農業支持政策相關研究進展和方向

□周　彬

（東北財經大學經濟與社會發展研究院，遼寧大連116025）

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農業支持政策相關研究進展和方向

□周彬

（東北財經大學經濟與社會發展研究院，遼寧大連116025）

［摘要］農業支持政策包括農業補貼和價格支持等內容。農業補貼增加了農民收入，但是由于力度較小和政策執行問題，激勵糧食生產的作用存在改善空間。價格支持政策扭曲了市場機制，造成國內外糧食價格差擴大，沒有最大化財政資金效率。本文根據不同政策功能進行分類，從農業補貼、價格支持、糧食儲備、糧食貿易以及政策福利效應等角度對農業支持政策相關研究文獻進行了綜述，并嘗試提出未來可能的研究方向。通過文獻梳理可以看出政策改革主線是漸進引進市場化機制，農產品生產和流通環節均應該以市場機制配置資源為主，同時也需要加大政府對農業的支持力度。

［關鍵詞］農業支持政策；農業補貼；糧食價格；農民收入；糧食安全

［DOI編號］10.14180/j.cnki.1004-0544.2016.03.022

1　引言

農業生產有自然屬性、糧食價格具有基礎性，農產品生產和銷售一直受到政府的管制和干預。北宋王安石的“青苗法”就是典型的用財政資金支持農業。橫向來看，世界上主要發達國家對農業普遍采取各種形式的財政補貼。當然，在發展中國家也存在工農產品價格剪刀差、農業征稅等方式汲取農業剩余，長期為工業化提供原始積累的狀況。

眾所周知，中國改革開放肇始于農業的包產到戶，但直到上世紀末期受限于財政資金短缺，對農業支持的范圍和深度都很有限，甚至一度出現嚴重的農民負擔問題。真正實行農業支持政策是在2004年廢除農業稅后實行糧食補貼。2004年以來，我國先后出臺了對種糧農民的直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼、農機具購置補貼等一系列扶持糧食生產的政策措施。農業補貼增加了農民收入，促進了農業生產，但是也存在很多問題。一是不容易選取補貼標準，各類補貼計算依據不盡相同，有按計稅耕地面積補貼、按實際種植面積補貼等多種依據，容易存在激勵偏差，政策操作成本高；二是從執行來說，各項補貼的政府主管部門不一，補貼的執行時間也不統一，基層工作量大。三是補貼越來越偏離原來目標，扭曲效應逐漸出現。改革的目標應該增加補貼的精細化、集中化和收入化，盡量減少補貼的扭曲。

除了上述直接補貼政策，農業支持政策還包含價格支持政策。價格支持政策包括最低收購價、臨時收儲價格、糧食儲備競拍價格以及價格管制等，其中最低收購價是核心。近年來，由于最低收購價政策造成了價格棘輪效應，財政支出逐年增加，出現了糧食產量、庫存量和糧食進口數量“三量齊增”的怪象。對農業支持政策的詬病也逐漸出現，例如扭曲市場、弱化競爭力、造成社會資源巨大損失。

可以看出，農業支持政策仍處于不斷改革過程中，亟需學術研究的指導。但是學術研究尤其是政策應用研究爭議較大，一個典型的例子就是農產品目標價格制度在實踐中只是謹慎推進，因為學術界在相關的政策和制度環境配套也沒有達成共識。本文主要是梳理近年來我國農業支持政策研究文獻，同時也少量納入了一些國外學者的研究，試圖為政策研究和實踐提供一些參考。

