民辦社工機構參與農村貧困治理的可行路徑

◎莫光輝 米彥樺

?

民辦社工機構參與農村貧困治理的可行路徑

◎莫光輝 米彥樺

摘要：在國內社會組織蓬勃發展和政府購買服務制度逐漸完善的形勢下，全面梳理了民辦社工機構參與農村貧困治理的含義、現狀以及存在的主要問題，提出了民辦社工機構參與農村社區貧困治理的路徑，希望民辦社工機構在參與國家治理和社會服務的進程中增強自身能力建設，拓展社工機構的發展空間。

關鍵詞：民辦社工機構；貧困治理；政府購買服務

2013年9月26日，《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號）下發后，標志著政府對傳統的公共服務供給制度的創新。如今，民辦社會工作服務機構（簡稱民辦社工機構）已經發展成為政府向社會力量購買服務的主要對象之一，服務范圍從發達的東部地區擴展到了欠發達的中西部地區，從服務城市社區擴展到了服務邊遠農村社區，特別是在一些社會矛盾較為突出的民生領域，如貧困地區的貧困治理領域等，社會工作服務機構的作用也日益凸顯。

概念界定

1.民辦社工機構的含義

民辦社會工作服務機構（簡稱民辦社工機構），是以社會工作者為主體，堅持“助人自助”宗旨，遵循社會工作專業倫理規范，綜合運用社會工作專業知識、方法和技能，開展困難救助、矛盾調處、權益維護、心理疏導、行為矯治、關系調適等服務工作的民辦非企業單位[1]。這里強調社工機構的民辦性質，實質上是指社工機構的獨立性。它包含兩個含義：一是社工機構是獨立于政府之外的其他部門，這意味著社工機構在運營上要與政府完全分離；二是在政府購買機制上，社工機構與政府的關系是經濟意義上的等價交換關系。

2.民辦社工機構參與農村社區貧困治理的含義

“社區”一詞于20世紀30年代被引進，作為一個廣為使用的詞匯始于80年代中期。面對社會轉型的迅猛發展，民政部將“社區”概念引入城市基層管理和服務領域[2]，提出用“社區服務”解決城市現代化進程中各種矛盾和問題。雖然城市社區服務發展迅猛，但由于我國城鄉二元結構的巨大差異，社區服務進駐農村領域的過程十分緩慢。直到2006年“農村社區”這一概念才正式出現在人們的視野中。農村社區的構成主體是農民，經濟基礎是農業生產。在農村社區建設的過程中，有一部分人因為自然條件或自身素質等資源稟賦的缺乏而處于貧困狀態，而貧困人口的脫貧致富問題是社會發展進程中需要解決的現實民生問題，因而，農村社區的貧困治理是農村社區經濟社會發展的主要需求之一，需要政府決策部門和社會各界給予重點關注。基于政府購買社會服務視角分析，筆者認為，現階段我國民辦社工機構參與農村社區貧困治理，是指民辦社工機構作為法律意義上的獨立法人，通過承接政府購買社會服務的農村社區服務項目進駐農村社區，承擔農村社區貧困治理等農村社區經濟社會建設任務，為農村社區提供專業社會工作服務，優化農村社區現代化治理結構，以實現農村社區的可持續發展。

民辦社工機構參與農村社區貧困治理的功能顯現

2011年，中組部印發了《邊遠貧困地區、邊疆民族地區和革命老區人才支持計劃實施方案》的通知（中組發〔2011〕23號），2013年，民政部發布了《民政部關于做好首批邊遠貧困地區、邊疆民族地區和革命老區社會工作專業人才支持計劃實施工作的通知》（民函〔2013〕87號）（下稱“三區“計劃）。該計劃是中組部、民政部、教育部、財政部、人力資源和社會保障部、國務院扶貧辦聯合推進的社會工作項目，其目標是從2012-2020年，每年引導1000名社會工作專業人才到“三區”工作或提供服務，每年支持“三區”培養500名社會工作專業人才，積極推動“三區”社會工作專業人才隊伍建設，引導民辦社工機構參與農村社區貧困治理，社工服務介入農村貧困社區服務，大力發展“三區”社會工作事業，完善社會工作制度，提高社會工作服務水平，逐步實現社會工作服務均等化目標。

2013年，廣西首批“三區”計劃采用政府購買服務的方式，從12家民辦社工機構和高校選派了50名社會工作專業人才到12個“三區”提供服務，并為當地培養了50名社會工作專業人才，項目得到中央財政支持經費100萬元，廣西民政廳配套30萬元。通過對該項目發展過程中的服務對象、專業社工、督導、機構負責人等項目參與者進行觀察，筆者發現民辦社工機構參與農村貧困治理的作用顯著。

