公共治理質量的評估:指標、模型與方法論

[英]托尼·布瓦爾德,[英]埃爾克·洛夫勒著,郝詩楠編譯

(1.英國西英格蘭大學布里斯托商學院;2.英國“治理國際”組織;3.華東政法大學政治學研究院)

1 從“好的服務”到“好的治理(善治)”

在1980年代以及1990年代,如何提供好的公共服務是國際上公共部門改革的焦點所在。許多方法被發展出來以幫助政府提升服務質量,比如通過政府立法的途徑(例如:英國、美國與意大利等國所通過的相關法案)[1]或非政府的方式(例如:歐洲質量管理基金會的卓越模型,EFQM Excellence Model)來進行。不過,采用這些方式的人所理解的“質量”概念大不相同。

而今的政府正逐漸意識到:盡管服務質量依舊很重要,但是這并不足夠[2]。一些政府機構發現,有許多棘手的問題沒法僅僅通過提升服務質量得到解決——尤其是在許多歐洲國家正著手削減福利的背景下。除此之外,很多人也發現,那些認為(政府)服務質量好的公民或利益相關方并不一定信任政府——很多情況下,當服務質量提升后,信任并未隨之而至[3]。因此,評價一個公共組織并不能僅僅看它所提供的服務質量,而且還要看它履行其政治、環境以及社會責任時所采用的方法。隨著這一理念愈發為人所知,新一波的政府改革浪潮也隨之而起,這就是我們熟知的“公共治理”改革。

而這一改革也與1980年代中期至1990年代中期流行的“新公共管理”運動熱度有所降低有關。與此同時,該運動較為狹隘的視野引發了諸多不滿。首先,即便政府部門變得更加“經濟、高效以及有效”,它們也不足以解決那些“棘手的問題”。甚至是在所有公共組織都能提供高質量服務的前提下,這些問題也得不到解決。其次,與私營部門的伙伴關系變得日益重要,其重要性超過了以往對抗性的合約關系。而這也被視作信任的來源。第三,新公共管理運動中對“公民”的定義過窄,他們不僅僅是消費者,而且也應該是合作者。第四,在許多國家,政府的丑聞無關服務質量的低下,而是與政府完成既定任務的方式有關。比如說,公民和利益相關方在決策過程中是否有被告知決策的所有背景信息,又或是政治家和政府職員是否誠實和公平。最后,長期可持續的經濟、社會以及環境政策需要所有策略與政策的聯合——不僅僅是機構內部的而且也包括跨機構甚至是跨部門的。也就是說,所有組織都應是一個整體,單一部門的取向已被認為是不合時宜的。

2 “治理”的概念

學界對“公共治理”的定義甚為龐雜。不過,與社會科學家不同的是,實務部門的人士通常不在乎如何定義“治理”。在我們看來,公共治理的定義確實應隨著情境而變化,因此不同的利益相關者和國家對于這一概念的定義也有所不同。不過,在本文中,我們還是為了分析的目的給出了一個對“治理”的特殊定義,這個定義可以幫助我們很容易辨識不同的利益相關者是如何恰當地被囊括進公共治理質量評估之中的。與此同時,我們還認為其他不同的“治理”概念的內核都與我們提出的定義相差無幾。因此,在本文中,公共治理指的是“利益相關者為了影響公共政策結果的互動方式”;而“善治”則指的是“所有利益相關者在某個公共政策結果已經改進或治理原則已取得共識的議題(或領域)中的談判,其中不論是公共政策結果的改進或治理原則的共識都被每個利益相關者所執行或經常性地評估”。

3 如何測量“好的公共治理”

正如前述,雖然“治理”的概念十分模糊,但這種模糊性卻使這一概念廣受歡迎。不同的機構和個人都提出了自己對于“治理”的理解。國際組織也利用這種模糊性使得它能夠被更多國家和利益相關者所接受。不過,如果我們想要測量公共治理的質量,那么就必須明確治理到底意味著什么。如果說新公共管理更關注的是工具(好比是“設計一臺好的鋼琴”),那么善治則更關注結果(好比是“好的鋼琴能彈出好的曲子”)。這樣看來,治理的評估就意味著“評估音樂會的質量”。然而,音樂會的質量難以量化。因此,現在的問題是,我們是否能夠量化不可量化之物?我們并不打算也不可能給出個明確無誤的回答。然而,我們依舊認為公共治理質量評估的潛在價值是不言而喻的,而且很多利益相關者(這當然包括了多數經合組織國家之中的公眾)都希望這種評估可以被執行而且其結果也能被公告周知。就此而言,既有的績效測量方式遠遠不夠,我們需要新的概念框架、不同的評估模型以及新的指標。根據前述關于“善治”的定義,我們認為測量需要包含兩個關鍵領域:一是公共政策結果的改進;二是所有利益相關者對于一系列(公共政策制定與實施的)原則和流程的執行。

