戶籍制度視角下農業轉移人口宅基地退出研究

李勇剛，金雨生

（安徽財經大學經濟學院，安徽 蚌埠233030）

戶籍制度視角下農業轉移人口宅基地退出研究

李勇剛，金雨生

（安徽財經大學經濟學院，安徽 蚌埠233030）

農村空閑宅基地的處置和有效利用能夠推進戶籍制度改革的實施，而戶籍制度改革的有效實施也能帶動農村宅基地的退出進而提高農村土地利用效率、保護農民的合法權益、推進農業轉移人口市民化。本文在對農業轉移人口內涵的分析基礎上將宅基地所屬人群分為具有農業戶籍和具有非農戶籍兩類，認為新時期農村宅基退出應當以發揮戶籍制度改革對農戶宅基地退出意愿的帶動作用為重點并分別研究具有不同戶籍的兩類農業轉移人口的宅基地退出所面臨的問題，最后在此基礎上嘗試設計合理退出機制。

戶籍制度改革；農業轉移人口；宅基地退出意愿

近30年來，隨著我國城鎮化和工業化進程的加快，非農建設用地需求的不斷增長與耕地保護政策下土地供給日益減少的矛盾越來越突出。面對城市建設用地需求不斷增長與農村建設用地極大浪費的現狀，農業轉移人口宅基地退出問題日益得到學界的廣泛關注。當前我國農業轉移人口宅基地退出還面臨著傳統觀念約束、地方政府職能錯位、宅基地產權不明晰、退出意愿不強烈、補償不合理等制約性因素，為了解決這些問題，我國學者已從多個方面對宅基地退出進行探索，研究成果集中在宅基地退出的必要性、難題、模式及影響因素、退出機制設計以及退出補償研究等方面[1]。宅基地作為農戶傳統觀念上的安身立命之本，合理的宅基地退出機制是宅基地問題的重中之重，目前從戶籍角度分析宅基地退出原因及退出機制的文獻并不多。但是，隨著戶籍制度改革的不斷深化，戶籍制度改革與土地改革聯系日益緊密。如何在合理推進農業轉移人口市民化的同時有效利用農村閑置宅基地成為農村土地改革的重點之一，建立有效的宅基地退出機制，加快農村宅基地退出有利于在耕地紅線的限制下緩和城鄉建設用地矛盾[2]、有利于提高土地利用率、有利于城市合理擴張、有利于改善居民生活環境，是推進農業轉移人口市民化的重要保障。

一、農業轉移人口內涵分析

“農業轉移人口”的提法首次出現于官方文件即2009年中央經濟工作會議報告，此后，中央1號文件也以此取代了之前“務工農民”、“農民工”的提法，“推進農業轉移人口市民化”已成為中共中央和國務院有關文件以及國家部分領導講話中的高頻語，并成為我國“十三五”乃至更長一個時期推動城鎮化的核心任務。它是在新型城鎮化背景下對計劃經濟時代的“盲流”、改革開放時期的“流動人口”、和諧社會語境下的“農民工”的再命名，這種新的命名必然包含了針對某類人群的特點所做出的新總結。

從“農業轉移人口”的字面意思來看，“農業”是指涵蓋農、林、牧、漁在內的第一產業，與“人口”搭配指出這一群體的最大特征，即是我國屬于農業戶籍的人口；“轉移”表明該群體在地域之間轉移，既有鄉-城之間的轉移，也有城-城之間的轉移；既存在就地轉移，也存在異地轉移。因此“轉移人口”即指因城鎮擴張居住地被劃分為城鎮的農業人口、想通過就業從農村到城鎮居住的農業人口以及來回流動在城鄉之間的農業人口。從與以往的稱謂相比較而言，“農業轉移人口”這一提法更為客觀和含蓄，關注的重點在于該類群體從農村向城鎮轉移，進而逐步融入城鎮的過程；“盲流”、“流動人口”、“農民工”等多個提法直接體現的是該類群體屬于外來人口的身份和從事社會地位較低的職業，在日常稱呼中難免帶有一定的歧視意味，不僅難以被該類人群坦然接受還會自然引起本地市民的排斥情緒。此外，“農民工”僅僅是指在農村農業生產中剔除了必要勞動力之后剩下的那部分屬于農業戶籍的人口，即農村剩余勞動力；而“農業轉移人口”不僅囊括農村剩余勞動力，而且包含農村非勞動適齡人口，其內涵要比“農民工”等稱謂更加合理豐富。

