市場失靈？西方高等教育市場化的路徑、困境與反思

宋佳

摘要：20世紀80年代，在新自由主義思潮、高等教育大眾化和全球高等教育市場競爭日趨激烈的交叉影響下，高等教育市場化成為英美澳等西方國家在公共領域實現的主要改革之一。在放權與遙遠控制的治理思維下，通過構建多元的高等教育體系、加強彼此間的競爭、強調績效考核管理和大學的經費自籌，政府將高等教育推向了市場，以此來實現減輕財政負擔、提高教育質量、促進就學平等的目標。但在具體的實踐中，這些既定目標的實現卻出現了諸多不確定性和非預期效應，院校間模仿趨同效應日益顯著，新公共管理持續發酵，人文科學陷入危機。因此，單純或主要依靠市場的大學治理路徑需要重新反思，需要重新協調市場、政府與大學間的關系。

關鍵詞：高等教育；市場化；新公共管理

自克拉克（Burton Clark）提出了國家、學術和市場的三角治理框架后，學界圍繞這三方力量在高等教育中的合作與博弈展開的討論就日趨熱烈。[1]從國際范圍來看，不同國家的高等教育呈現出不同的治理結構；從歷史角度出發，同一國家或地區的高等教育發展也在經歷著不同治理模式的轉換。這其中，有國家力量占主導地位的歐洲大陸模式，有市場治理較為成熟的美國模式，也有學術力量扮演重要角色的英國模式。但在20世紀80年代新自由主義思潮的影響下，西方諸多國家開始了公共領域的市場化改革，教育就包含于內。在過去的三十多年間，高等教育發展呈現出典型的市場化特征。經濟合作與發展組織將高等教育市場化界定為把市場機制引入高等教育中，使高等教育運營至少具有如下一個顯著的市場特征：競爭、選擇、價格、分散決策、金錢刺激等。它排除絕對的傳統公有化和絕對的私有化，高等教育市場化是一種仿市場機制發揮作用。

一、高等教育市場化的背景

高等教育市場化是市場經濟思維在高等教育的運用和體現，尤其在新自由主義經濟思想和市場資本主義的主導下，高等教育和其他公共領域一樣，在全世界范圍內幾乎都經歷著市場導向的改革，所以，高等教育市場化進程幾乎是與新自由主義改革同步的，因為其本身就是新自由主義思潮下政府一攬子改革計劃中的一部分。在強調成本-收益、提高效率和經濟效益、減少財政支出同時激發競爭的政策環境下，高等教育不僅被政府視為是拉動經濟增長的又一潛在領域，而且就大學自身而言，為了在競爭激烈的高等教育市場求得生存，獲得政府財政撥款，不得不在知識模式、課程、財政、審計和管理組織方面采取類似商業領域模式，使得自身更具靈活性和適應性，社會越來越要求大學要為“出資人”負責，不論是政府、商界、納稅人還是學生。[2]在此情況下，高等教育自身的生態也與傳統有了很大的不同。

（一）新自由主義思潮影響

隨著經濟全球化的發軔，以世界銀行和國際貨幣基金組織為首的國際經濟組織主推在經濟領域進行新自由主義改革，最初興起于北半球的英國和美國等一些資本主義國家，最具代表性的是20世紀80年代的英國“撒切爾主義”和美國的“里根主義”，這段時期也被稱為是新自由主義發展的“第一浪潮”。隨后英國布萊爾政府和美國的克林頓政府繼承了前任政府的改革方向和政策意識形態，所以，20世紀90年代稱為新自由主義發展的“第二浪潮”。新自由主義理念下的教育管理主張體現為強調競爭、不斷增加的問責措施和管理契約下績效目標的實施，不斷問責的背后是福利國家黯然退出和新自由改革的背景，反映出政府對教育領域的不信任和試圖改變公共領域運行慣習思維的嘗試，強調公共領域遵循的“3E”（Effectiveness，Efficiency，Economy）原則，即效益、效率和經濟。深處全球化浪潮中的教育，其政策話語越來越傾向于新自由主義提倡的市場化、表現主義和“企業化個人”（enterprising individual）。這種政策話語在教育領域的實踐和討論始于20世紀80年代，最終目標就是將教育推向市場，讓個人和教育主體及機構為自己的行為、表現、成功亦或是失敗承擔責任，講求市場理性、消費者選擇、效率和問責。[3]21世紀以來，許多國家的教育改革都在試圖解除教育管理的中央權力，創造教育服務領域的準市場機制，強調家長選擇和學校之間的競爭。[4]

