“普二新政”下出生性別比綜合治理的挑戰及其應對

楊菊華

(中國人民大學人口與發展研究中心,北京100872)

人類生男生女并非100比100的概率,而是約102～107男嬰比100女嬰,即出生人口性別比在102至107之間都處于正常的范圍內,高于或低于該數值,背后往往隱含著文化環境、社會氛圍、公共政策和醫療技術等多重因素干預的綜合作用。中國是一個有著幾千年農耕文化的國家,人們認為有壯丁才能五谷豐登,才能提供養老保障,才能度過突發風險,才能傳續家族血脈和財富,故男丁情結嚴重。盡管自新中國成立以來,國家和政府大力倡導性別平等,但諸多性別不平等(尤其是改革開放以來)的社會現實依然嚴峻,譬如招聘過程中公然的性別歧視、輿論文化中對男權不經意的推崇和對女性傳統性別角色的固化。上述多重原因疊加致使出生性別比出現長期、全面、嚴重失衡的局面,而出生性別比長期處于高位的失衡所帶來的后果會波及社會各個層面,影響社會眾多單元,具有全程性和全局性。

1982年國家統計局公布的第三次人口普查數據顯示,中國出生人口性別比達到108.47,出生性別比開始失衡。出生性別比失衡發生在具有嚴苛性的生育政策之后,因而生育政策被人們視為是造成失衡的主要原因之一。石人柄、陳寧通過對單獨二孩政策實施后中部四個省份的生育統計數據分析發現:多數地區單獨二孩的性別比高于全部出生人口性別比(即出生性別比隨孩次升高),單獨二孩政策對出生性別比具有正向的影響,盡管影響程度十分有限[1]。數據顯示,盡管單獨二孩政策對一孩的出生性別比略有緩解,但實際上讓擁有男孩偏好的單獨夫婦多了一次可選擇的生育機會,從而在客觀上惡化了二孩的出生性別比。據統計,單獨二孩政策實施后,有10多個省市的二孩出生性別比都出現了失衡的情形。

那么,全面二孩政策放開后,一個不可回避的問題是,出生性別比是否會回歸正常?這無疑是一個值得深入探究的問題。時下一個普遍流行的看法是二孩政策將對出生性別比起到較大的緩解作用。但是,筆者認為,將出生性別比的失衡歸因于生育政策的嚴苛性或將出生性別比的下降歸因于生育政策的寬松化是把一個具有復雜背景的人口社會問題過于簡單化。美國塔夫茨大學副教授伊麗莎白·雷米克等學者共同發表的《不要把中國男女比例失調歸咎于獨生子女政策》認為,獨生子女政策不是出生性別比失衡的唯一原因。指望全面二孩政策(下文簡稱“普二新政”)根除失常的出生性別比既是不現實也是不可能的。毫無疑問,“普二新政”實施后一定會對出生性別比本身及其治理模式和手段帶來一定的影響,但出生性別比究竟會發生怎樣的變化,對綜合治理出生性別比會帶來什么問題和挑戰,在極其嚴苛的生育政策落下帷幕后,出生性別比失衡又該如何治理?本文嘗試對這些問題進行初步的分析與思考。

1 現行綜合治理出生性別比的“四駕馬車”

出生性別比失衡是多種因素綜合作用的結果,解振明提出出生性別比失衡的三要素,即性別偏好、技術可及、對性別選擇行為的疏于管理[2]。受此啟發,楊菊華、李紅娟提出引發出生性別比失衡的四要素理論框架(見圖1),即性別偏好、生育政策、經濟社會發展水平、技術可及性[3]。要素之間相互影響和糾纏,起到相互強化的作用,其中性別偏好是本源性因素,既推升出生性別比失衡,也是所有其他因素發生作用的根本原因。政策因素涵蓋兩個方面:既有因生育擠壓帶來的生育的自我調節,也有因性別盲視而受到進一步強化的性別偏好,二者都提高出生性別比。在個體層面,經濟社會發展水平是一柄雙刃劍,既可驅動部分民眾千方百計地至少生一個兒子,也可幫助人們內化更為平等的生育理念;在宏觀層面,只有當人均GDP、受教育程度達到較高水平或某個臨界點時,出生性別比才會有所降低。還應看到,經濟社會發展水平與生育政策、技術手段(主要是非醫學需要的胎兒性別鑒定和非醫學需要的性別選擇性人工流產、引產)和性別觀念發生關聯。這是因為經濟社會發展水平不僅是具有地區性差異的生育政策產生的重要原因,而且還會制約技術的可及性,并影響性別觀念(盡管較發達的經濟社會水平與性別觀念未必一定呈正相關關系,但欠發達水平往往與更為強烈的性別觀念相關聯)?！皟煞恰奔夹g的可及性和可得性無疑是出生性別比失衡的最直接原因和推手。

