農村集體股份合作制改革路徑研究

王　靜

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農村集體股份合作制改革路徑研究

王靜

農村集體股份合作制改革是一個重大的產權制度創新，它無疑對建立清晰的農村集體產權和促進集體經濟的發展等方面作出了突破性的嘗試。但是，農村長期以來模糊的產權制度、集體決策困境、權利過度集中的村莊自治等問題在外部法律法規等正規性制度和配套政策的欠缺情況下，使各類問題更加凸顯和放大。所以，相對傳統的農村經營管理方式，農村集體股份合作制這一新型村莊組織形式對農村集體經濟、產權制度、民主決策、村務公開以及監督機制等農村社會經濟的眾多方面都提出了更高的要求，而這些并不是一項股份制改革就能實現的，需要眾多來自于政府指導、政策支持、法律法規保障等多方面配套改革。因此，建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度是一項長期而系統的工程。

第一階段：建立產權清晰的收益分配制度

1. 建立和完善相關的法律和政策

（1）明確股份經濟組織的法人地位。目前，國家對企業型股份合作制已經有了明確的定位和法人資格，而土地股份合作社和社區型股份合作組織缺乏合法的身份，使其無法獨立地參與市場經營活動。土地股份合作社和社區股份合作組織在集體資產的構成、經營范圍和經營方式上有較大的區別。因此，建議修改和完善《農民專業合作社法》，將土地股份合作社這種新型的股份合作組織納入到修訂后的農民專業合作社中。社區型股份合作組織可以先參照廣東省的做法，為股份經濟組織出具證明書，憑借證明書到相關部門申辦組織機構代碼、刻制公章、開設銀行賬戶、簽訂經濟合同等。中央可引導地方政府盡快出臺地方性政策，待條件成熟后出臺《農村社區型股份合作制法》。

（2）建立健全股份經濟組織成員登記備案機制。確定集體經濟組織成員是股份制改革的核心環節，也最易引起矛盾和糾紛。對于一些共性的特殊群體——農轉非、服刑人員、現役軍人、在校大學生、上門女婿、外嫁女和離婚婦女及其子女、下鄉知青、超生人員，他們的成員資格以及股權設置不應完完全全依靠村規民約，而應形成地方性的統一做法，以避免多數人剝奪少數人的權利。集體經濟組織成員一經確定，要進行登記備案，同時具備相應的法律效力。此外，變“生增死減”的動態管理為“生不增、死不減”的靜態或相對靜態管理，避免股份經濟組織成員頻繁變動帶來的麻煩。

2. 財稅和信貸支持政策

第一，稅收減免政策。目前，企業型股份合作組織需要承擔較高的稅收，而其他類型的股份合作制則不承擔，稅收成為集體經濟組織選擇股份制改革模式的最重要原因。因此，無論哪種形式的股份制改革都應該一視同仁，建議股份分紅暫不征收個人所得稅，而其他形式的股份合作組織可以按照普通服務業收取較低的稅收，或者給予一定的稅收優惠。

第二，財政支持政策。有些地方為了鼓勵股份合作制改革，給予大規模土地入股的村莊較高的扶持資金，使得很多村莊把原來的農業專業合作社直接改為土地股份合作社，甚至是同一塊土地、一套人馬、兩個牌子。無論是土地股份合作社還是社區型和企業型股份合作組織對農村集體經濟、村干部還是村民民主意識都有很高的要求，實施農村集體股份合作制的約束條件極為苛刻，不能政府為了追求政績人為地強行推行，也不應依賴財政資金的傾斜政策引導組建農村經濟組織，而應對各種合作組織和股份制組織的支持政策一視同仁，把選擇權完全交給農民和村集體經濟組織。

第三，信貸政策。無論是發展現代農業的土地股份合作社還是以物業經濟為主的社區型和企業型股份合作社，前期都需要大量的資金，這成為農村集體經濟發展和壯大最重要的制約因素，而農村集體資產大多是土地資源，集體土地的交易和抵押因產權不完整而被排除在外。針對這個現狀，政府需要制定相應的信貸扶持政策以幫助集體籌措前期發展資金。

