孫潔：PPP不是一種融資模式，而是管理方式

中國財政科學(xué)研究院研究員、PPP管理模式提出者、中國財政學(xué)會公私合作（PPP）研究專業(yè)委員會秘書長、亞洲開發(fā)銀行和財政部PPP專家、中國社會組織促進(jìn)會專家委員會委員

在城鎮(zhèn)化加速和地方政府背負(fù)巨額債務(wù)的雙重背景下，積極推進(jìn)PPP是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的優(yōu)先選擇。2016年，國家林業(yè)局、財政部、發(fā)改委，也都印發(fā)文件，大力推進(jìn)PPP模式。 在林業(yè)改革發(fā)展中，PPP將起著至關(guān)重要的作用。在具體實(shí)踐中，人們對PPP的認(rèn)識存在一定的偏差，那么，PPP是不是僅僅是一種融資模式？如何規(guī)避PPP簽署的風(fēng)險？新常態(tài)下發(fā)展PPP的模式是什么？

針對這些問題，記者采訪了PPP管理模式提出者、中國財政學(xué)會公私合作（PPP）研究專業(yè)委員會秘書長、亞洲開發(fā)銀行和財政部PPP專家孫潔。

一、PPP不是融資模式，而是管理方式

“社會對PPP模式存在一定的誤解，以為這是一種融資方式。如果從目標(biāo)管理的角度來看，引進(jìn)和運(yùn)用PPP模式更多的是為社會提供一種公共服務(wù)。融資只是手段，提供公共服務(wù)才是目的。從這一角度來說，PPP模式更多的是管理模式，而非僅僅是融資模式。”孫潔說。

很多人認(rèn)為PPP解決了政府資金短缺的問題，“但是我們卻認(rèn)為它應(yīng)該屬于管理模式。”孫潔如是說。因?yàn)槲覈鳳PP項(xiàng)目往往以政府為主體，合同時間跨度長，所以在運(yùn)營過程中，更多地體現(xiàn)了政府的管理、協(xié)調(diào)職能。

2016年3月，財政部金融司司長孫曉霞曾在一次講話時闡述，在實(shí)施一個PPP項(xiàng)目時，作為政府的財政部門，首先要事先訂立“經(jīng)濟(jì)性”合同，通過“合同條款”而不是“行政權(quán)力”，來約束政企雙方的行為。此前，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中資金不足時，主要的解決方式是與融資平臺簽訂BT協(xié)議。而當(dāng)BT模式因政府與債務(wù)的關(guān)系不明晰而備受爭議時，PPP自然而然讓人認(rèn)為是BT的替代品。其實(shí)不然，孫潔強(qiáng)調(diào)，BT只是為了給項(xiàng)目融資，而PPP是一種管理模式，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目管理，融資只是其中一個環(huán)節(jié)。

孫潔表示，融資只是PPP的目的之一，并不是全部。融資只是借別人的錢辦事，而管理是借別人的能力辦事。PPP項(xiàng)目中會涉及融資問題，但不僅限于融資問題，政府和公共部門除了利用民營部門的資本以外，大多還利用了民營部門的生產(chǎn)與管理技術(shù)。融資更多是考慮將自己的風(fēng)險最小化。而PPP管理模式中，更多是考慮雙方風(fēng)險而將整體風(fēng)險最小化。事實(shí)證明，追求整個項(xiàng)目風(fēng)險最小化的管理模式，要比公、私雙方各自追求風(fēng)險最小化更能化解風(fēng)險，PPP可以帶來的“1+1＞2”的合作機(jī)制效應(yīng)。

過去政府僅僅是為了得到一個工程，而現(xiàn)在通過PPP，政府不僅得到了工程，還承擔(dān)了工程未來若干年的維護(hù)、運(yùn)營、服務(wù)，這些都由社會資本方來負(fù)責(zé)，可以說確保了項(xiàng)目的質(zhì)量。和傳統(tǒng)管理模式相比，政府和社會資本合作管理模式中有著清晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，解決了傳統(tǒng)管理模式中的產(chǎn)權(quán)缺位的問題。具體表現(xiàn)在一下幾個方面：首先，有利于促進(jìn)政企分開。采用這種模式，可以將一元投資主體進(jìn)行多元化改革，減少政府對企業(yè)的行政干預(yù)。其次，有利于降低委托——代理成本。采用公私合作伙伴的PPP模式，由于私人部門的加入，可以有效彌補(bǔ)公共部門的信息不對稱問題，使得提供的公共物品更加有效。

二、PPP簽署如何規(guī)避風(fēng)險

孫潔表示，PPP項(xiàng)目有三個特點(diǎn)：一是多樣性。PPP不僅是融資的工具，是BOT、ROT、TOT、BOO等模式的總稱。根據(jù)政府的不同政策，選擇政府需要的形式。二是復(fù)雜性。政府要保證公眾利益，企業(yè)要獲得利益最大化，就會不斷有摩擦，如此復(fù)雜要慎重對待。英國的一家醫(yī)院PFI大樓的項(xiàng)目，投資20億，光合同就達(dá)到一萬多頁，這足以說明其復(fù)雜性。三是長期性。短期項(xiàng)目質(zhì)量難以保證，難以甄別政府債務(wù)。PPP有很多機(jī)制，可以確保項(xiàng)目的質(zhì)量，財政支出的壓力會大幅減小，還可以減少大量的財政供養(yǎng)人員。