4 政策結果的改進:對生活質量改進的測量

盡管新公共管理運動中的“結果取向”常遭人詬病,但最近人們又重新燃起對于政策結果評估的熱情。隨著公眾的“覺醒”[4],越來越多的公民和利益相關者希望知道政府相關活動的信息。特別是政治家們常被問到他們的政策到底在達成某一目標的方面給人們帶來了什么不同[5]。因此,越來越多的人開始關注測量公共機構的干預對于生活質量(而不是這些干預活動本身的質量)改變的影響。這意味著我們的評估應當至少包含以下幾個方面:(1)民眾對于安全水平而非國防服務質量的感知(在這里,安全指的是免于外敵的攻擊);(2)民眾對于社區安全水平而非警察和預防犯罪服務質量的感知;(3)收入以及工作環境的水平而非經濟發展項目的績效;(4)民眾所享受的醫療以及社會福利水平,而非醫療以及社會護理的質量;(5)民眾對于他們所想了解議題的理解水平,以及他們所想完成任務的能力水平,而非他們所享有的教育與培訓服務的質量;(6)民眾所想享用之設施的可得性水平,而非道路和公共交通服務的質量;(7)民眾所處之環境的質量,而非環境保護或改進的措施;(8)民眾在其居所的舒適性,而非房屋建造和修繕服務的質量;(9)民眾所享有的閑暇和文化體驗的質量,而非娛樂、體育以及藝術服務的質量。

以上幾個標準意味著測量公共部門所提供之服務的質量或數量只是純粹工具性的。不過,我們現在所面臨的挑戰是如何依據上述標準來找到測量生活質量改進的恰當方式。在下表中,我們給出了四種不同的測量生活質量表現的指標。

表1 生活質量評價指標的類型

其中,Ⅰ型指標指的是評價個人生活質量各方面的總體性指標(比如對于其總體生活質量表示“幸福”或“非常滿意”的受訪者比例),Ⅱ型指標指的是對生活質量各方面進行評價的特定指標(比如尋求依據其他國家、地區或城鎮的受訪者比例),Ⅲ型指標指的是對生活質量的某一方面進行評價的總體性指標(比如對于其人際關系、工作環境或健康狀況表示“非常滿意”的受訪者比例),Ⅳ型指標指的是對生活質量的某一方面進行評價的特定指標(比如尋求提升住房條件而搬家的受訪者比例)。

以上每種指標在特定的環境中都有其適用性。很明顯,如果一直能用I型指標那是再好不過了,因此在國際上常采用這種測量方式(比如美世咨詢公司的生活質量年度報告)。不過,這種測量所能得到的信息甚少。II型指標的使用可視作一種補充,但是這種指標在本質上過于混雜,因而難以聚合。由此觀之,我們應常用III型與IV型指標,它們提供了對生活質量的總體或特定評價,但只涵蓋了某些特定的方面。我們常從健康、社會護理以及環境視角出發來構建生活質量評價指標。

盡管上面所列的每一種指標都需要仔細的解讀(因而常常被誤讀),但它們的確向我們指明了公共決策所應考慮的生活質量的諸個方面。近年來,評價生活質量的項目如雨后春筍般出現。首個對于此類指標的提議應是1992年里約地球峰會之后為了應對《面向21世紀的行動計劃》而提出的。早期的指標主要關注的是環境和可持續議題,而一些最近構建的生活質量指標則有所不同。比如,最廣為人知的生活質量評價指標就是聯合國的人類發展指數(HDI)。其中,“發展”的定義十分寬泛,從收入到長期福利水平,不一而足。HDI和其他三個次級指數(性別發展指數、性別賦權測量指標以及人類貧困指數)構成了一個完整的人類發展評估體系。人類發展指數對于國家的排名所遵循的不是嚴格的經濟統計數據,而是公民的生活質量——其測量指標包括預期壽命、教育水平和經調整后的實際收入。