從以上分析來看，“農業轉移人口”主要可以按戶籍分為兩類：第一類是仍屬于農業戶籍，但已經基本離開農村到城鎮工作生活或暫時還流動在城鄉之間的農業人口，第二類則是已經屬于城鎮戶籍，但尚未完成角色轉變的城鎮居民。前者屬于自發轉移，在該群體中占大多數，后者則是因為宅基地在城鎮規模擴大的過程中被征用，才較為被動地遷移居住地并轉變戶籍成為城鎮居民，這類群體盡管占比不大但是容易產生社會矛盾。因此，本文將農業轉移人口的宅基地退出也分兩類進行分析。

二、戶籍制度對農業轉移人口宅基地退出的影響

（一）戶籍制度對第一類農業轉移人口的影響

長久以來，我國存在的城鄉二元戶籍制度和二元經濟結構極大阻礙了人口流動，并且戶籍不同導致的社會保障差距很大。無論是改革開放之前還是之后城鄉的社會保障在程度和廣度上都存在很大差別[3]。據統計，目前城鄉戶籍間存在差異的保障福利有60多種[4]。盡管我國正在積極推進戶籍制度改革，但農業戶籍的社會保障項目依然較少，保障水平也較低。有學者在對戶籍制度改革對農戶退地意愿的研究中指出退地后生活質量預期的高低對農戶宅基地退出意愿有顯著的正向影響 （王兆林，2011）[5]；對重慶市戶籍制度改革的研究中發現有些長期在城鎮就業生活的農業人口,愿意放棄農村宅基地，希望能夠轉為城鎮戶口得到與城鎮居民同樣的待遇，但是由于戶籍限制而無法實現 （熊萍，2012）[6]；在對河南省汝州市的農民工定居地選擇的研究中指出消除對外地人子女入學的歧視，減少農民工城市定居的制度障礙對農民工在城市定居意愿影響顯著（費喜敏，2014)[7]。

所以，對于上述第一類仍屬于農業戶籍人口的宅基退出，本文認為重點是促進該類群體實現農業戶口向非農戶口的轉變并以此帶動閑置宅基地退出。套用目前對剩余勞動力從農村流向城市的過程最具有解釋力的推拉理論做進一步分析，該理論認為：在人口自由流動和市場經濟的情況下,人們會為了提高生活水平通過就業而遷移和流動。于是，那些在遷入地中被流動人口認為可以提高生活水平的因素就成為拉力,而那些在遷出地中被流動人口認為不利于生活的社會經濟因素就成為推力。這兩種力量會共同作用完成人口遷移。此外，也有研究指出，無論是遷入地還是遷出地都同時具有作為拉力和推力的兩方面因素。具體而言，理性的農戶退出宅基地的目的在于追求帶來最大效用的經濟社會收益，而這種經濟收益的大小受到來自城鄉的一系列推力與拉力因素的共同作用并由此影響農戶宅基地退出意愿。在我國特有的城鄉二元戶籍制度和二元經濟結構下，城鎮戶籍所帶來的社保、低保等相對更高的福利水平，以及較高的教育醫療文化和收入水平等因素形成了來自城鎮的拉力；城鎮的制度性障礙以及高房價等因素形成了來自城鎮的推力；相對的，農村較低的福利水平和較差的生活條件等因素形成了來自農村的推力；農村戶籍所附帶的土地的社會保障功能及由此形成對土地的心理依賴等因素形成了來自農村的拉力。對于理性農戶而言，是否愿意退出宅基地，取決于他們對退出宅基地帶來的風險、成本與收益的評估。只有當評估結果顯示三者形成的效用要大于不退出得到的效用時，農戶才愿意退出宅基地，并通過退地后所享受到的一系列城鎮戶籍附帶的福利和保障來檢驗是否與評估一致。若一致，則會對其它尚在觀望的農戶產生積極影響進而引致更大的退地需求。所以，只有當農戶認為（城鎮拉力+農村推力）所帶來的收益大于（城鎮推力+農村拉力）所帶來的成本時，農戶才會有動力轉變戶籍并自愿退出宅基地。