孫潔指出，PPP模式的核心要素有四個。一是社會資本與政府公共部門是平等的伙伴關(guān)系，在實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)中，社會資本對利潤的追求與政府公共部門對公共福利的追求共同實(shí)現(xiàn)。二是收益原則，即利潤的可控制性。PPP項(xiàng)目一般都是社會公益項(xiàng)目，對追求短期效益的企業(yè)，政府應(yīng)該加以拒絕，以確保公眾利益不受損失。PPP以項(xiàng)目為基礎(chǔ)，可以改變政府的收入支出現(xiàn)金流，緩解當(dāng)期支出壓力。三是風(fēng)險分擔(dān)。由于PPP以風(fēng)險最優(yōu)分配原則為核心，可以充分利用政府和企業(yè)的比較優(yōu)勢，將不同風(fēng)險獨(dú)立分配給能以最小成本、最有效管理它的一方，從而事先提高項(xiàng)目收益的目標(biāo)，降低項(xiàng)目的整體風(fēng)險。四是監(jiān)督管理。PPP項(xiàng)目是公共投資項(xiàng)目，公眾有知情權(quán)，而企業(yè)投資，對財務(wù)、合同等有保密性，這就與公共投資項(xiàng)目相沖突。只有堅(jiān)持公開的原則，才能實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，才能保證公眾的知情權(quán)。

在實(shí)施PPP模式的過程中，勢必會給合作的雙方帶來一定的風(fēng)險。因?yàn)槭且粋€長期的合作關(guān)系，涉及到雙方的利益。在推進(jìn)的過程中，如何來監(jiān)督和管理，如何做到項(xiàng)目盈利而不暴利？另外，PPP是一個公共項(xiàng)目，所謂“公共”就是每個人都應(yīng)該有知情權(quán)，但是有私營部門做了之后就看不到，因?yàn)樗麄兊呢攧?wù)是保密的，這其中有沒有暴利？這些都是風(fēng)險，為此，要做好項(xiàng)目前期的預(yù)測和分析，把各種風(fēng)險提前梳理，另外還需通過一些機(jī)制來保障。

當(dāng)前在推廣PPP過程中，沒有一部PPP法規(guī)范相應(yīng)的行為，所以應(yīng)制定一部PPP法作為推廣PPP的基本法律保障。不過，當(dāng)前財政部已經(jīng)將PPP納入政府采購，并出臺了《政府和社會資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》，這就必然會讓《政府采購法》和《預(yù)算法》成為當(dāng)前PPP推廣的重要法律依據(jù)。

另外，財政部在2014年9月下發(fā)的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，是財政部力推PPP模式以來頒布的第一份正式文件。其中就明確了“風(fēng)險由最適宜的一方來承擔(dān)”，判斷某方是否適宜，條件應(yīng)包括“風(fēng)險是否由最有能力以最小成本管理的一方承擔(dān)”，以及“風(fēng)險和收益相對等”和“風(fēng)險有上限”的安排。還有2014年12月4日又發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》，對PPP模式的適用范圍、各環(huán)節(jié)的操作重點(diǎn)等內(nèi)容進(jìn)行了說明。依據(jù)《指南》，PPP模式適用范圍廣泛，且可選的項(xiàng)目運(yùn)營模式多樣，處于不同建設(shè)階段城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目均可考慮實(shí)施。

市場經(jīng)濟(jì)就是一個契約經(jīng)濟(jì)，一旦簽署了協(xié)議，必須按照合同法以及相關(guān)的法律來執(zhí)行。要規(guī)避PPP帶來的風(fēng)險，就要搞好項(xiàng)目前期的預(yù)測和分析，把各種風(fēng)險提前梳理。根據(jù)各自承擔(dān)的法律契約，屬于市場的，那就大家共同承擔(dān)，屬于管理層面的也分為政府管理和企業(yè)管理，把這些責(zé)任都分清楚。

三、新常態(tài)下發(fā)展PPP的模式

如何真正做好一個PPP項(xiàng)目不是一件容易的事情。所謂PPP模式，是指政府和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。在這一建設(shè)領(lǐng)域，通常是由社會資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益的最大化。

目前，中國經(jīng)濟(jì)的外部環(huán)境、增長速度、發(fā)展方式、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展動力均發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，也意味著中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)入了轉(zhuǎn)型升級的深度調(diào)整期。

在新常態(tài)下，政府要保持經(jīng)濟(jì)和社會的平穩(wěn)運(yùn)行，要解決三大矛盾：一是地方政府債務(wù)瓶頸與新一屆政府提出的“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”系列政策措施的矛盾；二是基礎(chǔ)設(shè)施投資巨大缺口與社會資本市場準(zhǔn)入門檻較高的矛盾；三是交通、市政公共資源利用效率不高和政府財政不堪重負(fù)的矛盾。PPP模式正是解決上述矛盾的重要抓手和落腳點(diǎn)，未來中國將成為全球最大的PPP市場，也是許多企業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展的重大機(jī)遇。在看到機(jī)遇的同時，我們同樣也面臨挑戰(zhàn)，包括目前PPP模式還缺乏完善的法律體系；項(xiàng)目周期較長，投資回收較慢；金融機(jī)構(gòu)對PPP模式不熟悉，融資困難等。