此外,德國貝塔斯曼基金會的“指南針項目”則通過納入關鍵的利益相關者以支持一種本地化的生活質量定義。它試圖在多個城市與當地的政府機關發展出一種“戰略管理”方式。這種方式包含四個步驟,一是當地政府通過與公民及其他利益相關者協商提出一個長期的外部視角以及戰略目標,二是構建一個可用于比較的本地化生活質量評價的指標體系,三是在收集完數據之后根據數據來制定改進的建議,四是評估改進建議對于總體戰略執行的貢獻度。每逢地方當局達至第四階段時,則開始一個新的循環。英國審計委員會與70個試點地方當局合作開發出了一套包含38個指標、衡量13個主題領域的生活質量測量工具。其中,經濟領域有4個指標,社區參與領域有4個指標,社會領域有17個指標,環境領域則有12個指標。在這38個指標中,有28個可以通過“客觀數據”進行衡量,10個則需要通過問卷的方式衡量。這些指標意在推動地方當局更關注生活質量的議題,并依照其標準行事——不過這些至今仍未通過法律的形式來推動。歐洲委員會在1997年推出的“歐洲城市審查”旨在評估歐盟城市的狀況以及提供可資比較的信息。而今,試點城市已經從最初的58個擴大到了200余個。評估的指標體系包含了5大領域(社會經濟發展、公民參與、培訓與教育水平、環境、文化以及娛樂)的33個生活質量評價指標。不過,這些指標經常發生變動,以至于城市間的比較成了一件困難的事。

盡管對生活質量進行測量的項目方興未艾,但它們的不足也顯而易見。首先,現有的項目大都是面向社會科學家和統計學家的,它并沒有把普通民眾(或政治家)當成它們的受眾。其次,很少有政治家會使用這些生活質量的評價指標。再次,現有項目的大多數數據仍是由地方當局所收集的,其他非政府機構和個人并沒有很好地參與進來。最后,現在各類評價指標常用來做地區間或機構間的比較,但是這種比較并非十分有益,而且常常淪為對“誰乃最佳”的無謂爭論。

5 對公共治理原則與流程改進的測量

相比于對生活質量結果的測量行動,對公共治理原則在公共領域的實踐以及對治理流程被相關組織所遵守程度的測量較少。近年來,一些論者開始梳理公共治理所應遵循的主要原則和流程[6]。這里,我們列出十條在理論與實務界常被提到的“善治”標準:(1)公眾參與;(2)透明;(3)回應性;(4)平等與包容(性別、族群、年齡以及宗教等);(5)道德與誠實行為;(6)公平(程序公正);(7)在全球環境中競爭的能力;(8)在伙伴關系中有效工作的能力;(9)可持續;(10)尊重法治。這些原則和流程并非絕對,它們的重要性會根據情境與時間的變化而改變。此外,不同的利益相關者在實踐中對于上述標準也有不同的理解。也就是說,對于治理原則和流程質量的評估是取決于利益相關者的。

近年來,有不少項目旨在對治理流程質量的某些方面進行測量。其中,一些是全國層面的,一些則是地方層面的。在這里,我們簡要介紹幾個最有意思的項目。一是,最廣為人知的治理指數是由透明國際開發的腐敗感知指數(CPI)。始于1995年的CPI是一個“由各類次級調查所組成的總調查”,其反映的是本國及外國商人和國別分析師的感知。2002年的CPI是由2000—2002年的15項調查綜合而成,包含了102個國家(地區)的數據。其中,超過70個國家(地區)的得分低于5分(滿分10分,代表著“清廉”),而得分低于2分的國家(地區)則被歸類為“腐敗猖獗”。而那些得分高于9分的國家全都是富國。二是,在對之前由發展援助委員會提出的“參與式民主”與“善治”標準進行修正的基礎上,世界銀行推出了“第二代”治理指標。這些指標不僅包含了“對行政機關的限制以獲得回應性”,而且也包括了“行政機關的管治能力”。三是,“民主審查”是一個由艾塞克斯大學以及利茲大學共同開發的項目[7]。它是一個由學者、律師、記者以及其他人士組成的松散聯合體。一方面,該項目中的諸多成員被其他機構聘任以承擔更為廣泛的民主評價,另一方面,一些機構如英國的國際發展部也被聘為該項目的成員以改進其自身的治理標準。“民主審查”項目旨在評價一個國家治理過程中的民主和人權面向,它包括了四個系列的標準:(1)自由與公平的選舉;(2)政府的開放、回應性和責任性;(3)公民與政治權利和自由的保障;(4)社會的民主。

6 多元利益相關者的評估

前面的論述中曾提到任何治理領域的評價都需要考慮特定的利益相關者。這就需要我們考慮什么樣的利益相關者需要被納入這類評價之中。但這并沒有一個絕對的標準,在每種不同情境中,影響政策結果和治理流程的是不同的利益相關者。然而,很明顯的是,治理評估應當總是基于多元利益相關者的評估原則,而非自我評價或由某些對特定治理議題并不關心的利益相關者(專家)來進行評價。

