后工業(yè)社會合作治理中的服務(wù)型政府建設(shè)

劉　柯

(商洛學(xué)院 語言文化傳播學(xué)院，陜西 商洛 726000)

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后工業(yè)社會合作治理中的服務(wù)型政府建設(shè)

劉柯

(商洛學(xué)院 語言文化傳播學(xué)院，陜西 商洛 726000)

[摘要]人類社會目前正處于全球化、后工業(yè)化的進(jìn)程中，社會變革的時代背景導(dǎo)致各種社會問題層出不窮，社會正在變得高度的復(fù)雜和高度的不確定。在面對不同于以往的非常規(guī)化問題時，傳統(tǒng)的官僚制組織形態(tài)已顯得不合時宜，因此必須設(shè)計合作制組織這一新型的政府組織形態(tài)，與市場、社會等多元的治理主體結(jié)成合作伙伴關(guān)系，共同擔(dān)負(fù)社會治理職責(zé)。在此時代背景下，中國政府所提出的“服務(wù)型政府”這一建設(shè)理念是后現(xiàn)代社會人類治理文明的必然走向。

[關(guān)鍵詞]服務(wù)型政府；社會本位意識；引導(dǎo)型職能模式；合作制組織形態(tài)

黨的十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。當(dāng)下中國政府正在著力提高自身的治理體系和治理能力，并將服務(wù)型政府建設(shè)作為新時期政府改革的基本理念。從人類社會行政模式的邏輯演進(jìn)來看，早期的農(nóng)業(yè)社會政府進(jìn)行社會治理的模式是統(tǒng)治行政，近代工業(yè)社會政府進(jìn)行社會治理的模式是管理行政，服務(wù)行政則是人類進(jìn)入后工業(yè)化社會所生成的一種新型治理方式。服務(wù)型政府建設(shè)既是服務(wù)行政的基本理念體現(xiàn)，也是人類自覺應(yīng)對全球化、后工業(yè)化社會發(fā)展的基本途徑。要建設(shè)后現(xiàn)代合作治理下的服務(wù)型政府的治理模式，必須首先實現(xiàn)政府權(quán)力理念，職能模式以及組織形態(tài)的重新變革。

一、服務(wù)型政府建設(shè)：人類治理文明的必然選擇

自20世紀(jì)80年代以來，面對全球化的行政改革背景，中國政府一直在尋求一種新型的政府組織模式，以適應(yīng)全球化、后工業(yè)化的社會發(fā)展需要。20世紀(jì)90年代后期，有關(guān)服務(wù)型政府的理論開始在中國孕育。

關(guān)于服務(wù)型政府的科學(xué)內(nèi)涵，中國學(xué)者從不同的角度進(jìn)行了闡述。有學(xué)者認(rèn)為，服務(wù)型政府是一種以服務(wù)、公正為導(dǎo)向，把工具效用與價值觀照有機結(jié)合起來，包含著合作與信任的整合，德治與法制的結(jié)合，行政程序的靈活性與合理性相統(tǒng)一，行政人員的自由裁量權(quán)受到道德制約的政府，是對“有限政府”“責(zé)任政府”“法治政府”的超越，是一種面向后工業(yè)化的具有前瞻性的政府模式。[1]可以說，服務(wù)型政府的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是一場探討新型政府模式的理論運動。

服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)與西方國家的行政改革不同。西方國家的行政改革只是在維護(hù)固有的資本主義制度下對行政管理技術(shù)方面的改進(jìn)，其終極目的是維護(hù)和促進(jìn)資產(chǎn)階級權(quán)益，而非對工業(yè)社會所建立的管理型政府模式的揚棄。2008年的金融危機預(yù)示以新公共管理為指導(dǎo)的西方國家陷入了政府改革失靈的境地，服務(wù)型政府建設(shè)在中國產(chǎn)生了積極明顯的效應(yīng)。從某種意義上來說，服務(wù)型政府建設(shè)的理念可以轉(zhuǎn)化為巨大的能量，協(xié)助政府工作人員應(yīng)對高度復(fù)雜性及高度不確定性的社會問題。由此看來，中國政府所提出的服務(wù)型政府建設(shè)的改革目標(biāo)，既是人類治理模式的前瞻性追求，也是人類治理文明的必然選擇。

二、政府權(quán)力理念的選擇：社會本位的回歸

在農(nóng)業(yè)社會，行政權(quán)力來源于最高統(tǒng)治者的授權(quán)，社會治理體系及治理過程均體現(xiàn)出明顯的“權(quán)力本位”特征。當(dāng)人類進(jìn)入工業(yè)社會以后，人類所進(jìn)行的所有政治活動、經(jīng)濟(jì)活動以及社會治理活動等社會生活的方方面面都通過組織的方式來實現(xiàn)。可以說，近代以來的社會是一個充分實現(xiàn)了組織化的社會，任何集體目標(biāo)及個體目標(biāo)都必須借助組織加以實現(xiàn)，也都表現(xiàn)出對組織的高度依賴。與此同時，近代社會組織化的過程所建構(gòu)的是一種官僚制的組織形態(tài)，崗位與職位的級別差異導(dǎo)致了官僚制等級結(jié)構(gòu)中的權(quán)力關(guān)系，權(quán)力問題是政府定位與政府運作的根本性問題。在后現(xiàn)代的治理過程中，官僚制式的組織模式已不能適應(yīng)高度復(fù)雜性與高度不確定性的后現(xiàn)代社會，新型政府組織模式必須首先實現(xiàn)政府權(quán)力觀的轉(zhuǎn)變。

