鄉村治理的分宜模式:“黨建+”與村民自治的有機統一

王海俠,孟慶國

(清華大學 中國農村研究院,北京100084)

隨著稅費改革,鄉村治理步入到后稅費時代,基層的全能型治理讓位于公共服務型治理[1],雖然在這一過程中,農民負擔減輕,農村矛盾得到緩解,但鄉村出現新一輪的治理困境,主要表現為農村基層組織治理責任弱化,導致其組織能力、資源配置能力和工作主動性都受到極大影響。針對當前鄉村治理存在的問題,學者給出了三種替代性的鄉村治理方式:參與式治理、多元中心治理和分權式治理。這三種治理方式雖然是針對傳統治理的不適應性而提出的新的治理方向,但一個共同問題是主張治理方式的普適性,而忽略了“地方性治理”[2]的特殊性,對于基層的創新實踐關注不夠。其實,在社會轉型時期,許多地方性實踐非常值得分析和總結。為此,筆者對江西分宜的鄉村治理模式進行考察,發現分宜的許多做法非常具有實效性,是針對當地問題而做的有益嘗試,尤其是在當地基層組織渙散、黨組織喪失戰斗力的情況下,從“黨建+村民自治”的角度來進行治理探索,以黨建強化鄉村治理的思路非常值得借鑒。

1 分宜模式的基本情況

分宜縣地處贛西中部,國土面積1 389平方公里,人口33萬,下轄7鎮3鄉1個辦事處。分宜縣在2010年開始的試點探索的基礎上,于2012年在全縣全面推行“村小組建黨支部+村民理事會”的基層組織設置,建立村小組黨支部401個、村民理事會444個,擴大了農村基層黨組織的覆蓋面,推進了基層民主,探索出一條新形勢下加強農村基層組織建設的新路子,調動了農村黨員參與村莊公共事務管理的積極性,同時激活了村民小組的自治服務,形成了黨領導下的“村兩委”與村民小組有效互動的新鄉村治理格局。

1.1 實踐動因

分宜縣之所以推出“村民小組建黨支部+村民理事會”這一治理模式,主要有三點原因。

第一,鞏固農村黨組織領導核心地位,調動農村黨員積極投入鄉村建設。自從村民自治制度實施以來,村級民主管理制度不斷完善,而黨員在村級事務管理中的作用逐漸由“決策”轉向“議事”,黨組織和黨員在村務的決策和管理過程中不同程度地陷入“邊緣化”的境遇。如何發揮農村基層黨組織的領導作用,如何調動黨員參與村莊事務管理,是迫切需要解決的問題。

第二,分宜特殊的地理與社會經濟情況要求將村委的工作向村民小組延伸。分宜縣是丘陵地貌,不少鄉村分布在山區,村民居住較為分散,加上行政村撤并因素,使得“村兩委”對村情民意獲知滯后、糾紛矛盾處理不及時。尤其是近年來,長期居住在村里的多是老人,老人對于公共服務的需要雖較為簡單,但他們往返村里和鄉鎮辦事很不方便。所以,如何有效調動村民小組的服務性,使村務在村民小組一級得到解決,就顯得特別迫切。

第三,行政村“兩委”干部精力不夠。農村工作點多面廣,不僅要做好鎮里分配的常規工作,還要做好村里的工作。人口多的村莊,“村兩委”精力不夠,問題解決不及時,而村民小組長又無事可做。將黨支部建到村小組,同時成立村民理事會,既可以讓村民小組為村委分擔工作,又可以發揮村民的自治性,實現鄉村治理的多頭配合,更好地實現村民自治。

1.2 具體做法

分宜模式的具體做法主要有三個方面:

