國家發展改革委與國家林業局聯合出臺《關于運用政府和社會資本合作模式推進林業建設的指導意見》

杜加一

2016年11月21日，國家發展改革委、國家林業局向各省、自治區、直轄市、新疆生產建設兵團發展改革委、林業廳（局），聯合印發《關于運用政府和社會資本合作模式推進林業建設的指導意見》（發改農經[2016]2455號）（簡稱《指導意見》），就運用政府和社會資本合作（PPP）模式推進林業建設，從總體要求、重點實施領域、規范項目管理、完善扶持政策、抓好組織實施等方面提出指導意見，全面推進林業產業改革發展。

《指導意見》出臺背景

《關于運用政府和社會資本合作模式推進林業建設的指導意見》，是在中國開始新一輪全面改革，中國經濟進入新常態的形勢下出臺的。

2013年11月，黨的第十八屆三中會議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對中國新一輪改革，特別是對如何實現治理體系和治理能力現代化進行了全面部署。在今后相當長的時期，供給側結構性改革是重點。走出新常態的一項具體目標是“三去一降一補”，深層次癥結在于發展模式粗放，出路在于全面深化改革，要通過體制機制創新實現發展活力釋放、發展動力轉換和發展模式創新，把發展的質量和效率放在更優先的位置上。

同時，2015年出臺的《預算法》對政府融資模式進行了全面規范。今后政府融資管理規模要有度，形式要規范，管理要透明，投資要有效。

PPP是一種市場化、社會化的公共產品供給管理模式，旨在通過改革創新，打破壟斷，引入競爭機制，利用市場的專業和創新能力，豐富公共產品供給，提高公共服務性價比，滿足人們不斷增長的多樣化公共服務需求。PPP是一項以供給側結構性改革為主，需求拉動為輔的改革。

自2013年底全面推進PPP改革以來，中國PPP市場煥然一新，無論是在規模和質量上都得到全面提升。核心原因是改革釋放了活力，競爭提高了效率，讓市場在公共資源的配置中發揮了更大作用。從技術而言，我們借鑒了國際PPP發展成功實踐經驗，從交易機制上對PPP市場進行了擴圍，在原來單一的使用者付費基礎上，增加了混合付費和政府付費兩種新機制，把政府預算管理與政府在項目合同中支付承諾進行了銜接，使社會資本更有信心與政府開展長期投資合作，穩定了市場預期。

在此背景下，出臺了《關于運用政府和社會資本合作模式推進林業建設的指導意見》。

《指導意見》具體內容

一、總體要求

《指導意見》以貫徹落實國家相關精神，立足林業發展實際，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府引導作用，創新林業產權模式和投融資機制，引導鼓勵社會資本積極參與林業建設，為廣大人民群眾提供優質高效的林業生態產品和服務，不斷提升林業現代化建設水平為指導思想。

堅持政府組織，誠信守約；因地制宜，創新模式；公開透明，規范運行的基本原則。

二、重點實施領域

《指導意見》提出在五個重點領域發展PPP模式。

一是林業重大生態工程，二是國家儲備林建設，三是林區基礎設施建設，四是林業保護設施建設，五是野生動植物保護及利用。

三、規范項目管理

（一）加強項目儲備。各地發展改革部門要會同林業主管部門，根據林業發展需要，按照項目合理布局、政府投資有效配置等原則，切實做好林業PPP項目的總體規劃，明確建設目標、重點任務、實施步驟。

（二）確定實施機構和政府出資人代表。林業PPP項目應根據項目性質和行業特點，由當地政府林業主管部門或其委托的相關單位作為PPP項目實施機構，負責項目準備及實施等工作。鼓勵地方政府采用資本金注入方式投資林業PPP項目，并明確政府出資人代表，參與項目準備及實施工作。