基于這樣的概念之后，我們對PPP模式劃分為兩大類別，一個就是由使用者付費(fèi)PPP模式，另外一個由政府付費(fèi)。不過，需要指出的是，后者只有當(dāng)使用者資金不足時，政府給予付費(fèi)。

孫潔強(qiáng)調(diào)，很多人在討論，什么是好的PPP模式，什么是不好的PPP模式？在他看來，PPP沒有好壞之分；有人認(rèn)為使用者付費(fèi)是好的模式，不是使用者付費(fèi)不是好的，實(shí)際上這是一個誤區(qū)。因?yàn)橥ㄟ^使用付費(fèi)項(xiàng)目當(dāng)中得到更多回報，有一個收益原則，盈利不報。如果使用者不能付費(fèi)，必然政府付費(fèi)，基于對于PPP模式區(qū)別理解，很多人有疑問，認(rèn)為不收費(fèi)能不能采用PPP模式。

孫潔舉了一個不能由使用者付費(fèi)而是政府付費(fèi)的例子。“我們現(xiàn)在不再做BT（建設(shè)-移交），轉(zhuǎn)為做PPP模式，首先政府選一個合伙人，設(shè)立一個獨(dú)立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)融資、建設(shè)以及后來的管理，大家都知道傳統(tǒng)方式下，在BT模式下就直接給政府了，后續(xù)工作由政府管理，我們現(xiàn)在通過PPP建完之后不用移交給政府，后續(xù)管理由項(xiàng)目公司做。比如說兩年的綠化、道路每年的維護(hù)以及路燈項(xiàng)目管理等工作，都由項(xiàng)目公司做，而且政府給每年維護(hù)費(fèi)用。做了這樣的方式轉(zhuǎn)變以后，項(xiàng)目公司也就是企業(yè)，從政府那里每年可以收到一筆收費(fèi)。費(fèi)用來源什么？一個是投資收益，一個是管理收益，這就是每年政府對它的支付。”他說。

那么，作為社會資本方，要想獲得高的收益，要怎么做呢？

孫潔認(rèn)為，在這樣的情況下，“企業(yè)會把路建成三年一小修、五年一大修、十年一大修嗎？不會。相反的，企業(yè)會盡量降低維護(hù)成本，也會請專業(yè)的綠色管理隊(duì)伍，提高兩年綠化成活率。在這種背景下，社會資本方能獲取回報。不是取決于政府給企業(yè)多少，而決定于他回報質(zhì)量，決定未來管理的運(yùn)營能力。”這樣一來，不僅政府項(xiàng)目質(zhì)量得到極大保障，政府財政支出也大幅度下降。

孫潔認(rèn)為，通過PPP模式實(shí)現(xiàn)了兩個轉(zhuǎn)變：第一個，實(shí)現(xiàn)了讓專業(yè)的人辦專業(yè)的事；第二個，實(shí)現(xiàn)了讓企業(yè)投資花自己的錢辦自己的事，不是以往花別人的錢辦別人的事。

“做PPP是一個管理方式，需要更多機(jī)制，激勵社會資本方發(fā)揮最大作用。”他強(qiáng)調(diào)稱。

四、規(guī)范的PPP項(xiàng)目該如何操作

孫潔認(rèn)為，不論國內(nèi)外，PPP項(xiàng)目都是帶有公益性的項(xiàng)目，不能以利潤最大化為目的。所以，PPP模式還是應(yīng)該建立在長期穩(wěn)定的基礎(chǔ)上。而對于那些尋求短期利益最大化的企業(yè)，政府應(yīng)該拒絕。在銀行，往往會設(shè)立一個大凈值客戶部門，這個部門中聚集著不急于收取收益的閑散資金。如果政府能夠出臺相關(guān)政策，可以和銀行進(jìn)行合作。一個有資金無處去，一個需要融資開啟項(xiàng)目，如能達(dá)成一致，那么將是雙贏。

與過去的做法相比，現(xiàn)在提出的PPP更強(qiáng)調(diào)規(guī)范性。PPP的運(yùn)行需要具備四個原則。首先是社會資本與政府方是平等的地位，平等是基礎(chǔ)，才能形成合作伙伴。第二個是風(fēng)險分擔(dān)，PPP模式以承擔(dān)能力來劃分風(fēng)險，從而能使項(xiàng)目總體風(fēng)險最小化。第三是項(xiàng)目的收益原則，盈利而不暴利。第四就是有效監(jiān)督，有效地監(jiān)督就要公開，越公開越好，公開才有監(jiān)督。同時，PPP項(xiàng)目還有3大特點(diǎn)：多樣性、復(fù)雜性和長期性。如果能遵循這4個原則和3個特點(diǎn)，PPP項(xiàng)目就能比較規(guī)范的操作。