第一,調整村黨組織設置。類似于“三灣改編”將“支部建在連上”,分宜將原來建立在行政村一級的黨支部重心下移,實現“黨支部建在村小組上”。首先,對行政村黨支部實行“上提”,在黨員人數50人以上、村級規模大且經濟狀況較好的行政村建立黨總支;其次,對村黨員實行“下分”,依據地域和歷史因素,把村黨員按照村民小組/自然村進行劃分,按照“便于管理、便于組織、便于活動”的原則,各村小組單獨或聯合建立黨支部。目前,在127個行政村中,單建村小組支部79個,聯建村小組支部319個,基本是按1∶3的比例對原有村黨支部進行擴建。

第二,選配村小組黨支部書記,在確定支部書記時突出“三個優先”。一是黨員組長優先。村民小組組長是黨員的,可優先考慮由村民小組組長兼任村民小組黨支部書記。二是先進模范黨員優先。村小組組長不是黨員的,由村黨總支、本組黨員、村小組長和村民代表進行推薦,通過村小組黨員大會選舉,把群眾威望高、工作能力強的黨員推舉到支部書記崗位上。三是“兩委”班子中的黨員干部優先。對—時無合適人選的,由“村兩委”班子成員中的黨員干部兼任小組黨支部書記。在已成立的401個黨支部中,有230個村干部兼任支部書記,有46個村干部兼任支部委員,去除兼任的干部,在總共1 203人的黨支部中,有927人是沒有職位的普通村民,這900多人是村莊治理向村民小組延伸的重要補充力量。同時,有近一半的村民小組長擔任支部書記,這樣就使得長期無所事事的村民小組長又重新回到鄉村治理的行列之中。

第三,成立鄉村服務組織。配合村小組建黨支部,推行村民理事會制度,并輔以村民民主理財小組、職能服務站點等自治組織建設。一是在村民小組內成立村民小組理事會。理事會成員3～5人,其中理事長1人。理事會成員產生要在有能力、有精力、有熱心、有公心的標準下,在能力強的黨員、產業大戶、經營能人和農村“五老”(老干部、老戰士、老專家、老教師、老模范)中選出。二是成立村民民主理財小組,成員3～5人。民主理財小組成員在村小組黨支部委員和德高望重的村民中推選產生。民主理財小組負責對本村集體財務活動進行監督,參與制定村集體的財務計劃和各項財務管理制度。三是建立職能服務站點。具體來說,分宜共建立了“五站”,即矛盾糾紛調解站、產業協會推進站、文明新風倡導站、環境衛生監督站、公益事業服務站等五個自治性服務組織。但這“五站”目前與村民理事會存在交集,多是兩塊牌子、一個班子,其原因是地域范圍小,事情相對集中,不太需要每個站點的實體化。

1.3 考核機制

有了明確的工作目標和計劃后,重要的是其考核機制,以在制度上確保這一創新模式能夠得到執行?？h和鄉鎮各有考核的內容和辦法,歸納起來,可分為六個方面(見表1)。

表1 “村小組建黨支部+村民理事會”年度工作績效考核內容

1.4 經費投入與支出

村小組建黨支部的做法,客觀上需要一定的經費投入。其運營資金來源以財政投入為主、黨費補助為輔,實行市、縣、鄉(鎮、街道)三級負擔的經費投入體系。經費支出主要在三個方面:村小組黨支部場所經費、村小組黨支部成員工作報酬和村小組黨支部日?；顒咏涃M。其中場所經費的標準是每名黨員每年不低于100元,村小組新建的黨支部要求有獨立的議事地點,議事點要設在村民小組。一般來說,支部活動多是利用村組閑置場所,或租賃農戶不使用的房屋,一般年租金500～800元;對非村干部兼職的支部負責人,給予每年1 200～1 800元的工作補貼;每個黨支部設支部書記1名、支部委員2名,在沒有村干部兼任的情況下,給予每個支部每年4 200元的工作經費補貼;日?；顒咏涃M統一標準為每年每個支部3 000元。

