我國城鄉義務教育服務均等化的發展現狀及實現途徑*

于愛國，孫德超

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我國城鄉義務教育服務均等化的發展現狀及實現途徑*

于愛國，孫德超

摘要：近年來，我國推進城鄉義務教育服務均等化已有突破性進展，但仍有不完善之處。當前，城鄉義務教育服務的差距主要集中在三個方面，一是教育經費投入，二是固定資產和儀器設備，三是師資質量。改善這一現狀的途徑主要有：統籌城鄉均衡發展，改革城鄉分割的戶籍制度，投入以中央為主、分項分級共擔，完善義務教育財政轉移支付制度，杜絕城市偏向、促進城鄉義務教育資源共享。

關鍵詞：城鄉；義務教育；服務；均等化；轉移支付

*項目名稱：本文系中國博士后科學基金面上資助項目（一等）“基于社會政策的基本公共服務均等化評價指標體系研究”（2015M570192）；國家民委民族問題研究一般項目“民族地區基本公共服務不均等的現狀考察及均等化途徑研究”（2015-GM-021）；“榮達教育資助基金”民族教育研究課題暨教育部民族教育發展中心課題“少數民族自治區基礎教育服務不均等的現狀考察及均等化途徑研究”（RDJC13026）階段

于愛國/吉林大學研究生院副處長（吉林長春130012）；孫德超/吉林大學行政學院教授，博士生導師（吉林長春130012）。

一、問題的提出

改革開放以來，國家各項事業迅速發展，人民生活水平得到了極大地提升。但與此同時，城鄉分化的日益嚴重拉大了義務教育服務質量的差距。城鄉義務教育服務均等化是指一個國家中，無論居住在城市還是農村的適齡兒童和少年都能公平地享受政府提供的大致均等的義務教育服務。2010年出臺的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》指出，推進義務教育均衡發展，并提出了明確的努力方向：“加快縮小城鄉差距，建立城鄉一體化義務教育發展機制，在財政撥款、學校建設、教師配置等方面向農村傾斜，率先在縣（區）域內實現城鄉均衡發展”。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，統籌城鄉義務教育資源均衡配置，逐步縮小城鄉義務教育發展差距。

城鄉義務教育服務之間的差距不僅引起了政府的高度重視，更引發了學術界的深切關注和熱烈探討，學者們主要從財政體制、城鄉二元結構、師資配置等方面為我國城鄉義務教育服務均等化獻計獻策。本文的創新之處主要體現在兩個方面：第一，從經費（教育經費）、硬件（物質條件）、軟件（師資力量）三個方面分別對城鄉義務教育服務的差距進行量化，從橫向層面上把握事實。第二，以城鄉義務教育差距指數（農村/城市）為衡量指標，指出差距指數越小，說明城鄉差距越大，差距指數越大，說明城鄉差距越小，從縱向層面把握現狀及發展趨勢。

二、城鄉義務教育服務不均等的現狀

（一）城鄉義務教育經費的差距

教育經費是教育事業發展的經濟來源和物質支撐。自城鄉二元分割以來，政府財政對城鄉義務教育服務的投入差別始終存在，農村的義務教育經費明顯不足。考察城鄉義務教育經費方面的差距，可以將生均教育經費作為具體的衡量指標。近年來，隨著國家逐步重視農村義務教育事業發展，城鄉義務教育生均教育經費差距指數大體呈持續上升趨勢。在2006年，小學城鄉義務教育生均教育經費差距指數就高于0.8了，2007年升至0.87，2008——2010年升至0.89。2009年，初中城鄉義務教育生均教育經費差距指數高于0.8，2010年升至0.84。即使是指數最高的2010年，城鄉小學義務教育生均教育經費仍有11%的差距，城鄉初中義務教育生均教育經費的差距則高達16%。