圖2 中國綜合治理出生性別比失衡的“四架馬車”

中國政府對出生性別比嚴重失衡的問題給予了高度關注。針對以上因素,國家從綜合治理理念出發,強調多個部門協同聯動,出臺了一系列生育政策,立足標本兼治。宣傳倡導、利益導向、打擊“兩非”和計劃生育優質服務“四駕馬車”齊頭并進,共同推進綜合治理工作,旨在從根本上降低出生人口性別比(見圖2)。

1.1 開展宣傳教育,轉變婚育觀念

21世紀初以來,旨在倡導性別平等觀念、推進性別平等行為、關注女性的“婚育新風進萬家”“關愛女孩行動”等活動,由點及面逐漸在全國推廣,廣泛傳揚現代婚育理念。在開展“關愛女孩行動”中,各地由衛生計生部門牽頭,定期開展以宣傳教育為先導、以轉變婚育觀念為目的,實現“關愛女孩行動”與“婚育新風進萬家”相結合的諸多活動。利用廣播、電視、報刊、網絡等新老媒體,開辟專題專欄,通過發放宣傳單、組織文藝演出等方式,使廣大家庭尤其是農村家庭了解關愛女孩的具體措施,致力營造“生男生女一樣好、女兒也是傳后人”的生育觀念,打造有利于女孩健康成長的平等社會氛圍。這些措施在一定程度上遏制了重男輕女、男尊女卑的不良習俗,推動了群眾將新型婚育觀念內化于心、外化于行的作用。

1.2 強化利益導向機制,推動社會性別公正

政府一邊抓宣傳倡導,一遍落實優先優惠政策,建立和完善有利于女孩成長的利益導向機制和社會保障體制,如推行獎勵扶助措施、開展幫扶救助活動等。很多出生性別比嚴重失衡的地方出臺了計劃生育利益導向機制,開展生育關懷,以提升實行計劃生育的獨女戶和雙女戶家庭的長期可持續發展能力,包括獨女和雙女戶家庭提前10年享受國家獎扶政策、免費辦理醫療保險、增加養老和新農保政府補貼、貧困救助、中考加分,融“獎勵、優待、扶助、關愛”于一體。這些措施不僅對改善女兒戶家庭的發展能力作用較大,而且對其他未生育人群也可起到一定的示范作用。

1.3 提供優質計劃生育服務,提升生殖健康水平

計劃生育優質服務或全程服務也是綜合治理出生性別比的“一駕馬車”,其宗旨是堅持以人為本、以人的全面發展為中心,以群眾的需求為出發點,以穩定低生育水平、提高人口素質為目標,圍繞生育、節育、不育開展優質服務,全面提高計劃生育服務質量。在避孕節育服務方面,介紹避孕方法的科學知識,提供多種避孕方法以供選擇等;在計劃生育服務方面,圍繞“生育、節育、不育、優育”,提供優質高效的技術服務;在生殖健康服務領域,提供多功能的生殖健康保健知識及其檢查與治療等技術服務。一方面,在不允許人們多生的制度情景下,盡可能實現優生優育,減少出生缺陷,保證每個孩子健康出生、健康成長;另一方面,全程服務也是綜合治理出生性別比失衡最重要的抓手之一,是發現已孕婦女是否進行胎兒性別選擇的最主要途徑。通過村計生專干和鄉鎮計生干部的摸排,結合生育證的發放情況,明確服務對象,開展優生優育咨詢,加強孕期服務,實行陪護分娩,落實產后服務,實施統計監測,即從婚前檢查開始,經孕前檢查、孕期服務、優生優育服務到節(絕)育服務等全程管理服務,有助于追蹤和控制性別選擇性人工流產、引產等行為。