以上三個部分的經費投入,市、縣、鄉(鎮、街道)三級各自承擔的比例有所不同。具體而言,支部場所經費和支部書記報酬補貼由市、縣、鄉(鎮、街道)按4∶4∶2比例分擔;支部委員報酬補貼由縣、鄉(鎮、街道)兩級按1∶1比例分擔;村小組黨支部日常活動經費由市、縣、鄉(鎮、街道)三級按4∶3∶3比例分擔。由縣本級承擔的部分列入財政預算,每年據實核撥;由鄉(鎮、街道)財政承擔的部分,各鄉(鎮、街道)要列入財政預算,每年據實撥付。表2為分宜2012年以來全面推進“村小組建黨支部”的財政投入情況。

表2 “村小組建黨支部”市、縣、鄉三級配套資金匯總表

對于村小組建黨支部,4年來累計的財政投入是1 216.62萬元,平均每個村近10萬元。因為村干部兼任的黨支部成員沒有任何補貼,所以這部分投入主要補貼給新增的支部成員,雖然具體到每個支部成員,每年只有1 000多元的補貼,但卻在一定程度上成為撬動他們加入鄉村治理的有力杠桿。

對于村民理事會,原則上沒有任何財政投入,村民理事會的理事長和成員沒有固定的補貼。縣委組織部的負責人指出:對于村民理事會,堅決不能給予補貼,農民的事情農民辦,要讓農民中覺悟高、有熱心的群眾帶頭參與公共事務,真正實現村民自治。近年來有的地方居然花錢雇村民開會,像“一事一議”的本意是讓村民自主決議村莊發展事務,結果村委卻還要給村民誤工補貼,顯然違背了村民自主議事的民本性。分宜基于客觀情況,雖然酌情給予了一定的誤工補貼,但這樣的補貼也主要是象征性的。

2 分宜“村民小組建黨支部+村民理事會”模式的作用及局限

2.1 分宜模式的主要成效

分宜縣的“村小組建黨支部+村民理事會”模式,主要是以農村基層黨組織建設來激發農村有服務意愿和能力的村民加入到村民自治之中,并以此為契機,實現新的村組社會管理形式,突出村民小組在村民自治中的獨特作用。簡言之,這一模式可以歸納為“黨建+”的治理形式,隨著黨建工作的深入,來調動鄉村整體格局的變化。這一模式對鄉村治理確實起到了牽一發而動全身的功效。

2.1.1 推進黨建工作方法的改革

要以“黨建+”的方式來調動黨員和村民參與村莊事務治理的熱情,除了將黨支部下移到村民小組外,還需要配套的制度和組織保證,否則無論是將支部建在哪一個層級上都可能淪為形式化的改變,而沒有實質內容的突破。分宜縣以“村小組建黨支部”為依托,制定了農村發展黨員“雙推雙報三審三制”、黨員“先鋒創績”、黨員年審登記等制度。這幾項制度的推行,一方面策應了“村小組建黨支部”這一創新,另一方面也有利于改進農村黨建工作的不足。分宜縣農村黨員發展一直存在不少問題,主要原因在于當地的姓氏和宗族觀念比較強,農村黨員的“近親繁殖”問題、黨員“有名無用”問題相對普遍。如何改變不健康的黨員發展情況是一個需要著重解決的大問題。

如今,以“村小組建黨支部”為突破口,實行了“雙推雙報三審三制”,建立了“近親回避制”、全程公示制和工作失誤責任追究制,嚴把黨員入口,確保入黨成員的動機純正、能力優秀、群眾認可度高①2010年以來,全縣共有56名村干部在親屬入黨時主動回避,23名村干部親屬因審核不合格未列為入黨積極分子,15名入黨積極分子的資格被取消,8名預備黨員的轉正期被延長,10名村干部被誡勉談話,其中4名被給予黨紀處分。。在嚴把入口的同時,建立不合格黨員常態化退出機制,暢通黨員“出口”,也即黨員年審登記制。黨員年審登記工作實行一年一審,分登記、暫緩登記、不予登記三類。2013年有73名不合格黨員被除名、129名黨員“暫緩登記”;2014年,除名的黨員有44名,暫緩登記的有18名。