目前讓這類農戶對宅基地退出困難在于大部分地方這種基于戶籍的福利對農戶的吸引力不強，理性的農戶認為宅基地退出并不能使自身得到最大化的經濟社會收益因而缺乏宅基地退出欲望。如對江西省五個縣區的調查結果顯示欠發達地區農戶對宅基地產權缺乏了解導致不愿意退出宅基地（周丙娟，2014)[8]；在對南京和鹽城進行大規模調查的基礎上發現農戶并不認為轉為城鎮戶籍之后會有較高的非農收入從而降低宅基退出意愿 （孫雪峰，2016）[9]。本文通過總結國內學者研究認為原因主要有三點：第一，城市拉力不夠。即使政府放寬政策促進農業轉移人口戶籍身份的轉變，其在市民化后由于針對這部分人群的公共服務與社會保障不足，依然會出現諸多的后續生活保障以及角色轉變問題。同時，城市生活成本不斷提高、城市房價大幅上漲，許多農戶出于城市生活的擔心雖然進城務工但為了給自己留一條“后路”都不愿意放棄農村宅基地，而是選擇繼續保留農村宅基地以獲得保障，再加上戶籍改革不斷增加對農戶的社會保障，積極推進城鄉保障一體化，以此剝離附著于戶籍制度的“二元”公共服務（熊小林，2010）[10]。由此導致農業轉移人口對轉為城鎮戶籍意愿不強。第二，宅基地作為農村拉力存在。我國宅基地的取得具有無償性，是建立在農戶的集體身份上的。農業戶口可以輕易長期保留一處或多處宅基地。由于使用上有無期限性、占用時無留置成本性，并且面積超標時輕易能避開法律處罰，農民在心理上更傾向于盡可能多占用宅基地。第三，部分農民不了解宅基地退出的成本和收益，這種情況導致農戶盲目放大自身承擔的風險，只愿意維持現狀不愿意退地。

（二）戶籍制度對于第二類農業轉移人口的影響

第二類農業轉移人口群體比重相對較小，其中部分人能夠享受到戶籍身份轉變所帶來的福利，這類群體的宅基地退出相對第一類較為容易。但是這類與前一類的區別也是所面臨的問題是：其宅基地退出為“被退出”，其戶籍轉變為“被轉變”。宅基地在沒有充分尊重農戶意愿的情況下“被退出”必然會產生征地補償不合理，補償不到位等一系列問題。此外，隨之而來的戶籍“被轉變”只是轉變為其宅基地所屬城鎮的戶籍也就是農戶居住地戶籍。但是，人口的流動性是土地所不具備的。居住地戶籍無論從法律上還是實踐中都無法等同于“經常居住地”戶籍。經常居住地應當是農業轉移人口的就業地而不是其宅基地的所屬地。這種戶籍的“被轉變”并不能促進農業轉移人口的市民化，還會給這一過程中的宅基地退出造成阻礙。

1.宅基地征用與城市建設用地交易存在較大價差導致補償不合理

“以地生財”現象嚴重,通過土地增加財政收入成為地方政府的一貫做法。由于耕地紅線的制約,很多地方政府原本城市建設用地不足,“城鄉建設用地增減掛鉤”政策出臺后,地方政府和房地產商紛紛把以地生財的目標指向農戶宅基地。通過將宅基地退出集約土地,獲得城市建設用地指標,政府再把城市建設用地指標拿到一級土地市場上進行拍賣,這樣 “一進一出”之間地方政府就獲得了巨大的收益,而享有宅基地使用權的農民卻沒有享受到土地出讓帶來的利益,沒有得到合理的補償。此外，當農戶看到原本屬于自己的宅基地被轉為工業、商業或房地產業用地后產生的土地租金以極大幅度增加。農戶土地收益與土地征用后被做為非農建設用地產生的收益形成了的強烈的反差讓農民心理無法平衡,進而引發許多土地糾紛和社會矛盾。部分地區在實施宅基地退出的過程中沒有充分考慮農戶合法權益，給農戶造成損失引發了一些社會問題。最典型的是地方政府和開發商用較極端的手段拆遷,同時群眾利用各種手段抗拒拆遷,有些地方甚至因為宅基地退出問題爆發群體性事件。這在一定程度上加劇了農戶對宅基地退出的抵觸情緒。

2.戶籍所在地與就業地不一致導致補償不到位

農業轉移人口，尤其是新生代農業轉移人口在戶籍“被轉變”之后，由于其就業地即經常居住地往往不是其宅基地所屬城鎮。對經常居住地而言，特別是“大城市”，戶籍制度還是一系列排斥制度和政策的根源，并通過附著制度間接制約社會融入[11]。盡管市場化進程大大減弱了就業排斥，但外來人口由于無法落戶，多半只能在體制外就業，集中在次級勞動力市場，進而被排斥在一般社會保障和住房保障制度之外，且由于目前社會保障仍不能跨區域轉續，這些人不得不面對社會保障福利的損失。這就造成此類群體在有城鎮戶籍的情況下，依然享受不到城鎮戶籍應有的福利。同時在當地，盡管政府愿意給予一系列政策上補償如“以地換房”、妥善安排子女入學等，農戶由于就業地在其它城市而使這些政策無法真正得到落實。宅基地被征后農戶實際上并沒有得到想要的補償，再加上宅基地被征在農戶看來可能會被斷了 “后路”，進而會引發農戶不滿，最終在一定程度上激化社會矛盾，制約了宅基地退出。