1.4 打擊“兩非”,凈化生育環境

為有效遏制出生性別比升高態勢,各地在嚴厲打擊“兩非”方面下大力、出重拳,這對非法行醫者和其他利益相關者起到了一定的震懾作用。由國家衛生計生委牽頭,聯合國家工商行政管理總局、國家食品藥品監督管理總局、國家中醫藥管理局、總后勤部衛生部、武警部隊后勤部以及中華全國婦女聯合會等多家職能部門和社會團體,各司其責,在全國范圍內開展整治“兩非”專項行動計劃。嚴肅查處醫療衛生、計劃生育技術服務機構及其人員的“兩非”行為。嚴肅查處“黑診所”和游醫等的“兩非”行為,特別是在出生人口性別比長期嚴重偏高的縣(市、區),加大力度嚴厲打擊從事“兩非”的非法機構和人員。嚴肅查處“兩非”中介,重點查處以張貼小廣告和通過互聯網等方式拉“業務”,以及以合法注冊的企業為掩護開展“兩非”中介業務的行為。嚴厲打擊采血鑒定胎兒性別行為,加強涉及采血鑒定胎兒性別的廣告、中介、采血、運輸、出境等重點環節的監管,推動各部門落實綜合治理職責,共同打擊防控采血鑒定胎兒性別行為。加強可用于胎兒性別鑒定器械和終止妊娠藥品的監管。完善全國“兩非”案件信息管理系統使用通報制度,促進系統規范應用,建立“兩非”違法機構及人員數據庫,收集相關違法違規信息。加強對重點機構和人員的監管,將因“兩非”行為被吊銷、被關閉的企業及其法定代表人通過企業信用信息系統予以公示,在市場準入、政府采購、工程招投標、授予榮譽稱號等方面依法予以限制或禁入。

為確保四駕馬車有效運行,各級政府投入了大量的人力、物力、財力,通過部門協同,開展宣傳倡導,加強法律監督。盡管這些措施取得了一定成效,中國的出生性別比連續5年有所降低,出現“趨勢性”好轉,但迄今依舊在115以上,遠超過正常值范圍,出生性別比失衡的局面尚未從根本上解決。

2 “普二新政”下綜合治理出生性別比面臨的挑戰

2015年12月2日國務院常務會議通過了《中華人民共和國人口與計劃生育法修正案(草案)》,明確在全國統一實施全面兩孩政策,并對獎勵保障等配套制度作出調整完善。盡管草案文本尚未公布,但“普二新政”已塵埃落定,全面落地也指日可待。一方面,由于人們可以普遍生育二孩,政府無需像過去那樣“盯、關、跟”,只需出生登記,使各種繁瑣的審批工作和手續都得到精簡。從這個意義上講,“普二新政”下計劃生育服務工作的難度可能會有所降低。但另一方面,新政策提高了計生服務和管理工作的要求,增大了出生性別比綜合治理工作的挑戰和難度。從長期來看,新政策對出生性別比將會起到一定的緩解作用,因為前面提到的四要素中的政策要素隨著政策的調整而削弱了(即政策擠壓得到緩解,政策的性別盲視就此消除),但僅靠政策的寬松并不能從根本上將出生性別比拉回正常水平。從短期來看,新政策可能對綜合治理出生性別比的方式方法、手段措施、體制機制形成較大沖擊,使得過去的綜合治理舉措面臨巨大的挑戰和困境。換言之,盡管在新政策環境下,出生性別比將總體向好,但對治理可能有負面影響,其中,受沖擊最大的將是利益導向機制和打擊“兩非”措施,除非盡快找到有效的替代抓手,否則綜合治理出生性別比失衡的“四駕馬車”可能會暫時性地出現“兩條跛腿”的局面。

2.1 利益導向機制的效用受損

在過去近20年中,關愛女孩行動的一個重要配套措施就是獎勵扶助?？陀^上講,獎扶措施對阻止人們進行性別選擇的作用可能不大:其實是這類家庭(無奈地)接受了只有女兒這個事實后所得到的一點補償,換言之,獎扶更多的是果,而不是因。我們在全國10余個省份對農村人口的定性訪談結果發現:與擁有一個兒子相比,一次性獎勵幾千元對夫妻并無足夠的號召力和吸引力,雖然女兒戶家庭的女孩中考加分權重較大,但那大約是15年后的事情,而且由于生育優惠政策與教育普惠政策之間的矛盾沖突,此獎扶項目在很多地方難以落實。即便能落實,但這與目前看得見摸得著的家庭利益相比,獎勵扶助對性別選擇行為的抑制作用就顯得微不足道了。