（二）城鄉義務教育辦學物質條件的差距

辦學的物質條件是衡量義務教育質量的重要指標，主要包括價值指標和實物指標，其中，價值指標包括生均固定資產值、儀器設備值；實物指標包括生均校舍面積、體育場面積、圖書資料、計算機臺數。除生均校舍面積和體育場面積外，農村小學的辦學物質條件與城市小學之間存在一定的差距。2004—2010年，城鄉生均圖書資料差距指數在0.79-0.91，固定資產值差距指數在0.60-0.66，儀器設備值和計算機臺數差距指數均小于0.5。這表明，在儀器設備和計算機方面，城鄉小學差距較大。

農村初中與小學有相似之處，生均校舍面積和體育場面積都比城市大。農村初中生均固定資產值與城市相差較大，差距指數大概在0.8的水平。城鄉初中生均儀器設備值的差距指數盡管大體呈持續上升趨勢，但只在0.69到0.82之間。與農村小學不同的是，城鄉初中生均圖書資料的差距指數始終大于1，且呈持續增長趨勢。農村生均計算機臺數不斷增加，且自2007年以來超過城市。這表明，農村初中圖書資料和計算機資源狀況已有所改善。

（三）城鄉義務教育師資水平的差距

高質量的師資隊伍是確保義務教育事業可持續發展的關鍵要素。城鄉義務教育學校專任教師學歷占比差距指數是指小學?？飘厴I以上專任教師占專任教師總額比例的城鄉差距，初中本科畢業以上專任教師占專任教師總額比例的城鄉差距。近年來，小學和初中義務教育學校專任教師學歷占比差距指數均逐年提升。其中，小學由2007年的0.73持續升至2010年的0.81，初中由2007年的0.66持續升至2010年的0.79。即使是比例最高的2010年，城鄉小學和初中仍有20%左右的發展差距。這嚴重影響到農村小學和初中教學質量和人才培養質量的提高。

三、推進城鄉義務教育服務均等化發展的對策

要改善城鄉義務教育服務不均等的現狀，需要結合導致現狀的成因，致力于推動城鄉經濟均衡發展，改革不合理的制度設計以及調整不公平的政策導向。

（一）統籌城鄉均衡發展

農村義務教育發展滯后的根本原因在于農村經濟發展落后。長期以來，城鄉經濟二元結構造成我國城鄉義務教育服務不均等的形勢日趨嚴峻。政府應力爭打破城鄉經濟二元結構的束縛，統籌城鄉均衡發展，進一步推進農業機械化，提高生產力和農業收入。積極調整農業結構，加速發展第二、三產業，適當放寬對農村中小企業和農民自身貸款的限制，支持農村民營經濟發展。認真貫徹“以城帶鄉，城市支持農村、反哺農村”的方針，注重企業布局與鄉鎮發展之間的相互促進與協調，力爭形成產業化集群。

（二）改革城鄉分割的戶籍制度

國家需要制定一部權威的《戶籍法》來確保公民的自由遷徙權。制定新法時，需要廢除限制遷徙自由的有關法律條款。比如，《戶口登記條例》規定，公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，向常住戶口登記機關申請辦理遷出手續。這項規定是對公民自由遷徙的強行干涉，應予以廢止。同時，推動戶籍制度與公共服務脫鉤。我國戶籍制度建立的原始功能是用來登記人口數量和證明居民身份，與個人利益無關。然而隨著時間的推移，戶籍制度成為導致并固化城鄉二元結構的主要因素。戶籍影響城鄉資源配置，人為地造成了城鄉居民享有公共服務的不均等。戶籍制度改革應使戶籍制度與公共服務脫鉤，實現公民在戶籍登記制度面前身份一律平等。此外，漸進推進城鄉統一的戶籍模式。我國區域經濟發展水平差距較大，不太可能迅速徹底地取消“農業”與“非農業”戶口的登記模式。戶籍制度改革應循序漸進，在全國范圍內選取試點進行改革，依次逐步推廣到全國范圍。

（三）投入以中央為主、分項分級共擔

我國自2000年以來一直在進行教育財政體制改革，但效果并不理想，根本原因在于各級政府事權與財權嚴重不匹配。義務教育財政體制改革的重點是要科學規范中央與地方各級政府的財權和事權。義務教育投入應以中央為主，在此基礎上由各級政府分項分級共擔。