一個基于多元利益相關者原則的治理測量實踐是由“治理國際”(GI)所開發的“GI治理健康檢查”項目。該項目通過焦點小組的方式,讓公共部門和非營利部門的組織及其關鍵的利益相關者(包括民眾、代表特定議題的政治家、第三部門代表、商業部門、媒體、政府部門官員以及對特定議題負有責任的其他層級的政府機關)能夠對重要的治理元和政策成果進行360度的評估。和之前所提到的治理測量項目不同,該項目并不僅僅提供了診斷,而且還意在推動被納入的利益相關者采取行動以改進已發現的治理缺陷。具體而言,該項目所采用的是一種系統性的多元利益相關者方法,而且將媒體納入其中,這在其他類似的項目中是沒有的。

7 鼓勵對公共治理的質量進行測量

強調生活質量、治理原則和治理流程的重要性是一回事,而將它們付諸實踐則是另一回事。到底是什么原因讓利益相關者能夠參與到這類評估活動中來?不論如何,某種治理評估指標的存在并不意味著其測量過程總是受到廣泛的歡迎;即便其受到了歡迎,也不一定意味著其會被用于改善公共政策的決策。利益相關者們在推進公共治理質量評估時也會面臨著一些抉擇。首先是動機問題——公共治理質量評估的興趣從何而來?我們認為,利益相關者有如下動機會推動公共治理質量的評估。第一是回報,比如某些評估機構會對表現良好的公共治理項目提供獎勵或獎金;第二是督查,比如某些治理評價機構(如英國的審計委員會)擁有對被評價對象進行監督的權力;第三是貸款或撥款的條件,比如世界銀行將公共治理某些方面的改善設定為提供援助的前提條件。其次是誰來領導的問題——誰應該來對公共治理進行評價?以往,人們常常在自我評價和外部(獨立)評價之間徘徊。然而不論是哪一種評價方法都有其不足之處。在這種情況下,由特定利益相關者參與的360度評價就顯得較為可行——它既保證了評價的獨立性,又能夠保證評價者對于情境和核心議題的理解。與此同時,這種評價結果也更容易被政府部門重視,并嵌入利益相關者和政府部門之間相互學習的關系之中。不過,這一過程并不容易,它需要花費更多的金錢和時間。

顯然,上述所列之動力并不一定能夠完全激發對公共治理評價的熱情,對于360度的多元利益相關者評價流程來說尤為如此。不過,我們有理由相信這些動力有時還是可以發揮作用,特別是在強大的利益相關者對狹隘的服務提供評價結果表示不滿時。這時一些意識到自身不足同時需適時改進的政府部門就會加入到評價中來。然而,我們并不能保證這種狀況對于一些存在大量缺陷的機構會同樣如此,尤其是在這些機構并不容忍改革所帶來的陣痛之時。在這種情況下,我們認為公共治理的評價只能由高一級的政府機關來施行。

8 結論

我們已經看到國際上對于生活質量評估的興趣已經超過了對服務質量的評估興趣。而且,近年來也有許多對治理流程改進進行測量的趨勢出現。不過,“善治”的定義依舊爭議頗大,因此對于“善治”的評價方式根據情境的不同也有所不同。但這并不是它(評價)本身的問題,一些標準化的做法的確對我們大有裨益,尤其是在它們能夠提供可用于比較的標尺之時。因此,如果對于“善治”的測量可以在更廣的范圍內持續推進,那么這將是很有價值的。

然而,這個領域的更多努力還是集中在對發展的評價以及對公共治理質量評價更為系統化方法的測試上。若要讓這些評價發揮更大的作用,我們就必須將其置于某種“懲罰性”的機制之中,無論這個機制是國家層面的監督還是國際層面的撥款條件設定。

參考文獻:

[1] Tony Bovaird,Arie Halachmi.Learning from International Approaches to Best Value[J].Policy and Politics,2001(29).

[2] Tony Bovaird,Elke L?ffler.Moving from Excellence Models of Local Service Delivery to Benchmarking“Good Local Governance”[J].International Review of Administrative Sciences,2002(68).

[3] Performance and Improvement Unit.Social Capital[A].Discussion Paper,Cabinet Office.

[4] Henry Milner.Civic Literacy:How Informed Citizens Make Democracy Work[M].Hanover,NH:University Press of New England,2002.

[5] Sandra Nutley,Annette Boaz.Evidence-based Policy and Practice[A].in Tony Bovaird and Elke L?ffler(eds.)Public Management and Governance.London:Routledge,2003.

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[7] David Beetham,Stuart Weir.Democratic Audit in Comparative Perspective[A],in Hans-Joachin Lanth,Gert Pickel and Christian Wegel(eds.)Demokratiemessung.Opladen:Westdeutscher Verlag,2000.