政策不確定性風險是PPP模式的毒瘤

陳 品

目前，在國家政策的大力支持下，我國的PPP項目正蓬勃發展，有很多達到了令人滿意的效果，但也有的項目效果不盡人意。而在國外PPP實踐中，英國是最早采用PPP模式的國家，發展較成熟；加拿大和澳大利亞也是公認的PPP模式運用較好的國家，但也有失敗的案例。那么，國外PPP發展的現狀如何？對中國的啟示是什么？

一、國外PPP發展概況

根 據PWF的 數 據，1985-2011年，全球基礎設施PPP名義價值為7751億美元，其中，歐洲處于領先地位，大約占全球PPP名義價值的45.6%，接下來是亞洲和澳大利亞，所占份額為24.2%，墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地區三者合計占11.4%。美國和加拿大所占的份額分別是8.8%、5.8%，非洲和中東地區PPP名義價值為315億美元，占全球份額的4.1%。下面以三國為例看國外PPP發展情況。

1.英國PFI

英國是較早采用PPP模式開展基礎設施建設的國家，于1992年首次提出私人融資計劃（PFI）。2012年，英國財政部進一步推出新型私人融資(PF2)，兩者最大的區別是政府在特殊目的公司（SPV）參股投入部分資本金以吸引長期投資者。

政府資本的參與使得PF2模式下股本金比例從10%提高到20%-25%，化解了在資金緊缺時的融資局限性，又有助于發揮私人資本的專業能動性。同時，在PF2合同中，公共部門將承擔更多的管理風險，如因法律、場址污染、保險等不可預見的變化引發的費用增加的風險；PF2的融資結構更有利于獲得長期債務融資，特別是從資本市場融資。

英國的PPP項目有三個特點：一是較少采用特許經營，多數情況下選擇PFI（2012年后進一步改進為PF2）。二是項目覆蓋行業范圍廣，以教育、醫療、交通、廢棄物處理為主。三是運營期限整體較長。運營期限在20-30年之間的項目合計占比為81.45%。

但到目前為止，英國對PPP沒有專門的立法，是通過財政部不斷頒發各種規范性文件進行管理。

2.加拿大

加拿大是國際公認的PPP運用最好的國家之一。自1991至2013年，加拿大啟動PPP項目206個，項目總價值超過630億美元，涵蓋全國10個省，涉及交通、醫療、司法、教育、文化、住房、環境和國防等行業。2008年，加拿大以皇家公司的形式建立了聯邦級的PPP單位——PPP加拿大（PPP Canada）。該機構由加拿大聯邦政府所有，但按照商業模式運作，PPP加拿大通過財政部向國會報告，公司具有獨立的董事會。這種形式可以讓私人部門通過董事會監測PPP單位的運作。

3.澳大利亞

澳大利亞在運用PPP模式實施大型基礎設施項目方面處于世界領先地位。20世紀80年代，為了解決加快基礎設施建設而帶來的資金不足問題，澳大利亞開始在基礎設施建設領域運用PPP模式。澳大利亞的PPP模式通常采用成立SPV的方式，由SPV與政府就融資建設和運營簽訂項目協議，期限一般為20-30年。上世紀90年代開始，政府開始大量引入私人資本，同時將建設和運營風險更多地轉嫁給私人資本，以致私人資本負擔過重，資金難以為繼。2000年以來，澳大利亞汲取經驗和教訓，制定特別法律措施，充分發揮政府和私人資本的各自優勢，以實現共贏。

澳大利亞于2008年11月頒布一系列國家政策與指南對PPP進行規范，各州在此基礎上再制定本地的指南。澳大利亞PPP項目多集中在基礎設施和公益事業領域，其特色在于建立嚴格的審計和績效評價機制。

對中國開展PPP的啟示

1.建立合理的風險共擔機制

對任何一個PPP融資項目來講，風險存在于項目設計、建設、運營管理的全過程。政府部門和私人部門都需要充分了解項目風險，在項目伊始便應最大可能的預測未來風險并提出應對方案。對于不可預知地風險需要設定相應的調節機制。

政府和私人資本對風險分擔的重要原則是：將風險分配給最有能力承擔且能產生最大項目效益的一方，因為它最能控制該風險。總體上，政府部門應該主要承擔法律風險、政策風險、最低需求風險等；而私人部門應主要承擔項目設計、建造、財務和運營維護風險；不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。對于投資量大、運營期周期較長的項目，隨著基礎設施老化，需要在項目運作過程中完善一些具體問題。

2.設計公平的利益分配機制

PPP模式比較復雜，涉及多方利益，協調利益分配是實施PPP項目的關鍵。公私雙方不僅需要充分協商，就特許經營合同中的利益分配問題達成共識，以規避合作過程中因利益分配不均而產生的風險；而且還要能夠提出讓彼此均認可的利益分配方案，這是促進PPP項目雙方積極合作的源動力。

利益分配機制設計好后，還需要政府和私人部門簽訂完善的協議來約束雙方行為。同時，法律層面還需要制定完善的法律、法規保障私人部門利益。

3.構建健全的法律制度環境

PPP模式發展需要健全的法律法規體系與完備的監管制度以提供充分的政策支持，這同時也是增強投資者信心、降低項目風險的有效措施。我國現行與PPP相關的法規政策多為部門規章或者地方性法規，權威性不足，部分文件之間甚至相互矛盾，因此需要出臺國家級的法規政策來促進和規范其發展。

政府部門在以往的PPP項目執行過程中暴露出的執行力弱、缺乏契約精神是頭等問題。“合同是張紙，簽完隨時改”，政策隨意性風險非常大。這種政策不確定性風險是PPP模式的毒瘤。PPP模式若要成功推進，政府必須有一個透明公開、可預期的政策制度安排。

4.加強政府監管

由于私人部門在運營方面有先天的信息優勢，在項目需要進行重大調整（如改變融資結構）時，政府部門往往面臨信息不對稱的尷尬境地。因此要求政府必須在全項目周期對其進行監管，以掌握項目運營信息。此外，由于PPP項目提供的是公眾產品和公眾服務，而資本的天性是逐利，這也要求政府通過監管來督促私人部門提高服務水平。

監管方式可以是直接進行監管（包括聘請第三方專業機構進行監管），也可以通過績效考核的方式進行監管。

5.確保私人部門盈利但不暴利

確保私人部門的利益是吸引投資者的關鍵，政府部門一方面要保持項目回報率的吸引力，另一方面要考慮到整體回報率不能過高。

在純公益性項目或準公益性項目中，由于沒有收入或收入不能彌補投入成本，政府應該給予私人部門以補貼；在項目之初，政府部門和私人部門會對收益有預期，當實際運營中收益不達預期時，政府部門應按承諾給予補貼。

另一方面，政府部門應通過相應機制設計約束私人部門的過高收益。

6.設立國家PPP基金

PPP基金可以通過債權、擔保、股權等形式，為難以獲得市場融資的PPP項目提供資金支持，在項目條件改善后擇機退出。亞行已經資助印度、印尼、菲律賓等國家成立PPP基金和項目開發基金，積極分享成立與運營PPP基金和項目開發基金的國際經驗。PPP基金的主要作用是通過股權投資，解決項目初期遇到的資金難題，同時起到撬動社會資本的作用。PPP基金的另一重要作用是尋找適合的PPP項目。因為在多數情況下，一個國家的社會資本量是非常充裕的，資金并不是難題，難題在于缺乏可行的PPP項目。在條件和時間成熟時，還可以考慮設立地方PPP基金。