三、宅基地退出機制設計

設計宅基地退出機制的目的是在農業轉移人口市民化進程中有效回收空閑宅基地，提升土地集約利用水平，緩解城市擴張用地緊張局面，實現城鄉建設用地增減掛鉤。宅基地退出機制設計的基本思路是既能夠提高土地利用率、促進當地經濟增長，又能夠使農業轉移人口認為退出宅基地后的生活水平要比繼續保留宅基地的生活水平更好，以此增強農戶宅基地退出的意愿。針對以上分析，本文對宅基地退出嘗試提出三方面機制。

（一）經濟補償機制

理性的農戶總是會追求個人利益的最大化，無論是否具備城鎮戶籍，只要政府通過講座、報紙、網站等手段公開信息使農戶清楚了解到宅基地退出后的收益大于不退出的收益，經濟補償總是能夠有效激發農戶宅基地退出的內在動力。但是對于具備不同戶籍的農業轉移人口，其經濟補償重點應當有所區別。

對于尚未取得城鎮戶籍的農戶，因為還具備農村集體經濟組織成員的身份，選擇退出宅基地后還能繼續持有宅基地使用權，繼續享有相關的政策優惠。宅基地退出的經濟補償可以主要采取宅基地換房、宅基地換社保等方式。政府在這類農戶按照宅基地退出后，對于無住房的農戶，補償重點應當是為其解決住房。可以按照規定宅基地換房標準由農戶在規定地段選一套住房，住房選定后采取現金或其他方式對農戶實行“多退少補”的原則；對于在城里已經有住房的農戶，一方面住房存量較大時在其宅基地退出后可以補償農戶第二套住房并允許戶主為已成年子女；另一方面，在充分保護農戶合法權益的基礎上，通過城鎮戶籍所附帶的各項福利，鼓勵農戶主動放棄閑置宅基地加入城鎮戶籍，以住房補貼、養老補貼等方式實施補償。

對于“被”轉變為城鎮戶籍的農戶，一方面對于在本地就業的農戶，宅基地“被征用”后政府應該盡快解決住房問題，落實農戶應當享受有的各項城鎮戶籍福利；另一方面對于就業地不在本地的農戶，其經濟補償主要以貨幣補償為主，政府應該合理制定補償標準，在不超出政府支付能力的情況下盡量使補償標準達到農戶的心里預期。具體的操作辦法可以由政府公開招標選出第三方評估機構，由具備評估資質的第三方評估機構依法評估并對評估結果公開且依法承擔相應責任。

（二）就業地落戶機制

農業人口向城鎮的轉移必然會帶來農村人均占地的增加與城鎮人均占地的減少。但是當前由于我國區域經濟發展不平衡，大部分農業轉移人口無論是否具備本地城鎮戶籍，其就業地都不在本地。這就造成遷出地政府通過對宅基地復耕使城市因為可以換取更多建設用地指標得到發展，而遷入地政府只有人口增長城市卻無法得到擴張，進而導致地方政府競相爭取農戶宅基地復耕同時限制外來人口戶籍遷入。而農業轉移人口既然不能在城鎮落戶，也就不愿意退出宅基地。

因此應該建立就業地落戶機制，在農戶宅基地所對應的建設用地指標可以進行跨地區交易的基礎上，讓愿意退出宅基地的農業轉移人口用自己擁有的建設用地指標換取其就業地的戶籍以及相關服務和保障[12]。同時為了防止經濟發達的地區獲取更多資源，中央政府應該制定相關政策將城市建設用地審批和城區規模與戶籍人口規模之間的關系掛鉤，如果城區規模與戶籍人口規模之比過大，中央政府應當限制該地方城市建設用地審批同時敦促其加快當地農業轉移人口落戶進程。

（三）建立征信獎懲機制

《中華人民共和國土地管理法》對農戶占有宅基地的大小和數量有明確規定。但農戶輕易取得宅基地使得“一戶多宅”、“一人一宅”、宅基地面積超過標準的現象屢見不鮮。以往對于這些情況的處罰多為強制無償收回超標的宅基地，或者使用較高的懲罰性收費迫使農戶退出超額宅基地，甚至在前二者實施無效的時候政府進行強制性拆除。這些方式效果雖然立竿見影，但是方法比較激烈，容易激起農戶的抵觸情緒，不利于社會穩定。