1.有效對接政府購買服務功能

2013年，廣西首批“三區”計劃采用政府購買方式，通過與選派的民辦社工機構簽訂項目協議，選派專業社工為“三區”農村社區服務對象提供生產發展、困難救助、矛盾調處、人文關懷、心理疏導和關系調適等服務。

2.有助于推進農村治理轉型

參與式理論在社區治理的實踐是建立在農村居民相互尊重、平等磋商、分享經驗的基礎上，通過尋找共同利益和興趣，經過必要的妥協達成社區共識[3]。相較于政府行政性的社區管理，參與式理念下的社區治理，能充分調動居民的積極性，引導居民參與到社區建設中，增強居民對社區的認同感，促使村民改變“等靠要”的依賴和懶惰思想，加速當地輸血型扶貧向造血型扶貧轉變。

3.提升政府對農村社區貧困治理的績效

在“三區”計劃項目執行的過程中，廣西民政廳從資金、技術和管理等角度支持民辦社工機構參與農村社區貧困治理領域，研究制定了《廣西首批邊遠貧困地區、邊疆民族地區和革命老區社會工作專業人才支持計劃管理暫行辦法》、《2013年廣西首批邊遠貧困地區、邊疆民族地區和革命老區社會工作專業人才支持計劃末期檢查評估實施方案》等多個規范性文件，并由廣西社會工作協會對項目進行全程動態監管，通過實地走訪、文獻查閱、聽取匯報以及檢查財務原始賬目等方式重點開展中期評估和末期評估，對發現的問題及時要求整改，防止合作機構在提供社工服務時未能按照要求執行項目進程，導致社工服務質量下降。

存在的問題

1.民辦社工機構起步晚，規模小

民辦社工機構在我國的發展歷史較短，發展速度緩慢。《2014年度全國社會工作發展報告》顯示，截至2014年底全國共扶持培育了3522家民辦社工機構，比2013年增長43.6%，其中廣東民辦社工機構達770家，浙江、四川民辦社工機構數量突破400家。另外根據筆者從廣西社會工作協會得到的數據，截至2015年1月5日，廣西全區各級民政部門依法登記成立的民辦社會工作服務機構共43家，目前這些數據還在不斷攀升。以上數據表明，政府的大力扶持極大地促進了社工行業的數量發展，但同時筆者也發現，現行數據下的許多民辦社工機構都是在2013年之后注冊發展的，這些機構規模總體偏小，機構主要依靠政府購買社工服務來運營，少量來自于國內外基金會的捐助。由于收入來源渠道過于狹窄，機構自身缺乏造血功能，在與政府交往的過程中，呈現出了強政府、弱機構的權力不對等狀態。

2.組織架構不健全，專業性參差不齊

機構自身造血功能不足，就決定了機構只能通過不斷減少內部損耗來降低管理成本，因此在內部的組織架構上就難以健全，導致自身內部職能混亂。一是專業社工不僅需要負責多個項目工作，同時還承擔著機構的日常行政工作，過多的行政工作大量占用社工的精力和時間，影響了其在專業工作上的服務。二是存在社工工作壓力過重與工資待遇低的不對等現象。造成這種現象的原因之一，在于近年來政策對社工行業的紅利影響。由于民辦社工機構的注冊條件被不斷降低門檻，有一些市縣為了完成民辦社工機構的注冊指標，甚至對注冊社工機構的社工數量都不做規定，導致社工機構的專業性參差不齊。

3.評估機制相對落后，社會公信力不足

近年來，社會工作參與社會治理的作用逐漸凸顯，社會工作服務的需求不斷擴大，中央和各級地方政府相繼出臺了相關購買支持政策、規定及辦法，以規范和健全政府購買社會工作服務機制。但在實際操作中，政府購買社會工作服務的法律規制缺口十分巨大。一是在制度化層面，政府購買社會工作服務的對應立法僅有2003年開始實施的《政府采購法》，而《政府采購法》對政府購買社會工作服務管理僅表現為一般性規制，對于較為先進的社會工作服務，其適用性嚴重不足[4]。二是社會工作直接面對的是“人”，是基于需求調研為服務對象提供針對性服務的職業，當下通用的定量考核體系，不能很好地評估社會工作服務，政府購買社會工作服務的評估體系相對落后。三是作為一種被政策紅利帶動的職業，社會工作在民間的知名度不高。