（三）PPP項目實施方案編制與審核。林業PPP項目應由實施機構組織編制實施方案。實施方案編制過程中，應重視征詢潛在社會資本方的意見和建議，以及引導社會資本方形成合理的收益預期，建立主要依靠市場的投資回報機制。

（四）項目融資及建設。林業PPP項目融資責任由項目公司或社會資本方承擔，當地政府及其相關部門不應提供融資擔保。林業PPP項目建設應符合工程建設管理的相關規定。

（五）落實監管責任。政府方和政府相關部門應根據PPP項目合同及有關規定，對項目公司或社會資本方履行PPP項目融資及建設責任進行監督。

四、完善扶持政策

（一）保障社會資本合法權益。除現有法律、法規、規章特殊規定的情形外，林業建設項目積極向社會資本開放，并優先考慮社會資本參與。社會資本投資建設或運營管理的項目，與政府投資項目享有同等政策待遇，不另設附加條件；可按協議約定依法轉讓、轉租、抵押其相關權益；征收、征用或占用的，要按照國家有關規定或約定給予補償或賠償。

（二）加大政府扶持。允許社會資本投資建設或運營管理的項目，統籌利用中央和地方政府投資。對同類項目，中央和地方政府投資要積極支持引入社會資本的項目。對社會資本參與的項目，按政策規定予以貸款貼息、減免企業所得稅、享受森林保險保費補貼，降低林業PPP項目風險，增強項目收益能力。鼓勵社會資本在貧困地區、革命老區通過建立利益聯結機制，逐步形成林業脫貧攻堅的長效機制。

（三）創新金融支持。加大開發性、政策性貸款支持力度，完善林業貸款貼息政策。鼓勵社保基金、保險基金等大型機構投資者投資林業，探索利用信托融資、項目融資、融資租賃、綠色金融債券等多種融資方式和工具，搭建社會資本投資林業的投融資平臺。 鼓勵有條件的地方政府和社會資本共同發起區域性林業綠色發展基金，支持地方林業生態保護和產業發展。

（四）深化林業改革。加快推進集體林地三權分置，穩定承包權、放活經營權；改革人工商品林采伐限額管理，放活對集體人工商品林的采伐管理，實行林木采伐審批公示制度，簡化審批程序，提供便捷服務。加快林地、林木流轉制度建設，鼓勵流轉和經營方式創新，建立健全產權交易平臺，支持公開市場交易，保障林權有序流轉。

（五）完善土地政策。社會資本投資建設生態林等連片面積達到一定規模的，允許在符合土地管理法律法規和土地利用總體規劃、依法辦理建設用地審批手續、堅持節約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經營活動。

五、抓好組織實施

（一）加強組織領導。各地要結合本地區實際情況，抓緊制訂鼓勵和引導社會資本參與林業建設生態項目的具體實施辦法和配套政策措施，組織實施好林業建設PPP項目，確保國家相關政策措施落實。

（二）支持探索創新。國家林業局會同國家發展改革委在各地自愿報名的基礎上，遴選4-5個省份，每個省份選擇1-2個林業PPP項目，優先安排中央預算內投資支持創新工作，加強跟蹤指導，及時總結經驗，推動完善相關政策。同時，鼓勵各地開展林業PPP項目創新工作，發揮示范帶動作用，爭取盡快探索形成一批可復制、可推廣的典型經驗。

（三）積極宣傳引導。各地要大力宣傳吸引社會資本參與林業建設項目的政策措施，宣傳社會資本在促進生態修復、國土綠化，特別是在重大林業工程建設運營方面的積極作用，引導市場預期，為社會資本參與林業建設營造良好的社會環境和輿論氛圍。