文本鑒于互聯網大數據征信的快速發展，認為可以將農戶宅基地的占有情況納入全國征信系統并與戶籍政策掛鉤。農業戶籍凡是宅基地占有情況合法的可以在全國范圍內更大程度地享受與戶籍相關政策優惠；已經“被”轉為城鎮戶籍的農戶如果宅基地占有情況合法，政府可以多給予補償并優先解決住房、就業、社會保障等問題。同時，對于以上兩類農業轉移人口，如果愿意在就業地落戶，其地方政府可以酌情給予優先考慮或政策性加分。對于宅基地占用不合法的農業轉移人口，可以在全國范圍內減少其相關政策優惠并限制其戶籍遷入。

四、小結

雖然中國將開始全面實行城鄉統一的戶籍登記改革，但由于城鄉差異，農業轉移人口將長期存在，具有不同戶籍身份的農業轉移人口因其規模、宅基地占有情況、就業地的不同，產生的需求以及對宅基地退出意愿也不同。應該以更為精準的眼光和思路針對不同類型的農業轉移人口制定差異化的宅基地退出機制，堅持貫徹政府“以人為本”的服務理念，才能在宅基退出中保障農業轉移人口的切身利益。

[1]王兆林.戶籍制度改革中農戶土地退出行為研究：重慶的實證[D].2013.

[2]張銳,傅東平.農業轉移人口宅基地退出機制研究[J].廣西師范學院學報,2014,35(6).

[3]孔東菊.戶籍改革背景下農村宅基地退出機制研究[J].華南農業大學學報,2014(13).

[4]彭心韞.全國人大常委:城鄉戶籍存在60多種不平等福利［N/OL］.2013,02．http://news．sohu．com/20130226/n367096635．shtml．

[5]王兆林,楊慶媛.戶籍制度改革中農戶土地退出意愿及其影響因素分析[J].中國農村經濟,2011.

[6]熊萍.戶籍制度視角下的農民市民化機制探析——基于推拉理論[J].農村經濟,2012(6).

[7]費喜敏,王成軍.基于推拉理論的農民工定居地選擇意愿的實證研究[J].軟科學,2014,28(3).

[8]周丙娟,饒盼.基于農戶視角下的宅基地退出意愿實證分析[J].江西農業學報,2014,26(4).

[9]孫雪峰.不同經濟發展水平地區農戶宅基地退出意愿及其影響機制研究[J].江蘇社會科學,2016(2).

[10]熊小林.統籌城鄉發展：調整城鄉利益格局的交點、難點及城鎮化路徑——“中國城鄉統籌發展:現狀與展望研討會暨第五屆中國經濟論壇”綜述[J].中國農村經,2010 (11).

[11]楊菊華.中國流動人口的社會融入研究[J].中國社會科學,2015(2).

[12]陸銘.建設用地指標可交易:城鄉和區域統籌發展的突破口[J].國際經濟評論,2010(2).

編輯：崔月華

Study on rural residential land withdrawal from the perspective of the household registration system

LI Yonggang，JIN Yusheng
（School of economics,Anhui Finance and Economics University，Bengbu Anhui 233030）

Dthe disposal of idle rural residential land and effective use can promote the implementation of the reform of the household registration system,and the effective implementation of the reform of the household registration system can also drive rural homestead exit and improve the rural land use efficiency and farmers to protect the legitimate rights and interests,promoting the agricultural population transfer of people.This paper on agriculture transfer population connotation analysis will be the basis of homestead belongs to populations with agricultural household and has two types of non-agricultural household registration in that new period rural homestead exit shall be to play in the reform of the household registration system farmers homestead exit will lead role as the focus and were studied with different household in two kinds of agricultural population transfer homestead exit facing the problems.Finally,on the basis of this attempt to design reasonable exit mechanism.

the reform of the household registration system;agricultural transfer population;the willingness of homestead exit

C913

：A

：2095-7327（2016）-09-0008-05

李勇剛（1980-），廣西桂林人，安徽財經大學經濟學院副教授，博士，研究方向：區域經濟學、房地產經濟與金融、土地財政。

本文系2015年安徽財經大學研究生科研創新基金項目“安徽省農業轉移人口市民化進程中宅基地退出機制研究”（ACYC2015076）。