人民主權(quán)理論是現(xiàn)代民主制度的理論基石，強調(diào)國家主權(quán)屬于人民，政府的權(quán)力來源于人民的授權(quán)。而在傳統(tǒng)的官僚制組織實踐中，人們習(xí)慣于將各級政府的權(quán)力來源看作上級政府的授權(quán)，政府權(quán)力運作更多的是對上負(fù)責(zé)而非對民負(fù)責(zé)，政府習(xí)慣于對民管理而非為民服務(wù)。現(xiàn)在，人類已進(jìn)入全球化、后工業(yè)化的新時代，社會治理體系及政府組織模式的重新建構(gòu)要求政府必須正視自身的權(quán)力理念，秉持“為民服務(wù)”的責(zé)任意識。“政治國家沒有家庭的天然基礎(chǔ)和市民社會的人為基礎(chǔ)就不可能存在”，馬克思主義認(rèn)為權(quán)力是權(quán)利的派生，權(quán)利是權(quán)力的本源，權(quán)利才是政府權(quán)力產(chǎn)生的基礎(chǔ)，政府在社會治理過程中必須秉持社會本位的思想。[2]同樣，西方的社會契約論者也認(rèn)為，社會中的每個人都擁有天賦的生命權(quán)、自由權(quán)和財產(chǎn)權(quán)等自然權(quán)利，人民將一部分權(quán)利讓渡出去便形成了政治權(quán)力。亦有學(xué)者將政府權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系比作國有企業(yè)“所有者”與“經(jīng)營者”相分離的關(guān)系，認(rèn)為政府權(quán)力是派生的、從屬的，公民權(quán)利才是政府權(quán)力的本源。這正如亞里士多德認(rèn)為的那樣：“正義的觀念是同國家的觀點相關(guān)的，因為作為正義標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利，是調(diào)節(jié)政治交往的準(zhǔn)繩”。[3]只有從社會本位出發(fā)的權(quán)利才是符合社會正義要求的。因此，在建構(gòu)與后現(xiàn)代治理相適應(yīng)的服務(wù)型政府組織模式中，必須正視權(quán)力的根本來源問題，樹立社會本位的回歸意識。社會治理主體必須以人為本，對民負(fù)責(zé)、受民監(jiān)督，必須將社會本位的理念內(nèi)化為自身的內(nèi)在道德規(guī)范。

三、政府職能模式的選擇：引導(dǎo)型的職能模式

從政府職能的發(fā)展來看，人類社會早期的統(tǒng)治型政府為了良好的社會秩序，必須通過暴力等控制方式來維護(hù)良好的社會秩序。近代社會的管理型政府模式則是以保護(hù)、干預(yù)等職能模式維護(hù)社會秩序的穩(wěn)定。無論是統(tǒng)治型的治理方式還是管理型的治理方式，政府在行政管理與社會管理中所體現(xiàn)的職責(zé)與功能都具有明顯的控制性。20世紀(jì)80年代以來，社會的復(fù)雜性與不確定性使得政府控制社會的職能變得難以為繼，無論政府采取什么樣的方式來提高政府的控制技術(shù)與控制策略都難以適應(yīng)后現(xiàn)代社會多元化的治理需要。目前許多學(xué)者對政府控制社會的職能模式表達(dá)了質(zhì)疑，要求改變政府控制社會的職能模式，并重新認(rèn)識政府公共行政的性質(zhì)。美國學(xué)者金鐘燮在《公共行政的社會建構(gòu)：解釋與批判》一書提到：“如果我們不能認(rèn)識到重構(gòu)是我們的責(zé)任和我們力所能及的事情，那么，公共行政將會進(jìn)一步衰落：結(jié)果將是公共機構(gòu)功能的紊亂和非人道的實踐。應(yīng)該看到，是設(shè)立那些僵化和控制導(dǎo)向的制度的人造成了這種情形。”[4]他雖然沒有明確指出政府新型職能模式的具體形態(tài)，卻明確表達(dá)了對政府控制職能模式的否定與批判。

