經濟、養殖經濟、旅游經濟的轉變，提高農副產品附加值。積極發展現代農業，通過立體種植來擴展農業生產空間，反季節種植延長農業產值時間，將有效地推動農業產業化、現代化發展，為農業生產結構調整貢獻力量，在充分激發農業經濟潛質條件下，增加農民收入，實現對欠發達地區的農業幫扶。全國各地都有這樣的成功案例，如甘肅武山縣蔬菜的產業化、品牌化發展，正是得益于農業類協會協調下的技術能手與種植戶結合。2014年，武山縣將蔬菜作為首位產業和富民強縣的主導產業來抓，為實現蔬菜的產業化經營，全縣由蔬菜種植帶頭人與技術能手組建了蔬菜種植協會與蔬菜運銷協會。通過邀請專家講解、遠程站點播放、外出考察參觀等方式，對村民進行種植技術、營銷技能等方面的培訓，形成了蔬菜連片種植、集中發展的模式，并通過品牌戰略的實施，成功注冊了“盤龍”韭菜商標，被中國綠色食品發展中心首家認證為綠色A級食品，武山縣也因此贏得“中國韭菜之鄉”的美譽。山東濰坊的壽光和安丘兩地，在各種蔬菜和農產品協會建立和發揮作用方面比較突出，當地經驗也比較成熟豐富，可與欠發達地區結成幫扶對子。

2.幫扶當地成立對口農技協。農技協是對農業專業技術協會的簡稱，目前全國各地均有存在，其中擁有技術、經濟和經營實體功能的農技協，實際就是農業類社團與技術結合的典型。農技協在提供技術交流和咨詢的同時，與生產農戶的結合，可有效地實現個體經營到產業發展的轉變。如鐵嶺西豐縣農技協，通過調查入戶、摸清家底等系列措施，圍繞全縣特色產業，改組成立縣級鹿業、蔬菜、林蛙、山野菜等八大產業縣級協會，這些協會成員有專業技術人員，也有當地生產經營實體，細分化的農技協基本實現了“建一個協會，帶動一個產業，富裕一方農民”的效果。

（二）充分發揮異地商會等社會組織“兩地熟”的獨特優勢，幫扶欠發達地區招商引資、招商引企

所謂異地商會，是指以原籍在同一行政區，因工作或業務的需要，在原居住地以外的另一地區發展的經濟組織和工商業主為主體，為維護自身利益自愿結成的民間社團組織。異地商會在服務當地會員企業的同時，作為聯系原籍地政府與所在地政府的中間組織，在區域間經濟合作方面也發揮著愈來愈重要的作用，尤其是信息和投資方面。信息上，異地商會能及時捕捉到所在地的市場需求，并及時反饋到原籍地市場，這種無過濾的信息傳導機制，能夠更加有效地將所在地與原籍地的市場連接起來，實現效益的最大化；投資上，在外投資的異地企業做到一定規模后，通常都會考慮回鄉投資的問題，但如若對家鄉市場了解不充分，將會增加投資的風險。異地商會的存在，則為異地企業回鄉投資提供了一條通暢的信息渠道，通過異地商會，他們能夠及時了解家鄉的投資信息，進而大大提高資本的利用效率。山東省東部沿海與內陸地區，在資源特色、市場需求、政策條件等方面存在顯著差異，欠發達地區自己對政策優惠條件的宣傳效果遠不及異地商會的信息傳遞。因此，原籍及所在地政府部門，應充分發揮異地商會“兩頭熟”的特點，積極地將本地相關政策、供求信息等傳遞給會員企業及關聯的會外企業，實現“以會招商、以商引商”的效果，進一步拓寬欠發達地區招商引資、招商引企的渠道，實現對內陸欠發達地區的企業扶貧。

關于異地商會對欠發達地區的經濟帶動，最為典型的當屬新疆的浙江商會。早在二三十年前，浙江人就開始了他們的探疆之旅，發展到今天，浙江的民營企業在新疆已是遍地開花，在推動浙江一帶產品行銷東西的同時，也有效地拉動了新疆地區經濟的發展。在這個過程中，新疆的浙江商會充分發揮了“兩頭熟”的優勢，利用新疆面向中亞的地緣優勢，將新疆以及中亞地區社會需求傳遞回浙江，有效地實現了浙江及全國產品的東來西出；同時，也將新疆對外地招商引資的政策不斷傳回內陸，有力地拓展了各地企業對新疆的投資力度。截至2010年，在新疆的浙商向新疆投資額度達到了65億余元，有力帶動了新疆社會各產業的發展。