2　按照政策功能分類的研究進展

第一，農業補貼方面的研究，一般都強調了對糧食生產的激勵效應，但是缺乏這種激勵對于糧食市場的扭曲方面的定量分析。Gorter and Fisher（1993）［1］利用動態模型考察美國農業播種面積限制政策，發現這種限制政策反而促進了面積和產量的增加，因為對于經營規模小的農民來說只有先增大面積才能更好地享受優惠補貼，這種政策造成了巨大的資源浪費。李成貴（2004）［2］借鑒國際經驗提出我國糧食政策的調整中，不能簡單地把保護價收購改成對農民的直接補貼，而應該構建一個由直接補貼（固定補貼）、價格支持（不固定補貼）和生產補貼等構成的完整體系。馮繼康（2007）［3］認為美國農業補貼政策的未來走向表現為：補貼程度日益強化；補貼方式由價格支持轉向收入支持；補貼環節由流通領域轉向生產領域；補貼工具由以“黃箱”為主轉向以“綠箱”為主。方松海和王為農（2009）［4］建議通過構建成本與補貼的聯動機制應對成本變化，通過差額補貼設計實現政府與市場、效率與積極性的平衡，通過支持方式的靈活聯動實現直接補貼與間接補貼的相互補充。朱滿德和程國強（2011）［5］根據生產者支持估計方法研究提出中國對農業的補貼支持已經進入快速增長階段，農業支持總量和主要農產品補貼水平大幅提高，價格支持和掛鉤補貼等措施逐步成為主要政策工具，對市場的干預和扭曲作用日益明顯；應加快健全農業支持保護制度，加大農業補貼支持力度，優化農業支持政策結構。Huang et al.（2013）［6］認為盡管每家農戶農業補貼獲得很少，但是加總后數量很大，其中糧食直補、農資綜合補貼以及種子補貼沒有扭曲效應，農機具購置補貼由于必須購買才會補貼有一定的市場扭曲。鐘春平等（2013）［7］認為影響農戶生產投入和積極性的主要原因在于農產品價格相對較低，補貼不足以彌補生產資料價格上漲，要素的相對收益仍然存在差異，使得農戶對農業生產的投入依然不會有太大的改善。Yi et al.（2015）［8］研究認為有流動性約束的情況下，中國的糧食補貼使得農戶的糧食種植面積增加。

糧價補貼的研究結論可以簡單分成達成目標或者沒達成目標兩種，相應地政策建議分成加大補貼力度或者調整補貼力度。研究結論出現矛盾的主要原因是理論框架不同，有的研究沒有考慮到“其他條件不變”的條件，把多重因素的疊加效果視為單一變量的效果。對補貼進行政策評價亟需利用數據進行實證研究，科學地確定某單一因素對于研究對象的作用機理和力度。表1反映了補貼的結構和變化，補貼在提高農民收入方面的作用實際上相對弱化，未來四項補貼在促進規模經營、農業科技進步進而提高農業生產效率方面有較大作用空間。

表1：四項農業補貼

第二，價格支持方面的內容，涵蓋價格管制、最低收購價、臨時收購、目標價格等。這些政策本質上還是一種農業補貼制度。目標價格政策應該在實踐中逐步推進和探索市場機制和有為政府的結合。Gouel & Jean（2013）［9］認為小型開放的發展中經濟體由于市場不完全，為了確保社會福利必須對糧食價格進行干預，最優的政策應該是對進口進行補貼、對出口進行征稅。Zheng et al.（2013）［10］研究認為對大豆和玉米的有效保護和支持政策并沒有顯著增強這些商品的比較優勢，而對于小麥的生產要素的保護增加了小麥的比較優勢。Gale（2013）［11］指出中國的農業支持按目前的速度將會很快超出WTO的限制標準，所以支持政策應增加市場化考慮，必須面臨更多的競爭。涂圣偉和藍海濤（2013）［12］提出應完善調控手段體系，明確調控觸發機制，探索實施定量收儲與差價直補相結合的糧價調控政策。程國強和朱滿德（2013）［13］提出應繼續堅持糧食市場化改革方向，充分發揮市場機制配置資源的基礎性作用，統籌實施、協調運用各種政策。鐘鈺等（2014）［14］以泰國為例，提出糧食價格支持政策應以市場機制為基礎，同時應有全局性視野和一定的財政能力為支撐。黃季焜等（2015）［15］對新疆棉花目標價格改革進行研究發現棉花目標價格改革試點完善了棉花價格形成機制，但是也存在許多問題，所以政府要慎重出臺目標價格政策，其政策目標應以抵御市場價格風險為主，實施產品不宜過多，政策實施與操作需進一步完善。

表2：玉米和大豆臨時收儲價格對比

價格支持盡管與糧食直補、農資綜合直補、良種補貼、農機補貼等農業生產補貼一樣都屬于農業補貼，但發揮市場的作用這部分有很大不同。根據表2，正因玉米臨時收儲價格相對大豆2009-2013一直是上升趨勢，增加了玉米的播種面積，造成了大量結構問題。最低收購價格方面十年來小麥和稻谷持續增長接近一倍，基本形成棘輪預期。改革的方向是目標價格制度，通過與實際生產銷售掛鉤并由市場價格變化來進行檢驗，如果制度設計合理，這種補貼是更加具有科學性和合理性的。但是最大的問題是在實際執行中由于制度交易成本和信息不完善，有可能出現政策效果走樣。價格支持的福利效應和政策效率評估都有大量的研究工作需要完成，不同品種不同領域的補貼的靜態效果很容易評估，但是動態效果和一般均衡模型下的政策效果尚缺乏研究。

