區域性改造發展中政府的職能轉變

陳天鋒

(安陽市文峰區住房和城鄉建設環境保護局，河南 455000)

區域性改造發展中政府的職能轉變

陳天鋒

(安陽市文峰區住房和城鄉建設環境保護局，河南 455000)

如何將將城中村改造的策略納入區域經濟發展統籌考慮，實現城市的經濟與環境的可持續發展，通過城中村形成的原因和現狀，分析改造措施落實中的難點，探討城中村改造思路，為城市管理者提供參考。

城鎮化；區域發展；城中村改造

引言

城中村為城市擴張發展和城市基礎設施的完善提供了巨大的空間，也帶動了區域周邊的土地升值，而自身卻成為了城市中的“價值洼地”，生活環境問題日益凸顯，改造迫在眉睫。

城中村改造不僅是對城市實體的重建，也是對政府的執政能力、城市管理能力和經營能力的實踐和考驗，更是政府對城市發展的方方面面進行權衡、解構、重組的過程。其結果勢必將會對產業結構布局、區域經濟發展和區域環境等帶來較大的影響。

一、城中村形成的原因

中國的“城中村”也不是一夜之間突然出現的，而是在城市發展的過程中，由于城鄉管理體制的差異，政府在規劃覆蓋銜接方面的功能缺失、城市管理方面不到位、歷史問題的積累等原因綜合形成的。

（一）政府在城市發展過程中的政策失誤是“城中村”形成的直接原因。政府在面對流動人口和城市資源之間的矛盾時，不斷地采取土地“侵蝕”策略，忽視對固有村莊的發展；在前期以村為單位自發改造中，政府缺乏控制監管，形成部分村莊空地改造、片面改造，對現有村莊置之不理，造成城中村后續改造資源枯竭的困境；城市建設過程中回避拆遷問題，采取“征地不征村”、“以地生財”導向下“要地不要人”的征地方式，致使城中村如雨后春筍般不斷涌現。

（二）政府從城中村中汲取的資源較多，而用于村莊基礎設施完善的資金相對較少。城中村大量的土地被政府用于城市的發展建設，而村莊內相對落后基礎配套設施卻由村集體自身承擔。村民宅基地規劃不能審批，建設監管又不到位，導致私撘亂建現象嚴重，臟、亂、差等問題突出。

二、城中村改造中的存在的問題

（一）宅基地的合法性及補償問題

在城中村改造過程中，拆遷工作是最不可控制的一個因素。由于村莊土地為集體用地，政府在城中村宅基地管理政策上不明晰，集體土地規劃管理上缺位，新建宅基地與城市規劃不一致，規劃無法審批。隨著城中村人口不斷增加，導致城中村違法占地日益嚴重、違章建筑泛濫、私撘亂建、未批先建、加層翻建等現象普遍。政府對違法建筑又處理不力，沒有嚴格落實規劃和建設要求，導致村民宅基地的合法性難以確定，無形中對城中村改造增加了難度。因此制定各利益主體都能夠接受的拆遷補償標準是改造過程中面臨的最大的難題。

（二）改造資源缺乏問題

大部分城中村并沒有切實可行的發展方向，缺乏科學有效的規劃引導和管理機制，而編制的規劃方案并沒有得到很好的落實。政府急功近利式的房地產開發方式，對城市規劃基礎設施配套缺乏全盤統籌考慮和有效監管，規劃的城市基礎設施“負擔轉嫁”現象屢見不鮮，導致現有城中村中斷頭路、學校用地、醫療用地等公共配套設施規劃過多，改造資源捉襟見肘，發展舉步維艱。這種“口袋式”的發展模式，使城中村改造中容納公共設施等福利性質的基礎設施越來越多，而可利用的資源越來越少的現象，最終導致改造的困局。

（三）村民利益保障問題

對于城屮村改造而言，一個核心問題是利益分配。“城中村”系統的利益不僅局限于土地和房產升值產生的利益，還包括如何發展區域經濟，調整產業結構，帶動村民的就業，促進集體經濟的發展，以及改造后村民的醫療、教育、養老，就業等保障政策的具體落實，解決群眾改造的后顧之憂。

三、強化政府在城中村改造中的宏觀調控職能

（一）轉變政府職能，促進區域改造發展

城中村改造是對集體土地和房屋等集體利益進行的二次分配，其改造形式自然不同于國有土地上的房屋征收。政府應作為市場經濟和市場參與主體利益的監管與調控者，轉變角色達到宏觀調控職能。

1、統一規劃、統籌資源，區域發展。地方政府是城市的“規劃師”，左右著“城中村”的發展。政府要從城市整體規劃出發，對城市區域經濟發展和城屮村改造進行統籌謀劃，對產業結構與就業、基礎設施配套、空間布局與土地利用、生態承載能力與歷史文化資源保護方面應進行統籌考慮。打破以村為單位的零散規劃，整合資源，帶動區域發展和連片改造。發展以區域規劃帶動多村莊聯合改造，以城市總體規劃為框架充分考慮村莊特點，因地制宜發展村莊特色的規劃改造，避免城中村改造中的“千村一面”的缺點。