（三）充分發揮社會服務類社會組織的多樣化服務優勢，對欠發達地區進行定點扶貧

欠發達地區受經濟發展水平限制，勞動力文化素質普遍較低，相應地在專業生產知識、生產技術、發展理念等方面都十分落后，對勞動培訓、咨詢服務、法律服務等各類社會服務的需求程度更高。因此，欠發達地區的社會服務類組織，應圍繞城鄉社區居民多樣化的需求，提供相應的服務，以街道（鄉鎮）或社區轄區為單位，開展諸如就業指導、技能培訓、居民維權、醫療衛生、慈善救助、文化體育等公益性服務，并參與到社區公共管理活動中，以服務居民、提高居民自主生產素質和能力為核心，大力培育和發展社區“草根”社會組織，實現對欠發達地區的定點扶貧。

為消除中心城區貧困，成都武侯區積極探索和思考利用社會組織幫扶貧困社區的方式。2009—2011年，武侯區先后出臺《武侯區加快社會組織培育發展的若干意見》、《武侯區社區社會組織備案管理暫行辦法》以及《武侯區社區公益性服務類社會組織登記管理辦法》，在注重發展社區公益性、服務性、互助性社會組織的同時，進一步降低公益性社會組織的登記門檻，在政策上為將社會組織培育成服務社區居民的強大“生力軍”予以了充分保障。為了能針對居民現實需求提供對口的經濟型服務，武侯區針對老年人、青少年、殘疾人等特殊群體成立了專門社會組織。同時，在各街道建立了“社區社會組織居民服務中心”，給社會組織免費提供辦公場地和設備，為其進入社區開展各類服務提供組織指導和設施設備。如此，社會組織主動提供服務與社區主動需求實現了雙向互動，促使社會組織定點幫扶活動產生了事半功倍的效果。

（四）充分發揮公益慈善類社會組織和基金會的社會慈善救助功能，對欠發達地區進行精準扶貧

欠發達地區貧困村和貧困戶在生產資金和生產材料等方面均十分欠缺，必須通過精準扶貧才能實現迅速脫貧，從細枝末節的攻堅來推動全省的區域均衡發展。對此，公益慈善類社會組織和基金會，要充分發揮其聚納全國甚至全球資金、生產物料的能力，對山東省欠發達地區在編在冊的貧困村、貧困戶提供生產基金、社會救助等民生保障方面的服務。同時，作為愛心人士與幫扶對象間的橋梁，應積極推動捐贈者與貧困戶之間的直接對接，實現從單向的財物流動到財料互換、資源互補、生活交流的雙向互動。消除人們對慈善基金“免費午餐”的認識，使困難弱勢群體感受到自身價值與被需求性；創新慈善基金使用形式，變“輸血型”幫扶為“造血型”幫扶，使數額有限的慈善基金產生乘數效應，讓幫扶基金價值最大化，從資金、服務、價值全方位實現對欠發達地區貧困村、戶的精準幫扶。

呂梁、太行區域是山西省兩個地域偏僻的貧困地區，山西省慈善總會意識到，僅靠以往救濟扶貧無法解決這些地區貧困的根本問題。于是從產業扶貧入手，推行由“輸血型”向“造血型”的轉變。各地慈善基金組織根據當地特色進行扶持，在澤州縣啟動“千只羊扶貧救助”工程，在“合作社+專業農戶”的養殖模式下，5年內五個貧困村創收30多萬元，貧苦農戶戶均收入達到1500元。而在同為扶貧重點的陵川縣，則根據其蜜源面積廣的特點，慈善組織聯系蜂業協會，通過定點開展中華蜂蜜產業扶貧慈善項目，幫助農民大力發展蜂養殖和蜂蜜產品加工業，有力地推動了貧困戶創收脫貧。

云南蒲公英民族扶貧助學基金，長期致力于對云南少數民族地區的精準扶貧，在云南民族貧困地區推廣科學的良種良法養殖、種植，開展大中專畢業生和待業青年技能培訓等互動式、造血型的扶貧助學項目。按照“精準扶貧的精準是提升人的能力和素質的精準”的理念，該基金會為貧困地區提供外力幫助，提升少數民族地區人的思想，使貧困的人們可以運用自身能力，結合擁有的資源和文化脫貧致富。

（五）充分發揮公共服務類社會組織在教育、文化、衛生、體育方面的優勢，幫扶欠發達地區開發人力資源

勞動力素質不高是欠發達地區普遍存在的問題，也是制約這些地區經濟發展的重要因素。國家在欠發達地區文化教育的發展占據主導位置，但仍有其不可突破的局限性。公共服務類社會組織大多是教育、文化、衛生、體育領域的專業機構，其來源于群眾服務群眾的特點，可掌握基層民生需求的一手信息。因此，在欠發達人力資源開發中，要積極發揮公共服務類社會組織的作用，積極推動該類社會組織與欠發達地區相關單位的結對幫扶，通過定期輪訓、向內挖潛，充分挖掘欠發達地區人力資源，提升幫扶地區的人才質量和業務水平。充分發揮欠發達地區居民的主體地位，通過“助人自助”實現貧困地區的自我脫貧致富。