《指導意見》出臺的意義

《關于運用政府和社會資本合作模式推進林業建設的指導意見》的出臺，對運用PPP模式推進我國的林業建設，不僅具有很強的現實意義，而且具有長遠的歷史意義。

第一，林業建設為PPP模式運用提供了廣闊空間。

根據《國家儲備林建設規劃(2013-2020)》提出的到2020年，在全國25個省區六大區域18片基地，建設國家儲備林基地1400萬平方米。由此帶來的林業建設投資缺口，是非常巨大的。加上儲備林建設投資資金量大而且回收期很長，即使收益見效最快的中短輪伐期的工業原料林，也需要七八年以后才能逐漸獲取收益。因此對于林業建設而言，投資的資金壓力和回收風險都很大，無論政府或國有林場都有沉重的投資負擔。再者，融資渠道單一、資源利用效率不高，也是約束林業建設的重要問題。《指導意見》的出臺為PPP模式在林業建設的運用提供了空間。

第二，五個重點領域為PPP模式運用指明了方向。

我國PPP項目行業分布不均衡，盈利模式清晰的市政、交通等應用廣泛，林業領域的PPP項目并不常見。而《指導意見》明確了5個重點領域，PPP模式可以以此為依據，設計出很多PPP項目，豐富PPP模式在林業領域的應用。大體方向上，林業領域的可以分為兩個性質：公益性和經濟性。

而引入政府和社會資本合作的PPP模式，不僅可以帶動社會資本在林業建設領域的投資，同時，還能夠利用社會資本在市場競爭中建立起來的先進的企業管理理念和管理方法，來進行林業企業和林業建設項目的投資、建設和管理、運營，有效提高林業投資的效率和效益，提升可持續發展和經營的能力，為我國林業建設和綜合效益產出，作出積極貢獻。

第三，五項舉措為林業建設運用PPP模式提供了保障。

(一)保障社會資本合法權益。除現有法律、法規、規章特殊規定的情形外，林業建設項目向社會資本開放，并優先考慮社會資本參與。此項措施在政策上明確提出林業建設的資金來源，對規范政府行為和在林業建設項目上確立社會資本方的投資優先權，預留了空間。 (二)加大政府扶持。在政策中提出政府應按政策規定予以貸款貼息、減免企業所得稅、享受森林保險保費補貼，降低林業PPP項目風險，增強項目收益能力。這表明政府在扶持林業建設的決心，同時未來政府應在PPP的審批流程、手序和優先權等方面給予一定的支持。(三)創新金融支持。在此次創新金融支持中，對社會資本參與的項目，按政策規定予以貸款貼息、減免企業所得稅、享受森林保險保費補貼。鼓勵社保基金、保險基金等大型機構投資者投資林業。(四)深化林業改革。林權制度改革確立了林業市場的主體地位，在一定程度上降低了森林資源遭到亂砍濫伐，投資林業的效益更加凸現，林業的“綠色銀行”效能激發了社會資本的積極性，提高資源配置的合理性，形成規模效應。(五)完善土地政策。措施明確，社會資本投資建設生態林等連片面積達到一定規模的，允許在符合土地管理法律法規和土地利用總體規劃、依法辦理建設用地審批手續、堅持節約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經營活動。它的亮點在于合理利用林業的土地資源，通過開發和利用閑置土地和相關資源，挖掘PPP項目的盈利空間。

林業是重要的公益事業和基礎產業，承擔著生態產品供給和生態服務的重要任務。運用政府和社會資本合作（PPP）模式推進林業建設，有利于創新林業投融資機制，拓寬社會資本投資渠道，促進投資主體多元化；有利于轉變政府職能，提高林業項目建設管理水平，加快林業供給側結構性改革；有利于深化國有林區、國有林場改革，完善集體林權制度，加快林區經濟轉型發展。

小知識PPP

國家發展改革委對PPP的官方解釋為：政府和社會資本合作(PPP)模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系(國家發展改革委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》)。在這種模式下，社會資本負責通過履行雙方PPP合同中規定的責任，通過“使用者付費”及必要的“政府付費”來獲得合理的投資回報，政府部門則負責對社會資本提供的公共產品及公共服務的價格和質量進行監管，來保證公共利益的最大化。