優化民辦社工機構參與社區治理機制的可行路徑

1.完善政府購買社會服務機制，積極引導民辦社工機構參與農村社區貧困治理

政府購買是民辦社工機構參與農村社區貧困治理的主要推動力，但政府購買的過度紅利，在一定程度上阻礙了社工行業的發展。必須不斷完善政府購買機制，建立健全政府購買的總體性規劃，減弱政府購買的負效用。在政府購買機制運行過程中，一要完善政府治理需求的調研機制，完善政府購買社會工作服務目錄。二是建立健全社會工作服務購買目錄的定價標準和投標機制，避免民辦社工機構間出現惡性價格競爭，以保護社工行業參與社會治理的基本能力。

2.引進市場化競爭機制，增強民辦社工機構治理內生力

引進市場化競爭機制，鼓勵其他各類社會組織介入政府購買服務項目競爭，如鼓勵慈善組織、基金會等不同社會力量參與到社會治理領域，特別是農村社區治理領域。通過民辦社工機構與不同社會力量間服務質量的競爭，促使民辦社工機構提升競爭力，增強內生力。

3.增強民辦社工機構的專業化程度

通過提高社工行業的專業門檻，加快社會工作隊伍的人才建設等措施，提升民辦社工機構參與農村社區貧困治理的效率。目前國內開設社會工作本科專業的院校超過 200所，每年培養社會人才近萬人。按理來說，如此不小的教育規模對于民辦社工機構的發展來講應該說土壤不錯，但實際上民辦社工機構的發展卻被各種針對營利組織的行政管理制度阻礙。因此，推進社會工作服務機構發展必須掃清這種阻礙，措施包括：降低民辦社工機構成立的資金門檻及相關行政管理束縛；提高民辦社工機構成立的專業門檻，促進民辦社工機構的活性發展[5]。

4.依法對民辦社工機構的項目執行進程進行動態追蹤管理

建立政府監管民辦社工機構的外部機制，提升民辦社會工作的社會公信力。健全政府購買社會工作服務的法律法規，使政府購買社會工作服務合理有序開展。加強社會公開力度，形成政府購買社會工作服務主體外的監督機制。對與社會工作相關的“條例”、“規定”、“辦法”、“意見”和“指引”等各類文件和法規進行全面的清理和必要的廢除與修改，盡快形成門類健全、覆蓋面廣且相互銜接的政府購買社會工作服務的法律法規體系，提高政府購買的管理和服務的法治化水平。

5.加大媒介宣傳，提升民辦社會工作的知名度

民眾對社會工作的認知度是基于其對社會工作的認識，只有增強民眾參與社會工作的活力，提升其主動參與社會工作的積極性，才能夠改善民辦社工機構發展的系統環境。要充分調動媒體和民眾參與的積極性，結合新形勢下的網絡傳媒優勢，加大對社會工作服務的正能量宣傳力度，改變民眾對社會工作的錯誤認知，提升社會工作的認知度和認可度。

參考文獻■

[1]民發〔2009〕145號——民政部關于促進民辦社會工作機構發展的通知（民發〔2009〕145號）.

[2]李素菊，袁光亮. 社會工作與社區研究. 北京：社會科學文獻出版社，2010年12月第1版：152.

[3]郭瑞香，蔣愛群，何曉軍. 參與式理論和參與式農村評估方法在澳援項目中的應用. 河北水利，2004，（9）.

[4]柳拯. 政府購買社會工作服務的現狀與對策（上、下）. 中國社會工作，2012，（10）.

[5]李一寧，金世斌，吳國玖. 推進政府購買公共服務的路徑選擇. 中國行政管理，2015，（2）.

★本文系廣西大學大學生創新創業訓練計劃資助項目《民辦社會工作服務機構參與農村貧困治理的實踐探索》（編號：201510593216）結題成果。

（作者單位：廣西大學公共管理學院）

金帳汗蒙古部落位于莫爾格勒河畔，是呼倫貝爾草原唯一以游牧部落為景觀的旅游景點。作為天然牧場，許多北方游牧民族都曾在這里放牧，繁衍生息。一代天驕成吉思汗曾在這里秣馬厲兵，與各部落爭雄，最終占據了呼倫貝爾草原。金帳汗景點的布局，就是當年成吉思汗行帳的縮影和再現。■ 玉山高并 于懷/攝

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.03.006 ■ 編輯：云霞

中圖分類號：C912

文獻標識碼：A