盡管如此,利益導向機制總還是在慢慢地培育和滋養著人們的新觀念,有助于提升女孩的獨立意識和發展能力,降低女兒戶家庭的發展風險和提升長期發展能力。“普二新政”之后,雖然我們目前并不知道對自愿生育一女或二女的夫妻和孩子本人是否依舊提供獎勵扶助,但因新政策倡導按政策生育,我們的初步判斷是,未來或許會取消通過計生部門對新的獨女戶或雙女戶的獎扶措施,采取老人老辦法、新人新辦法的做法。

2.2 查處和打擊“兩非”手段更難

作為一項治標措施,即便在“普二新政”出臺前,打擊“兩非”也僅能起到一定的威懾作用,兩非行為具有明顯的“野火燒不盡,春風吹又生”的特點。打擊“兩非”的一個重要手段就是通過掌握孕情而獲取“兩非”線索,而孕情的掌握靠孕檢。過去,無論是一孩還是二孩,都需要先申請準生證,然后方可實現生育行為。隨著戶籍制度改革的推進和全面二孩政策的落地,使得原本孕情發現難、管理難的現實雪上加霜,因為查找線索的手段受到很大局限。目前,個案銷號(如孕情不明原因消失、大月份申報二孩孕情、懷孕十個月無結果等)和平臺排查(如全員人口信息管理系統、孕前優生健康檢查系統中孕情丟失)等,都是獲取“兩非”線索的重要途徑。

“普二新政”之后,將進一步改革完善計劃生育服務管理,取消二孩審批,實行生育登記服務制度,準確掌握生育信息,重點加強優生優育、避孕節育、婦幼健康的咨詢指導,落實免費的衛生計生服務項目。生育第二個孩子的夫妻,可到一方戶口所在地或現居住地辦理登記,這也就是說,查找“兩非”最重要的一條線索就斷了。雖然國家衛生計生委也指出,符合規定條件要求再生育的仍需按有關規定辦理手續,但“有關規定”“手續”究竟是什么,目前還不得而知,但可以預估的是,以后的規定不會比過去的更嚴苛,以后的手續也不會比從前的更繁瑣。抓手的弱化與新的、更有效的、時間上大大提前的胎兒性別鑒定技術(如采血鑒定)相聯手,致使“兩非”線索發現難、“兩非”行為取證難、“兩非”人員查處難等“三難”問題進一步加劇,工作難度更大,可能削弱震懾的作用。

結合“單獨二孩”的情況看,在“普二新政”推行初期,由于部分治理抓手的喪失或失效,也由于更多的人有了二次選擇機會,我們無法排除二孩或高胎的出生性別比有所上升的可能。當然,實際情況是否如此,還有待時間的檢驗,畢竟生育政策不同于經濟政策,效果不會立竿見影,人口政策從實施到效應凸顯有一個較長的滯后期,且其效果還受制于其他諸多因素的干擾和調節,如經濟景氣指數、個體收入預期、家庭對子女價值的認識等。

3 對未來綜合治理出生性別比的思考

應對“普二新政”下綜合治理出生性別比的難題是一個巨大的挑戰,但對真正實現計劃生育工作理念和思路的轉型、方式與方法創新,是一個十分難得的機遇。計生工作理念轉變和方式方法創新已經提了多年,但觀念還是過去的觀念,雖然做法有很大改變——從硬性的管理變為寓管理于服務中。然而,服務的重點和終點依舊是管理,希望通過提供服務對人口再生產行為進行有效的管理,離真正從需求出發、提供人性化服務還有較大距離。因此,“全程服務”被老百姓視為是“全程跟蹤”,這就是為什么老百姓不愿意配合查環查孕、孕檢等服務工作的重要原因之一。這樣的理念和做法是在特定的制度和社會環境下迫不得已的產物,政策環境的改變必然也會帶來工作理念和思路的相應變化。伴隨著多方訴求與博弈形勢的嬗變,強調計劃生育工作從“計劃”向“服務”轉變,實現計生服務與人們的生育訴求無縫對接,施行(而不僅是“更注重”)優質服務,切實推動計生體系的真正轉型,將是“普二新政”情景下的唯一出路。盡管工作理念的轉型并不會直接降低出生性別比,但對管理的淡化和服務的加強或許有助于弱化人們的男孩偏好,強化優生優育和“男孩女孩一樣好”的生育觀念。