3. 資產量化

首先，對不同類型資產實施差異化改革。目前各地為了降低制度變遷的成本僅選擇最易量化的經營性資產參與產權制度改革，這種做法雖然降低了當前制度創新的成本，但這種不徹底的產權制度改革卻導致未來改革的難度大幅度增加。建議除未來無經營收益的公益性資產外，其余資產全部進行量化。對于不易估價的資源性資產可以采取確權確地、確權確利和確權確股等多種形式，確定每個集體經濟組織成員所占有的份額，而不是具體的價值。對于經營性資產要全部作價，具體量化到每一個股東。對于未來可能會產生經營收益的公益性資產采取確權確利的方式，待產生經營收益時直接轉為確權確股。

其次，村莊分化的土地確權政策。理論上說，確權確地是確權確股的前提和基礎，只有確定每一塊宗地的所有權、使用權和他項權利，才能進行股份制改革，而事實上，農村長期眾多的復雜產權糾紛使得很多地區確權確地難度非常大，確權確股和確權確利成了回避這些錯綜復雜的產權糾紛而采取的權宜之計，而股權和利益所代表的具體資源和資產不清晰，導致后續農民退股、退利困難，剝奪了農民“用腳投票”的權利，阻礙了更深層次的產權制度改革，所以土地確權應是以確權確地為主，以確權確利和確權確股為輔的土地登記頒證制度。

4. 撤村建居政策

撤村建居不僅意味著剝離了原集體經濟組織公共管理職能，實現了村黨政、社區管理與經濟職能的分離。撤村建居后，黨組織統攬全局，集體經濟組織經營和管理集體資產，居委會提供社區的公共服務，捋順了農村各組織的職能和關系。同時，撤村建居還意味著傳統村落和產權制度改革的終結。而村落從外在實體形式的消失，并不意味著村莊內在體制的變革，它還需要相應的戶籍制度、城鄉統一的生產要素市場、城鄉統一的社會保障體系等制度的建設和完善。

5. 集體建設用地使用權流轉制度

十八屆三中全會中明確提出：“建立城鄉統一的建設用地市場”，而相關法律法規的修訂卻嚴重地滯后于中央精神。從《土地管理法》對利用集體土地興辦企業的限制，到《物權法》對集體土地與國有土地的區別對待，再到《憲法》、《民法通則》中對農村集體土地處置權的種種限制，都說明了建設城鄉統一的建設用地市場需要修訂和調整一系列的法律法規。首先，修訂《土地管理法》、《物權法》、《憲法》和《民法通則》中對農村集體土地的“歧視性”對待（除集體土地進行商品房開發外），從法律上使集體建設用地與國有土地“同地、同價、同權”；接著，制定《農村集體建設用地管理辦法》。要明確集體建設用地的內涵、產權結構，流轉的主體、類型、方式和程序等內容，除此之外，還要按照集體建設用地流轉后用地的類型進行分類指導，不同用途的土地（公益性建設用地、開發性建設用地）實行標準化流轉程序，建立和健全集體土地流轉平臺，流轉的同時進行集體土地的登記發證、審核和監管；明晰流轉各環節中利益主體的權利、責任和義務，并構建農村集體土地流轉收益分配機制。

在這個階段，村民擁有的產權并不完整，股權僅是參與分紅和有限管理的權利，股權的處置權、民主決策權和監督權形同虛設，政企不分、管理者權利過度集中、集體經濟組織職能過多等現象依舊普遍存在，但這種不完整的產權在外部完善的制度體系支撐下，嵌入到鄉村社會關系網絡中卻是一種改革成本最低、收益最大、效率最高的改革模式。所以，外部完善和健全的制度體系和配套制度的改革是滿足農民獲取清晰的集體資產剩余索取權的制度保障，是農民最迫切的制度需求。

第二階段：建立新型的鄉村治理機制

1. 政經分離

“政經分離”是指社區與農村集體經濟組織徹底分離，表現為村（居）委會社區負責社會服務管理和民主自治；集體經濟組織負責集體經濟的運營和管理；黨組織統攬全局，其中，集體經濟組織管理人員與黨組織和村（居）委會工作人員不能交叉任職；實行“村社兩賬”獨立核算。“政經分離”真正做到行政事務、集體經濟事務、自治管理事務“三分離” 。