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（二）高等教育大眾化時期的需求

特羅（Martin Trow）將高等教育發展分為三個階段：精英化、大眾化和普及化階段，當高等教育毛入學率達到15%時，高等教育就進入了大眾化階段。20世紀60年代到70年代是西方主要國家的高等教育大眾化階段。這一時期，社會穩定，經濟持續增長，大批中產階級產生，催生了巨大的高等教育需求，能上大學也成為實現社會流動和進入社會上層的有效路徑。在美國，平權法案和退伍軍人法的頒布以及婦女權益運動為高等教育大眾化奠定了政治上的合法性基礎，與此同時，聯邦政府持續對高等教育的增加撥款成為了重要的經濟保障。[5]在財政有限而需求旺盛的條件下，政府將一直視為公共產品的高等教育面向市場放開，希望通過市場資源和力量來充盈高等教育，實現更快的高等教育大眾化進程。20世紀70年代中期，美國院校數量大約增長了50%多，隨后，也進入了大眾化相對穩定和成熟期，即20世紀80年代和90年代。面對眾多類型和數量的高等教育機構、龐大的學生群體和復雜的大學內部結構，政府決定要加強管理。同時，私立院校學費的上漲、聯邦政府撥款的減少和聯邦學生貸款項目的開設都試圖無形中增加高等教育的“私人屬性”。學生和家長開始更加關心高等教育的價值和質量，政府也開始通過評估手段和問責系統加強對大學的控制。

（三）全球化與國際高等教育市場競爭

隨著經濟全球化的不斷推進，各國逐漸提出了高等教育要為國家的社會經濟發展服務，承擔起增強本國人才國際競爭力的重任。1988年澳大利亞的道金斯報告（The Dawkins Report）中明確將國家高等教育的使命與服務澳大利亞經濟發展和國家需求聯系在一起。2003年的尼爾森報告（Nelson Report）再次強調了這點，并且更加賦予了高等教育作為提高國內生產總值的重要角色。[6]在新自由主義思想的影響下，全球貿易的范圍擴展到服務領域，包括教育?！斗召Q易總協定》（General Agreement on Trade in Service，GATS）的簽訂標志著各國高等教育處于一個真正開放且競爭的環境中，為了更好地吸引留學生，各個國家尤其是一些高等教育強國一方面創造環境促進院校間公平競爭，另一方面刺激大學內部運用市場手段和策略為自己贏取最大利益?？缇辰逃娘w速發展為各國高等教育改革提供了契機和挑戰，也制造了一個不平等的國際高等教育市場。為了分割更多的留學生市場份額，提供海外學生期待的教育項目，最大化地滿足學生的需要，英、美、澳等國紛紛不斷增加海外學生傾向的課程項目開設，如商科、計算機、工程等。這就是市場思維主導下的“親消費者”思路，在享有相對多的自主權的同時，大學開始根據自身情況制定相應戰略選擇、定位和發展路徑。相比高等教育強國美國和英國來說，澳大利亞相對處于落后位置，所以，其高等教育定位就是提供更多關于市場營銷和管理的項目、進一步提高校內服務質量、專注于東南亞學生、創造友好而穩定的社會環境，同時以較為低廉的學費吸引學生，但過分依賴價格優勢而無法短期彌補其在教育質量和地位方面的劣勢使其置身于困境。[7]

二、高等教育市場化的主要實踐與反思

各國政府紛紛將仿市場的機制引入高等教育領域，希望通過競爭和私有化擴大高等教育入學通道、提升高等教育的質量和辦學效率、促進高等教育機構的多元發展，使其可以更好地滿足學生的選擇和大眾的需求。具體表現在：鼓勵開設私立高等教育機構、競爭性的科研撥款機制、更加公開全面地向社會發布高等教育質量信息、保護大學的專利所有權、大學服務和活動的外包等。[8]

（一）實現大學多元發展陷入困境，現實的趨同效應日益顯著

高等教育市場化的初衷之一就是通過市場機制增設高等教育機構的數量和種類，使學生能夠擁有更多的選擇。關于多元一詞的內涵，引用最為普遍的是指在特定的國家和地區內，不同種類的高等教育機構擁有不同的特定使命，旨在培養和訓練不同職業生涯的學生群體，擁有不同的教學方法，其組織方式和資助方式依循不同的法律，且和政府之間的關系不全然相同。但從發展情況來看，這種制度設想并沒有完全實現，反而是導致了院校間爭先恐后在教學和科研領域求大求全。其實，追求多元發展并非是高等教育發展史上的創新，而其新處是通過市場機制來引導，而非政府導向，鼓勵院校找到自己的“市場定位和機遇”。 某種程度上講，高等教育中的多元性著重強調的是院校間差異的程度，而非單純的形態或學制多樣化。盡管從院校內部來講，無論是學科設置還是人員招聘，多元性都比以前增加了。然而，不論是英國還是澳大利亞，最終的結果卻是大學模式逐漸走向了統一，造成了院校間彼此模仿和復制。[9]