“村小組建黨支部”的本質是強化黨員在鄉村治理之中的先鋒模范作用,讓他們積極介入到服務與自治之中。如果沒有組織約束,黨員的主動性就不夠,有了相應的組織和制度監督,更易于調動農村黨員加入公共服務。實地走訪堂下村、山田村等12個村莊,這些村的黨員每年都要進行一次義務的渠道清理或公共衛生打掃,這是對目前農村比較缺乏的村莊集體行動的有效補充和良好示范。

2.1.2 村民自治層級下移至村民小組

隨著將支部建在村民小組,實現了黨建工作重心和責任的下移,村小組支部開始在鄉村治理和公共服務中發揮作用。正所謂“名不正,則言不順”,以前的村民小組基本不發揮什么作用,如今成立了村小組黨支部,賦予了支部成員一定的權力,讓他們有責任和動力介入到村務當中。同時,因為在選任黨支部書記和委員時,重點依托黨員村民小組長和能人黨員,又使得黨支部與村民小組長和村內能人加強聯系,有利于調動和凝聚他們的力量。

在分宜縣的401個支部中,有村民小組長加入的黨支部占半數以上,如果村民小組長不是黨員,一般會吸納進村民理事會,做村民理事會的理事長。這樣做改變了以前村民小組長不參與村務的狀況,調動了村民小組長參與村務的積極性,同時規定村民小組長可以列席并參與討論村內重大事務,不僅發揮了村民小組長的作用,還有利于平衡村民小組之間的利益。

現在的“村兩委”,在村務管理方面基本可以“抓大放小”。“抓大”就是重要的事務村委會出面進行管理;“放小”就是一些細碎的小事,主要交由村民小組長和村小組黨支部來協助完成。目前,像村內矛盾調節、文件傳達、一些公益性事業費用的收繳,都主要由村民小組來完成。村民小組成員居住在小組內,交流和辦事都較行政村干部方便。在訪談中,檀溪村的村支書就表示,把事務下放到村小組以后,他的工作相對輕松許多,可以多外出洽談一些項目,做點經濟發展的大事情。其實,“村小組建黨支部+村民理事會”更多的是讓村民小組成為村委的“左膀右臂”,分解“村兩委”日常繁重的工作任務,達到化整為零的效果。

2.1.3 促進農村公共服務的完善與村民自治的民主化

支部建在村民小組上和成立村民理事會,主要體現為農村黨建工作的結構性轉換,因此,總結和分析分宜模式的意義,不能僅從模式本身進行總結,綜觀分宜的鄉村治理方法與創新,可見這一模式的意義具有延展性。

“村小組建黨支部+村民理事會”模式,配合目前全縣推行的村級民事代辦、農村低保評議及公示制度,就更是相得益彰。村級治理向下延伸到了村小組,延伸的意義體現在做事上,村級民事代辦就將“村民小組建黨支部”的作用落到了實處。分宜縣是典型的人口外流地區,現居住在村內的多是老人,他們行動多不方便,而分宜又是山區,交通不便。村民要辦事,需要跑鄉鎮或縣城,很不方便,尤其是村內的老年人就更不方便。在實地調研的基礎上,分宜縣于2014年初開始推進村級民事代辦制度,推進基層服務型黨組織建設。民事代辦是一種有償代辦制度,適當給予民事代辦員一定的經濟補助,并建立績效考核。自2015年起,給予每個行政村每年10 000元的民事代辦經費,按市、縣、鎮三級5∶3∶2的比例配套落實。