2、統一政策、統一標準，避免同一區域內改造后的攀比現象。政府改造進程中應定位為“公共政策的供給者”、“改造過程的監管者”、“公共利益關系的協調者”，為城中村改造的順利實施提供保障。政府既要發揮村民自治的優勢，又要避免長期以來“一村一策”、“一村一案”的改造模式下帶來的村與村之間由于資源不均衡，造成的改造后村民利益互相攀比的現象。政府應以區域發展為出發點，以區域改造資源為基礎，充分調查研究，規劃公開透明，傾聽民意、以人為本，發揮宏觀調控職能，在改造過程中統一改造政策，統一安置補償標準，這為城中村改造自上而下地推進創造了良好的契機。

3、加強政府對違法建筑的監督和管理。城屮村屮的違法建筑已經嚴重阻礙了改造進程，如何對違法建筑的處理直接影響到城中村改造的整體利益分配的公平性。對于這些違法違章建筑，在改造中不能簡單地搞“一刀切”，對違建處理應結合實際情況，分類考慮研究，協調違法建筑處罰標準與城中村改造中房屋拆遷補償標準之間的關系，研究制定統一政策和合理補償標準。在改造安置補償方案中合理體現拆遷補償標準的差異性，將對違法建筑處理與拆遷補償工作結合起來，規范城中村改造拆遷補償行為，在改造完成后實現統一確權，推動改造進程。

（二）創新融資體制機制，推廣政府與社會資本合作模式，構建多元化城中村改造實施主體，發揮開發性金融政策支持作用。城中村改造拆遷補償和安置費用都需大量的改造資本，集體經濟和地方政府財力都非常有限。如何創新融資體制機制，撬動社會資本融入改造，推進城中村改造進程，是政府面臨的迫切難題！這就需要深化研究評估“政府購買能力”的新思路與新模型，推動政府購買社會服務機制，以市場化主體和項目現金流為主，財政預算支出為擔保的貸款模式。統籌考慮公共財政預算與政府性基金預算，特別是土地出讓金，剔除剛性支出與債務支出，評估政府購買的實際可支付能力，申請國家政策性金融支持，推動社會資本與政府共同成立項目公司，參與棚戶區改造項目實施。從而推動城市區域發展，最終實現城市經濟效益和社會效益的優化發展。

（三）進一步細化政府對城中村改造的保障政策城中村的改造就是把城中村的“區位優勢”轉化為村民的“社會福利”，通過改造使村民安置住房擁有合法地位，通過政策調整保障“村改居”后的群眾能夠安居樂業和穩定生活，為區域經濟發展貢獻力量。

1、政府應對城中村改造優惠的政策進一步明晰細化。一是政府提供城中村改造規劃設計上的支持。即在區域改造符合城市總體規劃的前提下，城中村改造中能夠局部地塊的土地性質和相關指標上更加自主靈活，從而獲得更多的發展空間；二是政府對城中村改造中的基礎設施、公共服務配套設施等方面提供適當的資金支持和更優惠的政策支持；三是改造后的安置房能夠享受更優惠的城建稅費，進一步降低開發改造成本。

2、政府要把城中村改造和區域產業發展統一考慮，加強對產業規劃和引導。政府需要因地制宜的選擇適合的產業項目，統籌發展區域經濟，以產業為依托，加大改造區域的配套設施和公共服務配投入，圍繞城市需求和改造區域相關優勢，進行產業項目選擇和設計，滿足改造后的村民安居樂業的基本訴求。

3、加大政府對城中村改造中的基礎設施和公共服務的投入。城中村改造需要完善的基礎設施和公共服務設施的保障，才能充分發揮它的區位優勢。城中村斷頭路多，基礎設施較差，更需要政府加大基礎設施建設資金的投入，加強相關政策保障措施落實，明確責任主體，加快完善與區域基礎設施規劃的銜接，尤其是多從道路、管網、電力等方面進行綜合配套，為區域發展提供服務保障。

四、結語

城中村改造是我國城鎮化建設重要項目，涉及利益關系復雜，涵蓋社會體制和經濟管理內容眾多，雖然改造仍然面臨著許多的困難，但是只要我們集中優勢資源，針對存在的困難，尋找合適的改進策略，就一定能夠實現改造目標。

G322

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1007-6344（2016）02-0035-01

陳天鋒，出生年月：1981年1月1日，性別：男，民族：漢,籍貫：河南省安陽市，學歷：本科，職稱：建筑經濟師（中級），單位和職位：安陽市文峰區住房和城鄉建設環境保護局 建筑與房地產管理中心主任，主要研究方向：建筑經濟。