在新的形式下,計生工作必須立足當前、放眼長遠,堅持過去好的做法,突破新時期的重點與難點,通過方方面面的創新和精細化管理服務,推進綜合治理出生性別比工作緩慢前行。理念的轉變要能落到實處,必須依靠服務方式的創新。“普二新政”下工作的重點和內容也都會隨之變化,不能像過去那樣開展工作。必須找到更好的方法,適應新時代的發展和需求,但服務的方式方法如何創新還需要不斷探索,而這本身也是一個挑戰。

3.1 強化宣傳倡導,讓群眾和干部真正認識到出生性別比失衡的嚴重后果

由于出生性別比失衡最顯性的社會后果(即婚姻擠壓)需要20年左右的時間才能顯現出來,一般老百姓都難以真正認識到它的危害。作為理性人,眼前的利益是生育決策的最重要考量。在多地的訪談中發現,多數群眾認為只要自己家庭的經濟條件好,兒子有出息(能賺錢)就不愁找不到媳婦,“光棍”問題不會發生在自己兒子身上。干部對出生性別比失衡的認識遠遠還不到位:調研發現很多干部都不把出生性別比失衡視為社會問題,認為總有年輕的女性供年長的男性選擇。一方面,持有這種觀念的領導干部可能不會真正重視出生性別比的綜合治理問題,進而影響治理效果;另一方面,這也說明他們沒有認識到出生性別比嚴重失衡的經濟、社會和人口后果,以及可能給個體和家庭幸福帶來的問題,使一般人對出生性別比失衡的問題視而不見,漠然處之?，F在有些媒體,尤其是一些真人秀節目都在有意或無意地大肆渲染大齡剩女問題,由此造成這樣一種普遍印象:現在的問題不是光棍的問題,而是剩女的問題。殊不知,這種看法混淆了兩類不同性質的單身情況:剩女可能是自己的選擇(雖然有時可能是一種無奈的選擇),而光棍卻是被選擇的結果——他們可能是真的找不到媳婦。在這種社會思潮占據主導地位的情境下,必須持續強化宣傳倡導機制,提升干部對出生性別比綜合治理的重視程度,讓群眾真正認識到出生性別比失衡的嚴重后果。

3.2 創新宣傳手段和方法,以鮮活事例展現出生性別比失衡的負面社會后果

要讓群眾和干部真正認識到出生性別比失衡的嚴重后果,就必須創新宣傳手段和方法。客觀而言,“生男生女都一樣”等口號對老百姓的觸動不大,調研時老百姓經常反問我們:生男生女能一樣嗎?這就要求我們反思之前的宣傳倡導方式方法,找到更有效更能適應新時期需要的宣傳模式,并在宣傳內容和手段方面進行創新,逐漸、緩慢地緩解傳統的性別觀念。更為重要的是,通過發掘鮮活的發生在群眾身邊的事例,有助于真正引起普通民眾對該問題的重視。在一些省市的農村地區,因出生性別比長期失衡,加上越來越多的年輕女性外出就業,女性成為一種稀缺資源,適齡男性的婚姻問題已經開始浮出水面,新娘難求的局面已經顯現。許多地方的彩禮已經明碼標價,一些男性為娶到新娘,不得不支付昂貴的彩禮。如果這樣的事件在全國各地同時發生,那它就成為一種普遍事件。政府可在收集資料、加強相關研究的基礎上,拍攝相關的宣傳視頻,通過各種新老媒體加以傳播,做到電視有影、QQ和微信有言、報紙有文、廣播有聲,有圖有真相,展現出生性別比失衡的社會后果,讓民眾對此有切身認識。