一般情況下,村民會將代辦事項交給村小組黨支部的成員或村民小組長,讓他們幫著代辦,如果事情不急,一般一周集中辦理一次,一次代辦可以有一兩百元的收入。對于民事代辦這一便民服務,老百姓和村干部都很歡迎。民事代辦雖然是有償代辦,但是財政投入,老百姓不需要花一分錢,坐在家里,就有人把事情給辦好了,省了很多事兒。村干部和村支部成員也很高興,就像一位村支部書記指出的,“民事代辦的錢就像白給一樣,沒有代辦的事我們也有事往鄉鎮或縣里跑,正好捎帶腳。而且,我們比較了解辦事地點和流程,人也熟悉,辦起事來很方便。像我有一次給一個老表辦醫保,落了一個證明,可我一樣把事辦了,因為人家認識我,如果是普通老表估計得再跑一趟了”。如果沒有“村民小組建黨支部”,單靠“村兩委”來推行民事代辦,估計效果會大打折扣,因為村委干部的時間和精力有限,承擔不了這么多的事情,而有了村民小組長、村支部成員,就形成了人多力量大的局面。

除了民事代辦制度外,分宜還建立了農村低保聽證制度。農村低保的評議和發放工作,一直是農村工作的重點和矛盾多發點。分宜縣在2011年開始推行低保聽證制度,聽證會成員15人以上,一般由村民小組長和村民代表組成,申請人陳述家庭背景和申請理由,然后由聽證人員進行無記名投票。一般來說,各村民小組都有代表參加到聽證會之中,會根據低保人數來平衡各村民小組的申請人數。投票結束后會進行公示。筆者調查走訪的12個村莊,每個村都將低保名單公示在村委最顯眼的地方。低保聽證已經制度化,老百姓覺得自從有了聽證會以后,低保評議工作非常公開、透明,村干部也覺得這樣做好,以前人家向他/她找關系,他/她還不好拒絕,現在都是村民小組代表一起評議和投票,村干部覺得自己少了很多麻煩。建立在村民小組和村民代表基礎上的低保聽證制度,走出了以往由村干部閉門做決定的村治模式,開啟了更加開放、更加民主化的村務議事方式。

2.2 分宜模式的局限性

任何一種鄉村治理模式都有其局限性,其作用的發揮不可避免地會受到一些因素的影響和制約。“村小組建支部+村民理事會”模式,在鄉村治理中的局限性主要有三個方面。

2.2.1 受地域和空間的制約

如果行政村是一個地域不大、人口不多的自然村,這種情況下設村小組黨支部的意義和作用就不甚明顯,而且會增加管理層次,提高鄉村治理運行成本,降低管理效率。任何組織機構的設立都會帶來行政成本的增加,雖然“村小組建支部+村民理事會”工作經費采取的是市、縣、鄉三級負擔、以縣為主的方式來解決,但對有些村級經濟薄弱的仍會帶來―定的負擔。

2.2.2 兼任型的“村民小組建黨支部”發揮作用有限

從村小組黨支部的人員來源看,可以分為兩種類型:一種是村干部兼任支部書記,另一種是村干部不兼任支部書記。兼任的情況一般出現在人口相對較少的村莊,這樣的村莊一般七八百人,“村兩委”干部5～7人,他們普遍覺得工作中人手夠用,對于村民小組介入到村務管理就沒有非常強烈的意愿。對于規模相對較小的村,村小組建黨支部在村小組一級所起到的作用以及對鄉村治理的改變都不大,因為身份識別太不明顯。在401個村小組黨支部中,由村干部兼任支部書記的就有230個。不過,幸好支部委員兼任情況不明顯,所以還可以在一定程度上彌補村干部兼任帶來的影響。

2.2.3 村民理事會發揮的作用不明顯

“村小組建黨支部+村民理事會”模式是一個完整的制度設計,是希望在突出黨組織核心領導作用的同時,充分發揮村民自治的作用,真正實現“農民的事情農民辦”“農民的事情自己說了算”,所以,基本上對應一個村黨支部,就成立一個村民理事會,以充分發揮村內德高望重、熱心公益的村民參與到村莊治理當中。但從調查的12個村莊來看,村民理事會主要是形式上的,目前并沒有很好地發揮制度設計的作用,其監督和議事功能都有限。如何真正發揮村民理事會的作用,讓其成為一個真正有力的村民發聲平臺,還需要繼續探索。