從近幾年廣東南海區“政經分離”的試點可以發現，“政經分離”確實在捋順農村基層組織組織關系、明晰基層治理主體的權利邊界等方面取得了較好的成效，但同時也應該注意到在農村狹小的熟人社會里，黨組織、自治組織和集體經濟組織三大治理主體往往通過地緣、血緣以及黨組織的紐帶關系使其在短時間內不可能完全分離，要想突破長期鄉村治理“鎖定”的狀態，需要一系列制度體系的支撐。在各治理主體組織功能和賬目資產分離的基礎上還要完善選民資格和選舉程序、干部管理、議事決策制度以及財政支持政策，使鄉村自治走向法制化、規范化的道路。

隨著農村集體經濟發展的差異化，村莊間社會、經濟發展水平也呈現了分化的態勢，而“政經分離”的改革并不適用于所有的股份制改革的村莊，僅適用于基層政府財政實力雄厚，并且已經完成“村改居”、群體利益矛盾突出的村莊。在調研的13個村莊中，除廣東南海的平東社區完成“政經分離”外，還適用于溫州廣元街道、北京白坊村（先“村改居”）、廈門馬垅合作社，而其他的絕大部分村莊并不適用，可能很長的一段時間仍然沿用原有的“政經混合”的治理模式。

2. 建立股份合作組織干部的激勵和約束機制

（1）建立股份合作組織干部的激勵機制。很多已經完成股份制改革的村莊，尤其在經濟發展水平中等的地區，集體經濟的經營者往往拿不到與其工作相對應的經濟報酬，而一味地要求其奉獻，這種對管理者的評價體系本身就不符合市場經濟，應該建立一套科學合理的績效考核體系，利用經濟手段激勵經營者。集體經濟的經營者和管理者的經濟收益和晉升與其任期內的經營績效掛鉤，同時，對其重大決策失誤等行為給予相應的處罰，嚴重的追究法律責任。

（2）建立股份合作組織干部的約束機制。調研中，股份制改革的村莊幾乎都成立了完備的董事會、監事會和股東代表大會制度，完善的組織結構基本流于形式，普通的股東甚至董事和監事無法了解資產經營狀況，更無法履行監督和決策的權利。要真正地改變這一現狀，首先，建立集體資產管理交易平臺。村莊的“三資”（資金、資源和資產）全部錄入集體資產管理平臺，任何“三資”的變動都要先錄入系統后方可行交易，同時，賦予其資產登記的法律效應，沒有在集體資產管理平臺登記的資產變更一律不受法律保護，從而確保集體資產交易公開化和法制化。第二，建立集體經濟財務監管平臺。集體經濟財務監管平臺包括資金的管理和使用、票據管理、會計核算、合同管理和財務公開等內容，并且接受鎮（街道）、村黨委的監督和審核；同時，所有財務信息接受來自地方政府、第三方審計、公眾和股東的檢查和監督，建立公開、透明的精細化財務管理機制。

3. 完善基層民主制度

民主制度的建設主要圍繞民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。民主選舉是基層民主制度建設的重點，真正選舉出懂經營、善管理、農民信賴的管理干部；民主決策、民主管理和民主監督的前提是集體資產管理交易平臺和集體經濟財務監管平臺的建設，設置農民參與集體經營的形式和內容，同時建立農民訴求的表達機制。

第三階段：完善股權權能

完善的股權權能應包括股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權等六項權能。目前的股份制改革中僅賦予股權2-3項不完全的股權，股權的封閉性和福利性明顯，與現代股份公司的股權性質相差甚遠。

1. 建立股權交易平臺

不論是靜態的股權管理還是動態的股權管理，只要允許股權繼承，那么股權就會突破集體經濟組織成員身份，并且非經濟組織成員持股將不斷擴大。建議采取股權固化的方式一次性確定成員資格、成員類型以及相應的股權權益，建立集體經濟組織成員登記制度。股權確定后，建議突破原集體經濟組織成員，建立股權交易平臺，允許股權的社會化流轉。股權社會化流轉的最大障礙是股權所代表的集體資產產權的處置，集體資產的不可分割性和不可變現性決定了目前股權流轉僅限定在集體經濟組織成員內部。因此，股權的社會化流轉的關鍵在于賦予集體資產尤其是土地資產完整的產權。