3.3 取消專門針對女兒戶的獎扶措施,消除政策中的性別短視和盲視

在過去數年中,通過關愛女孩行動、獎勵扶助等措施,旨在對獨女戶和雙女戶家庭提供幫助,其出發點和初衷是好的,不僅追求性別平等,而且致力于性別公正。女性需要更多的關愛、關心、關懷與幫扶,以達到兩性的起點公平,這是國際社會和國內推進性別平等的常用舉措。但是,若把這種理念應用于對生育結果的獎勵方面,其后果是不是好的、是不是真正地推動了性別平等,還是值得反思和深思的問題。在現實生活中,對女兒戶家庭特殊的幫扶難免將獨女戶、雙女戶與獨子戶、雙子戶、兒女雙全的家庭割裂開來,其潛臺詞可能是我們在政策設計時或許就已經潛意識地認定,這樣的家庭是需要幫扶的弱勢家庭。這樣的理念、思路和做法的后果可能會對促進性別平等起到適得其反的作用,加劇或強化女兒戶家庭弱于其他家庭的感受,讓人們更想生兒子。因此,我們建議“普二新政”之后,對待所有家庭應該一視同仁,取消專門針對女兒戶家庭的獎扶措施,不要把女兒戶家庭與其他家庭對立起來,不要給她們貼上弱勢的標簽。對于有需要幫助的家庭,不是由衛生計生部門而是由其他相關部門提供資助,從政策上消除不利于性別平等的做法,避免旨在推進性別平等的公共政策或措施反過來進一步強化性別不平等。

3.4 從關愛女孩推及關愛女性,推動女性的終身發展

出生性別比失衡是女性相對于男性在權利和社會地位方面處于弱勢的極端體現,本源在于男女不平等和女性權益的疏于落實。因此,出生性別比回歸正常的真正出路只有一條:平等的性別觀念被內化于心外化于形,至少,即便有性別偏好,但該偏好不會強烈到驅動人們進行性別選擇。新中國成立以來國家一直倡導平等的性別觀念,而且十分強勢,取得了巨大成就:在社會資源和家庭資源得到巨大增長的情況下,兩性的受教育程度、健康狀況等趨于平等。然而,面對市場經濟的強烈沖擊,性別觀念不僅未真正深入人心,反而在某些方面還有回潮的跡象,特別是在勞動就業領域?！捌斩抡敝?至少在開始的一段時間內,女性將會面臨更大的入職難、升遷難、終身發展難等諸多困境。這些看似成年女性遭遇的問題,卻會直接影響到現孕母親或將孕母親的性別選擇——目前她們看不到20年后的結局,但卻看到、聽到、體會到女性在某些方面的弱勢。

因此,應該拓展關愛女孩項目,推及到女性的整個生命歷程,特別是要落實勞動就業、職業發展、社會保障等諸多實際領域的性別平等。要做到這一點,勢必需要更多部門的協調合作,難度更大,挑戰性更強。必須有長遠的眼光,不能有立竿見影的期待,如同李樹茁所言,出生性別比失衡具有長期性,是人口性別結構的一種新常態,在相當長一段時間內,中國將是一個性別失衡的社會。我們必須對此有清醒的認識,并做好應對準備。

綜上所述,我們認為,在“普二新政”推行的初期,綜合治理出生性別比失衡的工作形勢將更嚴峻、更復雜、且更艱巨。過去,計劃生育的目的在于把超生的行為控制住,把生育的數量降下來,但“新政”之下,靠行政手段管人的時代已經過去。我們應該以普二政策的落地為契機,牢牢地把握這個機會和機遇,真正推動理念、方式方法、體制機制的轉型和創新。未來的工作重點應該是怎樣幫助人們按政策實現生育,為有二孩生育意愿的人提供咨詢、優生優育等方面的服務。淡化管理理念、強化服務理念是未來發展的方向,但是服務什么、怎么服務、提供哪些老百姓需要的服務、如何讓服務協助出生性別比失衡的治理工作、如何有效地讓這個過度失衡的指標逐漸回歸正常,都還有待進一步的深入探究。

參考文獻:

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[2] 解振明.引起中國出生性別比偏高的三要素[J].人口研究,2002(5):14-18.

[3] 楊菊華.胎次-激化雙重效應:中國生育政策與出生性別比關系的理論構建與實證研究[J].人口與發展,2009(4):37-51.