3 總結與思考

分宜“村小組建黨支部+村民理事會”模式是以農村基層組織建設為中心、圍繞著基層黨建而做的全方位的政策設計和實踐。這與目前有些地方以村民自治為重心而做的基層治理有些差別,但任何治理都有地方性,分宜以基層組織建設來帶動鄉村治理的創新深深根植于當地的歷史和社會條件。

首先,在分宜,治理好的地方都是村支書比較有威信、有能力,鄉村治理的重點是建設強有力的黨組織。這一認識來自于多來的實踐觀察,因為分宜地區的宗族力量較大,村委會主任雖是村民直選,但更多的是體現家族利益,是村內各方利益權衡的結果。依據現實情況,如何實現黨的領導和人民民主的有機統一,就是分宜此次創新的重點所在。從總的實踐結果來看,是沿著這一思路發展的,一方面通過村小組建黨支部,激發黨員對村莊事務的介入力度,另一方面又通過調動村民小組長和成立村民理事會來活化村內力量以加入到治理之中。鄉村治理的最終目的是達成有序治理和有效服務,無論其實現途徑是村民自治還是組織建設都值得肯定。

其次,將村民自治延伸到村民小組,有助于提高治理水平。在2014年的中央一號文件中,已經提出“可開展以村民小組為基本單元的村民自治試點”。分宜“村小組建黨支部+村民理事會”的創新模式,實際上是調動了村小組一級參與鄉村治理。從運行效果看,納入村民小組一級的村級治理結構要比原來行政村治理結構更加完善和切合實際。有學者指出,新時期的“村民自治重心下移是利用傳統資源化解農村村民自治過程中傳統治理基礎與現代國家建構相脫節問題的一種全新探索”[3]。納入村民小組的治理方式探索,不單有村小組是熟人共同體、地緣相近的原因,更是村民小組這一利益共同體參與村莊發展的訴求所在。在分宜,村內的土地、林地和池塘80%以上是以村民小組為單位集體所有,這部分資產的處置權屬在村民小組,其收益的結算單位也在村民小組。目前,分宜有很多“空殼行政村”,這些村沒有任何集體經濟收入,但這些村內的許多村民小組是有集體經濟收入的,只是土地、林地和池塘的所有者是村民小組,村民小組發包資源、共享收益,村委一般不予過問。在我國的絕大多數地方,土地、林地等資源的權屬在村民小組,在推進土地流轉、規模經營的農業發展過程中,村民小組的地位越發突出。

最后,夯實鄉村治理的基礎,才能確保農村的長遠發展。鄉村治理創新的本意在于讓鄉村越來越好,但是客觀上城鎮化的發展導向對鄉村發展卻是雙刃劍,一方面有利于緩解人地矛盾,另一方面又造成“農業的進一步萎縮,鄉村治理資源更為匱乏,治理難度加大”[4]。在城市化和工業化的大潮下,鄉村變得越來越衰弱。調查的12個村莊普遍存在一種狀況就是村里的房子蓋得越來越好,但人卻越來越少。前些年村里多是婦女、兒童和老人,現在婦女和兒童隨著教育集中而去了城鎮,目前村里幾乎都是50歲以上的老年人,很少見到年輕人。當地人說:“年輕人都走了,想留下的都不好意思,如果不走,人家會認為他是沒出息?！?/p>

分宜“村小組建黨支部+村民理事會”模式是想調動村內黨員和熱心力量加入到鄉村治理和發展中,但在村莊沒有任何集體經濟收入、村委主要靠上級轉移經費維持、村民各顧各的格局之中,實難有進一步發展。沒有人的村莊治理,還何談治理!目前的鄉村治理主要是公共服務的普及,是典型的老人治理。雖然分宜縣已經著手在下一個階段扭轉鄉村發展的頹勢,但前景不明朗,再精致的制度如果沒有好的基礎,都很難有實質性的發展。因此,對于分宜而言,夯實治理的基礎、加強村莊經濟的發展也許更為重要。

參考文獻:

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