2. 股權與福利分離

股權是以成員權獲得的集體資產分紅的權利，農民醫療、養老、失業等福利應歸屬于社會保障范疇。無論村莊是否實現“政經分離”，集體經濟組織的收益應按照章程下發給每一個股東，而不是社員福利。股東獲得股份分紅后，除上繳國家要求的新農合保險外，其他類型的保險可以自行通過保險公司購買，而不應該成為股份合作組織給予股東的福利。

3. 股權法制化

社會化流轉的股權已經不僅僅是農民福利和分紅的象征，而應屬于股東的私人財產范疇，所以應符合《物權法》、《繼承法》和《婚姻法》的相關規定，同時，還應制定專門的股權法。首先，要明確農民持有集體經濟組織股份的性質、權利和義務；其次。捋順股權與所對應資產權的關系。其中涉及農村股權有償退出、轉讓、抵押、贈與、擔保的實現形式，以及股權變動而產生的資產權處置等內容。

集體經濟的治理機制和產權結構是決定股份合作制是否能向現代企業制度轉型的核心和關鍵，也是農村集體股份制改革最大的難點。現代企業制度要求鄉村治理由“單一治理主體”向“多元制衡的治理主體”轉變，產權權能向可分解化、明晰化、法制化、流通市場化和獨立化轉變。

第四階段：集體經濟組織的公司化改造

1. 引入職業經理人

建議借鑒東莞做法引入職業經理人和專業團隊經營管理集體資產。集體經濟組織擺脫原有的社會公共服務職能后，集體經濟的運營和管理是其唯一的目標。在集體股份制改革過程中，老一代村干部為集體經濟和股份制改革作出了突出的貢獻，而目前這一代村干部基本在50歲以上，即將退休或已經退休，很多村莊面臨著后繼無人的問題。完全依靠村莊自身的人力資本來發展集體經濟顯然已經不能滿足股份合作組織可持續發展的需要，引入職業經理人和專業化團隊來經營和管理集體資產，把股份合作組織改造成正規的法人治理公司，使得集體資產運作市場化，管理專業化和職業化，集體經濟組織公司化和社會化。

2. 引入社會資本

目前，村莊的資產和資金主要來自于土地資源或土地資產的資本化，資產變現困難、缺乏前期的投資資金，是絕大部分村莊面臨的共同問題。一些村莊雖然有募集股，但基本僅面向本社區成員，并且募集股所占比例很低。資金匱乏使得很多村莊只能簡單地將土地資源外租，獲得較低的租金收入，面對這種困境，建議借鑒佛山平東社區的經驗，引入社會資本聯合經營集體資產，從而提升集體資產的經營方式，拓寬集體資產的增值空間，最終實現集體經濟的可持續發展。

3. 集體經濟組織作為獨立的經營主體參與市場活動

集體經濟組織作為一個獨立的經濟主體參與市場經濟活動，不再承擔任何社會責任，社區所有公共福利事業建設工作回歸自治組織。同時，在這個階段，建議取消政府對集體經濟組織的一切財稅和信貸的優惠政策。集體經濟組織按照現代企業制度履行相應的納稅義務，地方政府獲得財政收入后通過社區公共福利事業投入重新返回社區。

4. 股份合作組織向農民專業合作社和公司轉變

股份合作制是合作制與股份制混合的一種形式，是向農民專業合作社和公司過渡的一種組織形式。

像承德的小范杖子村、天津小閆村、嘉興云東村和大壩村以發展精耕細作的現代農業為主的土地股份合作社模式，由于農民持有的股份長期沒有分紅，股份合作制中的股份制特點已經消失，建議重新回歸農民專業合作社或者土地流轉合作社。像溫州廣化村、佛山平東社區、廈門馬垅合作社、淄博的南域城社區、北京的白坊村等以物業經濟為主的社區型股份合作制向現代股份制企業或有限責任公司轉變。天津的王莊子村和山西北梯村以規模經營現代農業為主的土地股份合作社，可以向農業企業轉變。

因此，股份合作制根據村莊產業結構的特點，向農民專業合作社、農業企業和工商企業轉變，股份合作制作為一種過渡的組織形式最終將消失。

作者單位：（天津農學院）