從經費支出的角度看，義務教育最基本的支出可以分成三大項：人員經費、公用經費和基建經費。其中，人員經費主要包括教職工的工資福利費、社會保障費等；公用經費主要包括公務費、設備購置費、修繕費、招待費等；基建經費主要是用于學?；窘ㄔO。應從這三大項入手分配各級政府的投入比例。第一，人員經費是義務教育經費中的第一大支出。人員經費的均等化是城鄉義務教育服務均等化的重要前提，中央政府應承擔人員經費支出，發揮中央政府的財力優勢和宏觀調控能力。第二，公用經費是僅次于人員經費的第二大支出項目。在國家承擔全部人員經費后，公用經費應結合地區具體情況，確定各級政府分擔比例。例如，發達省份的義務教育公用經費可由省級政府承擔，貧困省份則由中央與省級政府劃分比例共同承擔。第三，關于基建經費，應充分調動地方政府的積極性，發揮其在信息方面的優勢，由地方政府予以承擔。當然，在地方政府層面也可分級共擔。在經濟發達地區，此項經費可完全由縣級政府承擔，落后地區應由省級政府和縣鄉級政府劃分比例共擔。

從事權的角度看，中央政府應強化其宏觀調控作用，在增加義務教育投入的同時，充分優化資源配置，在資金和政策方面向農村傾斜。省級政府應發揮承上啟下的重要作用，一方面，統籌落實義務教育經費，縮小城鄉義務教育發展差距，另一方面，在省內統籌平衡，對義務教育的整體發展進行規劃并監督落實?？h級政府應充分發揮貼近基層實際的優勢，盡可能掌握詳細信息，將時間和精力放在處理教學、管理的具體事宜上。

（四）完善義務教育的財政轉移支付制度

要逐步形成以一般教育轉移支付為主、專項教育轉移支付為輔的教育財政轉移支付制度。中央財政應加大一般性轉移支付的力度，并使其進一步向農村傾斜，使城鄉兒童和少年共享優質的義務教育資源。同時，專項轉移支付發揮的是拾遺補闕、減輕地方財政壓力的輔助性作用，制度應規范，規模應適度。對于義務教育專項轉移支付項目的確定，應在各個環節堅持科學、公正原則。在立項程序上，應堅持由各級政府根據自身義務教育發展中的問題和需求向中央和上級政府提出申請，報中央審批立項的原則。中央在審批立項過程中，應整體考察上報的項目、組織專家進行深入論證，公正、客觀立項。只有增強立項的科學性，才能使有限的專項轉移支付資金在推進城鄉義務教育服務均等化過程中最大限度地發揮作用。此外，建立義務教育轉移支付監督檢查和責任追究機制，保證資金的支付和使用落在實處。加強政府審計監督、人大預算監督和社會監督，提高轉移支付資金的使用效率。

（五）杜絕城市偏向，促進城鄉義務教育資源共享

縮小城鄉義務教育的發展差距，就要杜絕各種“城市偏向”政策。從根本上樹立城鄉平等意識，強化向農村特別是老、少、邊、窮農村學校的政策傾斜。在制度設計、資金支持、學校建設及師資配備等方面保障農村孩子與城市孩子享有同等的義務教育服務。政府應建立城鄉義務教育資源共享機制，統籌城鄉義務教育資源，引導教育要素在城鄉之間合理流動，搭建城鄉合作平臺。例如，針對農村師資力量薄弱的問題，政府可以每年從城市小學、初中吸引一定數量的教師到農村支教，同時，為農村教師進城接受專業培訓提供平臺。此外，可以在農村學校建立大中專院校的教學實踐基地，每學年調配一定數量的在校大學生充實到農村學校，彌補農村義務教育師資的不足。進一步加強城鄉義務教育師資力量之間的教研合作，促進網絡教育資源共享，加大對口支援力度。

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責任編輯：郭一鶴

中圖分類號：F812

文獻標識碼：A

文章編號：1671-6531（2016）02-0022-03