大量研究表明，有兩個因素直接影響高等教育的多元化發展，一是政府構建政策環境的方式；二是院校內部學術規范和價值的相對影響力。[10]具體來說體現在以下五點：一是環境。這里的環境因素是指學生選擇、利益相關者影響、經濟因素、當地政府因素和歷史等因素的復合體，不同的因素交織和組合會創造不同的環境，環境的差異會締造高等教育形態的多元，差異越大，多元性就越強。反之，如果環境趨向統一，就會喪失院校呈現多元性的土壤。二是政策影響。政策影響是指在環境因素不可改變的情況下，政府創設多元的制度。如二戰后，西方國家普遍出現的雙軌高等教育制度。一軌是收費較高、歷史悠久、研究卓越的傳統大學，另一軌是新型的多科技術大學或職業性導向的學院。這其中典型的是英國和澳大利亞，但隨著20世紀80到90年代，技術學院的改革升級和雙軌制并為一軌，其促進多元性的原始目的也廣遭詬病，被社會認為實質上“鼓勵了一批項目和功能的病態復制”。雙軌合為一軌的原因還有一個是，學術型的古老大學不斷尋求職業導向，而職業取向的技術大學也在持續增加自己的學術色彩，這樣，兩類型的大學特色就逐漸消解。這種現象與放權下的高等教育市場環境和繼而激烈的競爭不無關系。第三是財政刺激。這也是政府致力于保持多元性的最重要手段之一。2005年，澳大利亞政府采取了一套新的資助體系，旨在將大學分為研究型和教學型，通過競爭性的財政撥款刺激大學之間保持差異性。第四是競爭與合作。實踐證明，在放松管制的市場環境中，不同院校間的合作則會促使高等教育系統統一局面的出現。第五是排行的影響。不論真正的多元是否存在于高等教育中，對于院校的排行已經悄然成為一種趨勢，不管其是官方的還是民間的。排行榜加劇了底層大學向頂層那些所謂的成功的精英大學學習和趨同的現象。[11]

（二）引入仿市場的競爭和績效模式，新公共管理持續發酵

制度設計者認為加強高等教育體系內的競爭可以提高競爭主體的靈活性和創新性，增加多元性供市場選擇，提高生產和分配效率，進一步有益于質量提升，強化政府、雇主和學生對大學的問責，間接地達到減少財政負擔、增強產學研聯系、加快國際化的效果。[12]在競爭機制下，大學的產出的確實現明顯上揚，而且是短時期內急劇上漲，包括文章發表、專利、著作數等。那么，大學之間到底是在競爭什么呢？競爭的對象包括研究和學術方面的地位和資源、對學生的吸引力、國際學生市場、外界資助項目、排行榜的名次和聲望等，不過大多數的競爭不是經濟意義上的競爭，也不是為了追逐經濟利益，而是政府規范下的投標性質的博弈。在這其中，地位的競爭最能反映高等教育的特殊性和復雜性，也是導致新自由主義發展模式在該領域實踐失敗的原因之一。地位是一個相對性的概念，地位競爭由相互間的地位結構體系決定，因此，這其中最重要的是院校間的地位等級次序，而非單純的產出多少。

在這種競爭機制下，要反映大學的價值和實力，依靠傳統的同行評價和自主市場選擇指標已經不足為證，加之政府和社會對一直以來身居“象牙塔”的大學做出的經濟社會貢獻不滿，因此，政府設計了一套或幾套評價機制對院校和教師進行考核，無論是教學還是科研?？冃栘煵粌H需要大學陳述自己的發展目標和過程，還和經濟財政刺激緊密聯系在一起，依據排名來界定大學的生產力已成為各國通行做法，這就是新公共管理的持續表現。簡而言之，就是公共領域的管理風格轉向績效、成本、效率和審計導向。在對待新公共管理的態度上，始終存在分歧。樂觀者認為只有通過新公共管理才能規避舊式公共管理存在的積弊難返、效率低下甚至是道德滑坡的缺點和管理失敗。持這種觀點的人相信新公共管理在決策的過程中，有效地減少了內部障礙，使內部交流和跨界合作更為緊密，從而提高了辦事效率。通過績效考核標準可以激發個人動力，進而提高個人和組織表現，切實地保障質量。另外，這種方式是一種基于數據和事實說話的理性決策過程，明確了問責的任務和方向，減少了人為干預、主觀判斷和優先特權對組織運營帶來的影響，所以也凸顯了新管理方式的公平性。

而悲觀者會認為是新公共管理將一個多世紀積累的公共服務中特有的倫理價值和組織文化破壞殆盡。從更深層次來講，學者呼吁符合公共領域本真價值的回歸。新公共管理信奉的是諸如競爭、效率、花錢有道、消費主義、合作和管理主義等商業性倫理，這些集中體現在公共治理領域中對問責和監管的關注。面對商業價值和市場導向追求在公共部門中具有的主導話語權地位，我們應該站在中立的立場上對其進行必要的解構，去進一步檢視商業規范與公共治理之間的相關性，逐漸形成一套適用于公共部門的清晰的倫理價值判斷標準和體系。[13]