近代以來的西方國家在自由主義意識形態(tài)下所采用的保護(hù)型政府職能模式造成了“市場失靈”的問題，在凱恩斯主義的理論主張下所采用的干預(yù)型政府職能模式造成了“政府失靈”的問題。20世紀(jì)70年代以來，以“新自由主義”思潮與新公共管理運動為代表的理論在對干預(yù)型政府職能模式批判的基礎(chǔ)上，提出限制政府干預(yù)、縮減政府職能等思想。在此影響下，以英國撒切爾夫人所進(jìn)行的“私有化運動”與美國里根政府所進(jìn)行的“里根革命”為起點，西方國家紛紛進(jìn)行了新一輪的政府改革實踐。盡管改革實踐在短期內(nèi)緩解了市場失靈與政府失靈現(xiàn)象所造成的社會危機，但2008年全球性金融危機的爆發(fā)充分證明了西方國家的政府改革運動依舊沒有走出保護(hù)型政府職能模式與干預(yù)型政府職能模式的步伐，只是對二者的混合與搭配使用。20世紀(jì)后期，以中國為代表的亞洲新興工業(yè)化國家走出了一條新型化的政府職能模式，即引導(dǎo)型政府職能模式。所謂引導(dǎo)型政府職能模式是一種面向后工業(yè)化的、自覺的、旨在通過推動服務(wù)型政府建設(shè)而引導(dǎo)社會科學(xué)發(fā)展的一種全新的政府職能模式。[5]引導(dǎo)型政府職能模式要求政府在市場與社會的發(fā)展中扮演引導(dǎo)者的角色，政府不能把自己的意志強加于社會，政府要為市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造公平的外部環(huán)境，積極調(diào)節(jié)因市場競爭所引起的社會矛盾，打破政府供給公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的壟斷局面。社會的發(fā)展過程中要兼顧效率與公平，緩和各種利益沖突，促進(jìn)社會的和諧與社會多元化發(fā)展。目前從引導(dǎo)型政府職能模式在中國的成長以及為中國經(jīng)濟(jì)和社會全面發(fā)展所起的作用可以看出，引導(dǎo)型政府職能模式有能力應(yīng)對后現(xiàn)代社會的高度復(fù)雜性與高度不確定性，是一種完全能夠適應(yīng)后現(xiàn)代社會治理要求的政府職能模式。

四、政府組織形態(tài)的選擇：合作制的組織形態(tài)

20世紀(jì)后期以來，在以新公共管理運動為背景下的行政改革實踐使得政府與市場、社會之間建立起了廣泛的合作伙伴關(guān)系。官僚制組織按照勞動分工的原則，有著明確的職權(quán)等級關(guān)系和詳細(xì)的組織規(guī)章與制度，以及非人格化特征的組織模式。在人類社會向后現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型過程中，學(xué)術(shù)界對官僚制的批判與反思也紛至沓來。福克斯和米勒在《后現(xiàn)代公共行政——話語指向》一書中也從不同方面論述了官僚制政府組織形態(tài)在后現(xiàn)代社會的不適宜性，他們指出：“從外部產(chǎn)生的規(guī)章總是與偷換目標(biāo)、敷衍了事、按規(guī)章辦事這樣的官僚弊病聯(lián)系在一起的。”[6]不難看出，在后現(xiàn)代社會治理環(huán)境發(fā)生變化的背景下，官僚制正在變得越發(fā)僵化。

合作制組織是一種不同于官僚制的組織形態(tài)，是一種適應(yīng)后工業(yè)化時代的新型政府組織形態(tài)。合作制組織將以網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)形態(tài)取代官僚制組織的線性結(jié)構(gòu)，組織成員的溝通與交往會變得更加靈活。在合作制的組織形態(tài)下，政府與其他社會治理組織在高度信任的基礎(chǔ)上共同組成多元化的社會治理網(wǎng)絡(luò)體系，它們之間的地位是平等的。政府也將一改過去的強制方式，通過平等、對話、協(xié)商的方式與其他社會治理組織達(dá)成共識。相信合作制組織必將像官僚制組織在工業(yè)化社會那樣發(fā)揮其在后工業(yè)社會的功能與優(yōu)越性。

[參考文獻(xiàn)]

[1]張康之.公共行政的行動主義[M].南京：江蘇人民出版社,2014:172.

[2]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局，編譯.馬克思恩格斯全集：第1卷[M].北京：人民出版社，1995:252.

[3]王浦劬.政治學(xué)基礎(chǔ)[M].北京:北京大學(xué)出版社，1995:73.

[4]金鐘燮.公共行政的社會建構(gòu)：解釋與批判[M].孫柏瑛等，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2008:56.

[5]張康之.公共行政學(xué)[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010:126.

[6]福克斯 & 米勒.后現(xiàn)代公共行政——話語指向[M].楚艷紅等，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2002:18.

[收稿日期]2016-02-21

[基金項目]商洛學(xué)院校級科研項目“陜西地方院校大學(xué)生基層公共服務(wù)動機的實證研究”(14SKY-FWDF013)。

[作者簡介]劉柯(1985- )，女，講師，碩士，從事行政管理學(xué)研究。

[中圖分類號]D63

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]2095-7602(2016)05-0037-03