第三，糧食儲備方面的研究，包括國家和地方糧食儲備規模決定和影響，也包含相關糧食企業和農戶的儲備行為研究。馬九杰和張傳宗（2002）［16］利用3種具體辦法（模型）來解決糧食儲備規模優化的兩目標規劃問題，推算糧食安全儲備規模，提出政策制定者可在糧食儲備規模和糧食安全水平之間進行權衡比較，并選擇較合理的儲備規模。苗齊和鐘甫寧（2006）［17］提出當年糧食總產量明顯低于長期年產量預期值時才動用后備儲備“抹平”供應的波動；盡量限制將后備儲備用于平抑當年價格波動，以免扭曲市場價格信號、刺激商業糧食儲運機構利用國家后備儲備作為商業周轉庫存甚至價格投機。萬廣華和張藕香（2007）［18］研究認為盡管投機活動存在，但價格并不是中國農戶糧食儲備行為唯一的決定因素；糧食市場越發達的地區，投機活動越多，因而價格對農戶糧食儲備的邊際影響越小；在中國農村，農戶傾向于根據偏調整模型而不是適應性預期模型來決定糧食儲備水平；影響農戶糧食儲備行為的原因是基于消費安全的考慮而不是交易成本最小化。鐘甫寧（2011）［19］提出糧食儲備和價格控制如果操作不當，不僅不會穩定糧食市場，還有可能積累或者放大市場波動。賈晉（2012）［20］提出儲備政策構建的焦點不僅需要關注儲備規模的優化，還需要對糧食儲備在中央——地方、產區——銷區以及品種結構間的合理布局和配置進行深入探析。Mason & Myers（2013）［21］根據贊比亞玉米儲備的研究提出政策的效果是穩定并推高了價格，這對生產者有利，而對消費者不利，尤其是對城市消費者和廣大農村貧困人口不利。

糧食儲備方面的研究，一是存在數據不易獲取的問題，二是盡管理論上可以確定儲備過多必然造成價格預期下降，但是中間的傳導機制仍需要仔細梳理。政策方面，我國糧食儲備體系也需要優化，應該逐步增加地方和企業的積極性，減少浪費寶貴的糧食資源。

第四，貿易方面，既包括國內流通因素也包括國際市場貿易。鄧晶和魯清（2003）［22］認為短期出現的糧食減少產量是一種正常的供需調整的市場反應，不會動搖糧食安全。陸文聰和黃祖輝（2004）［23］使用區域市場均衡模型研究提出華東和華南地區糧食缺口規模將不斷擴大，東北和華北地區將呈現以玉米為主導的快速糧食生產增長態勢且超過需求增長，中南地區將從短缺轉向糧食基本自給，西南和西北地區將繼續保持現有缺口規模。朱希剛（2005）［24］認為如果適當增加小麥和玉米的進口量，逐步使糧食自給率達到90％左右的水平，可以減少中國增產糧食的邊際成本，同時又不會影響中國糧食的數量安全。魯靖（2006）［25］根據中國糧食貿易出現的賤賣貴買現象分析認為不太恰當的政策干預或者說是制度供給導致了中國糧食國際貿易的不和諧。黃季焜等（2008）［26］認為雖然中國部分農產品還存在一些干預，但是國內市場和國際貿易政策改革在很大程度上已經為農產品生產者提供了較自由的環境。孫林（2011）［27］以大米為例，研究認為在特定時期糧食主產國的出口限制政策推動了國際糧食價格上漲。馬述忠和王軍（2012）［28］以大豆為例采用面板數據研究表明，我國大豆進口不存在市場勢力，即“大國效應”尚未顯現，這與我國大豆進口占世界較大份額的地位并不相符；金融危機和“大豆風波”都對我國大豆進口產生了顯著的負向影響，而“大豆風波”的影響相對較大。

盡管糧食金融化和能源化越來越突出，但是基本面的變化仍是決定糧食價格的關鍵因素，當然經濟全球化背景下通過貿易和投資等渠道，國際因素影響國內糧食價格傳導機制也更復雜。充分利用國際市場是可以有利于糧食安全保障的，有的分析認為國際糧食市場的貿易量不足以支撐中國的糧食需求，假設是中國糧食市場完全絕收，這既不現實也不科學。國際貿易是比較優勢的發揮，應鼓勵企業走出國門去土地充足的國家生產，去市場容量大的國家銷售，實現糧食產業鏈的全覆蓋。