自2004年開始，全國婦女聯合會與英國國際發展部在云南、四川、甘肅三省的六個貧困縣聯合開展對大齡女童的技能培訓項目（以下簡稱“中英大齡女童合作伙伴項目”）。該項目的目標之一是通過對大齡女童進行文化知識、職業技能和生活技能、法律權利意識培訓，增強她們參與社會發展的能力，而將女童培訓項目和發展勞務經濟、農牧民的脫貧致富相結合，是該項目一直貫徹的理念。以甘肅省實施情況為例，甘肅省2000多名受訓女童，通過外出務工或在家鄉從事特色經濟等，已經創造經濟收入200多萬元。而這些創業女童不僅改變了自己和家庭的貧困面貌，也激發了周邊一些農村婦女的創業意愿，使項目產生了積極的輻射帶動作用，加快了當地農牧民脫貧致富的步伐。欠發達地區人力資源開發滯后，是制約這些地區經濟發展的重要原因，婦聯組織與英國國際發展部的這一項目，正是基于該方面的認識，為這些地區經濟的可持續發展創造了條件。

（六）發揮科技類社會組織科技服務的優勢，幫扶欠發達地區招科引技

技術和資金是欠發達地區最欠缺的兩方面，在提升欠發達地區科技水平的進程中，要充分發揮科技類社會組織的作用。科技類社會組織是各領域專業技術人員組成的一類社會組織，其組織內的專業智力人才優勢以及組織網絡優勢，可整合全國各地各類科技協會、學會、研究會的力量，調動涵蓋種植、養殖、工業生產各領域的專家、技術人員參與對欠發達地區的科技扶貧中，合理的解決欠發達地區企業、農戶發展中的種種難題，通過技術扶貧，提高欠發達地區勞動生產率、投入產出率。針對山東省貧困地區農業生產為主的現狀，農業科技類社會組織，可以根據各地區資源稟賦特色，通過專家授課、實地指導、實用技術培訓、發達地區現場觀摩等形式，提高欠發達地區農業生產技術，并通過對幫扶地技術能手的培訓，為欠發達地區培養一批“土專家”、種植大戶等，在他們的示范下，帶動整個區域生產水平的提升，最終實現對欠發達地區的科技扶貧。

中國科學技術協會在呂梁實施科技扶貧已有30年時間，在對欠發達地區技術扶貧方面積累了豐富的經驗。馬鈴薯、食用菌等是呂梁地區傳統的特色農產品，雖然種植歷史悠久，但是由于品種退化，種植水平有限，并未取得高收益，成為長期困擾著當地種植戶的難題。中國科協在多部門的支持下，幫助嵐縣地區成立了山西康農薯業有限公司，并建立了馬鈴薯科普示范基地。經過10多年的艱苦創業，公司目前馬鈴薯脫毒原種產能超過5000萬粒，有效地解決了嵐縣種薯退化、抗病性不強的發展瓶頸。馬鈴薯脫毒原種的推廣，使當地平均每畝增產1000斤以上，增收600～700元。同時，中國科協又根據當地棗木豐富的資源特點以及氣候條件，大力推廣棗木食用菌生產。中國科協邀請山東的食用菌協會專家來那里指導建設菌棒廠；組織臨縣技術人員到河北平泉學習考察，購買生產香菇的各種材料；組織臨縣香菇種植農戶到平泉學習種植技術。目前，市場反響良好的棗木食用菌，已成為臨縣扶貧的又一重要項目。中國科協“引進來，走出去”的扶貧思路，上聯農科院校，下聯種植大戶，外聯銷售加工龍頭企業，以科技扶貧示范基地及龍頭企業為扶貧載體，培訓貧困農民掌握實用技術，轉變陳舊的農業生產模式，賦予呂梁地區傳統農產品新的競爭力，帶動農民增產增收，實現了科技精準扶貧。

三、結 語

社會組織幫扶欠發達地區經濟發展和社會建設，是一項就地取材、優勢互補、激發內部活力、互惠雙贏的創新性舉措，而幫扶效果的關鍵，則取決于政府的鼓勵、支持和政策的引導。因此，建議政府以購買服務為基礎，盡快研究出臺支持各類社會組織幫扶欠發達地區的實施意見，充分發揮社會組織對欠發達地區經濟社會發展的作用，創新欠發達地區扶貧機制，推動欠發達地區盡快實現脫貧致富，徹底摘掉落后的帽子，為實現全省區域的協調發展和全面建成小康社會奠定基礎。

參考文獻

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