第五，政策效果和效率評價方面，研究主要使用數量模型研究社會福利變化。Hosoe（2004）［29］使用世界貿易可計算的一般均衡模型分析了日本1993年糧食歉收時政府管制的影響，發現政府對于稻谷供應價格的管制（日本政府對于稻谷的價格管制主要通過政府的統一收購價實現）并沒有起到穩定大米生產、消費價格和農民收入的作用，相反，在歉收的年份起到了反作用。Chulaphan et al.（2008）［30］介紹了泰國的大米抵押政策以及對社會的影響。Fell & MacLaren（2013）［31］提出日本的大米價格遠高于國際市場，這種支持國內的偏好造成了每年幾百億日元的社會成本。Pursell （2014）［32］以印度大米政策為例，分析了最低支持價格MSP、目標公眾分配體系TPDS、國家糧食安全法NFSA等這些不同的政策效果，認為當減少出口控制并征收出口稅和廢除TPDS和NFSA的政策組合能最大程度增加社會福利。李光泗和鄭毓盛（2014）［33］認為糧食價格調控體系存在巨額的制度成本，制度成本可能極大改變糧食價格穩定政策的社會福利效應，制度成本增長將使生產者與消費者獲得的額外福利消失殆盡，甚至出現社會福利的惡化、財政負擔的加劇。譚硯文等（2014）［34］認為調控政策目標的兩重性加大了政府對糧食市場調控的難度，糧價上漲的預期也隱含著較高的市場風險，高額的國內外價格差使我國承受著巨大的進口壓力，因此，需要構建以市場配置糧食資源為主、政府宏觀調控為輔的糧食市場調控機制。

農業支持政策目標一般是促進價格穩定、實現糧食安全和提高農民收入，這些目標有的在實現過程中相互之間存在矛盾，應該簡化政策目標，評估政策工具，農業支持政策工具可以更復雜，但是目標應該更清晰。

3　理論和實踐發展動態展望

現有研究存在的問題主要是缺乏整體連貫的理論框架，無論是糧食政策目標的選擇還是具體政策的評價均缺乏精細的基準模型，所以相關研究才出現大量的迥然不同的結論。由于糧食政策離不開具體的制度背景，所以國外的研究有一些結論并不適用于中國。當然如果修改適當的約束條件，我們也可以借鑒國外的相關研究方法，尤其是在政策效率評價方面，國外的研究發展了補償變量法、生產者支持估計、有效保護率等糧食政策評價方法，我們都可以借鑒使用。中國經濟發展進入新常態后，發展的質量和效益的重要性超過發展速度。體現在農業支持政策方面就是提高政策的執行效率，有少量的學者已經注意到這個問題，但缺少系統化和精準化，研究需要深入拓展。如何使用最小的財政投入或者最優的政策成本，達到最大的社會福利、最小的市場扭曲是未來農業支持政策研究的方向。目前傳統農業經濟學以及管理學中的農林經濟管理等學科都在深度融合，大量的前沿經濟學和管理學研究方法都可以用來研究農業支持政策，這將會形成大量的空白需要填補，大量的處女地需要開墾的局面。

由于在完善糧食價格形成機制方面的理論研究結論爭議很大，實踐中也采取了謹慎穩妥逐步推進政策的思路。例如農產品目標價格制度2014年在內蒙古、黑龍江和新疆部分省、區選取部分農產品試點后，由于經驗和問題尚未充分總結，2015年這一改革并沒有向全國推廣。除了這一改革措施，還有糧食貿易問題，中央提出實施“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略，要求谷物基本自給、口糧絕對安全。這就意味亟需定量的研究方法計算多大規模的進口既有利于社會福利最大，又能保證糧食安全。糧食儲備政策貫穿新中國整個經濟發展過程，以后是否被弱化或者加強也是政策研究的方向之一。

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責任編輯許巍

作者簡介：周彬（1980-），男，安徽利辛人，經濟學博士，東北財經大學經濟與社會發展研究院助理研究員。

基金項目：中國博士后科學基金面上資助項目（2015M571316）；遼寧省社會科學規劃基金一般項目（L14BJL015）；東北財經大學校級科研項目（DUFE2015Q01）；河北省社科聯民生調研課題（201501347）；河北省高等學校社科研究基金項目（SQ151118）。

［中圖分類號］F30

［文獻標識碼］A

［文章編號］1004-0544（2016）03-0121-06