大學生內部申訴制度的困境及路徑選擇
——基于大學生自治管理權利救濟的思考

鄭莉,施彥軍

(華僑大學 校長辦公室，福建 泉州 362021)

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大學生內部申訴制度的困境及路徑選擇
——基于大學生自治管理權利救濟的思考

鄭莉,施彥軍

(華僑大學 校長辦公室，福建 泉州 362021)

摘要：國家教育部要求各高校建立大學生內部申訴制度，其用意在于有效維護大學生的合法權益、監督與規范高校對大學生的各項教育管理權。在新時期的高等教育實踐中，大學生內部申訴制度究竟有沒有發揮它應有的作用？如有，那么它發揮的程度又如何呢？這些問題值得我們深思。正是基于維護大學生自治管理權的思考，進一步審視現行高校大學生內部申訴制度侵害學生行使自治管理權救濟的種種表現，以此來建議完善大學生內部申訴制度，確實保障大學生自治管理權利救濟的實現。

關鍵詞：新時期；大學生內部申訴制度；自治管理權；反思；重構

大學生申訴權是《憲法》關于公民申訴權在具體部門法上的具體體現，是《教育法》《高等教育法》以及《普通高等學校學生管理規定》等賦予大學生的一項法定權利，任何部門、組織與個人不得隨意將其剝奪。大學生內部申訴權是指大學生在接受高校教育管理過程中，對高校給予的處分或處理決定不服，或者認為高校、專業教師、黨政管理人員以及其他人員侵犯其人身權、財產權等合法權益，依法或者依照相關規定向大學生內部申訴處理委員會申訴理由，要求重新做出處理決定的權利。大學生內部申訴制度的建立與存在，不僅僅是作為大學生自治管理的一項救濟權利制度而存在，同時也是作為一項對高校各項教育管理學生權力抑制和監督制度而存在，它的存在有利于防止高校管理學生權力的濫用，抵制高校管理學生權力對大學生自治管理權利造成不必要的侵害[1]。新時期大學生內部申訴制度能否發揮它的應有作用，能否促進依法治校的進程，其中最為關鍵的兩個評價指標就是申訴制度本身是否合乎法理以及實施申訴制度時是否符合程序正義的要求。

1新時期大學生內部申訴制度遵循的基本原則

新時期大學生內部申訴制度的基本原則就是處于新時期的高校在處理大學生內部申訴案件過程中所應當遵循的最普遍、最基本的指導思想和評價準則。基于合乎法理的角度，根據《憲法》《教育法》《高等教育法》以及《普通高等學校學生管理規定》中有關條文的具體規定和司法實踐當中有關申訴的實踐經驗，應當為新時期大學生內部申訴制度確立幾個基本原則:以大學生合法權益為本的原則；合法性原則；大學生內部申訴不加重處理的原則；合乎程序正義的原則。

1.1以大學生合法權益為本的原則

以人為本作為科學發展觀的核心理念，是科學發展觀的本質和核心，是堅持全心全意為人民服務的黨的根本宗旨的體現，是我黨制定重要決策和做好各項工作的重要指導思想[2]。“以人為本”具體到大學生內部申訴制度中，就是要求管理者堅持“以大學生合法權益為本”的理念，在大學生內部申訴規則的制訂和大學生內部申訴案件的受理、復查、裁決、執行過程中，都要考慮學生的實際利益，充分保障學生應該享有的權利。

1.2合法性原則

大學生內部申訴制度是依照法律法規建立的大學生自治管理權利救濟制度，因而合法性原則是大學生內部申訴處理的基本要求和題中之義。大學生內部申訴處理機構，即大學生內部申訴處理委員會的設立，首先應該符合有關法律法規及其部門規章的規定；在大學生內部申訴案件的受理、調查、裁決和執行等環節上，必須嚴格按照有關法律、規章、申請制度等規范性文件所規定的職責權限，力求做到以事實為依據，以法律為準繩。

1.3大學生內部申訴不加重處理的原則

關于大學生內部申訴不加重處理的原則，盡管國家教育部制定的《普通高等學校學生管理規定》中沒有明確的規定，但從合乎法理、公平正義與社會申訴實踐來看，確立該原則不僅有必要，而且也是保障弱勢大學生群體行使申訴權的重要舉措。大學生內部申訴不加重處理原則源于刑事訴訟中的上訴不加刑的原則理念，《刑事訴訟法》(2013版)第226條規定：“第二審人民法院審理被告人或者他的法定代理人、辯護人、近親屬上訴的案件，不得加重被告人的刑罰。第二審人民法院發回原審人民法院重新審判的案件，除有新的犯罪事實，人民檢察院補充起訴的以外，原審人民法院也不得加重被告人的刑罰。”這一規定即確立了上訴不加刑的原則。

我們認為，《刑事訴訟法》中的上訴不加刑的原則對大學生內部申訴案件的處理有著重要的借鑒意義。在大學生內部申訴制度中應明確規定，大學生向校內申訴處理委員會提出申訴，申訴處理委員會不得作出比原處分更重的處分的學生申訴原則——大學生內部申訴不加重處理的原則。此項規定既能消除受了處分又對所受處分不服的大學生提起申訴的顧慮，又能保障大學生申訴權利的行使。

1.4合乎程序正義的原則

實體公正固然重要，然而程序正義更重要，沒有程序的正義，很難保證實體的公正，因而程序正義是保證實體公正的前提。合乎程序正義原則的基本含義主要包括兩個方面的內容：第一，任何人在受到懲罰或其他不利處分時，應當為其提供公正的聽證其他意見的機會；第二，任何人不應成為自己案件的法官，即自己不能給自己當法官。合乎程序正義首先要求在法律規范層面對大學生內部申訴制度作出合理科學的程序設計，同時又要求大學生申訴處理委員會嚴格按照制度規定的程序做到中立、公正，并在充分聽取當事人陳述和申辯的前提下進行處理，以程序的正義保證處理結果的實質正義。

2現行大學生內部申訴制度的現實困境

新時期大學生內部申訴制度的建立與存在，彰顯了“以學生為本，權利本位”的教育管理理念，一定程度上糾正了學校教育管理部門的失誤，然而糾正的力度與程度畢竟很有限，我們仔細審視現行大學生內部申訴制度，不難發現，存在許多損害大學生自治管理權利救濟的現象，主要表現在以下幾點:

2.1大學生內部申訴處理委員會的成員組成不合理，制度層面損害大學生自治管理權利的救濟

根據教育部制定的《普通高等學校學生管理規定》第60條規定：學生申訴處理委員會應當由學校負責人、職能部門負責人、教師代表、學生代表組成。從實踐來看，新時期大學生內部申訴處理委員會成員組成主要存在以下幾個問題：

一是申訴處理委員會的成員與違紀處理委員會的成員有部分一致的情形，有違自己不能給自己當法官的規定。目前，學校對大學生做出處分決定的機構通常為大學生違紀處理委員會，倘若被處分人對違紀處理委員會作出的決定不服，可向申訴處理委員會提出申訴，而申訴處理委員會組成人員里面又有違紀處理委員會的組成人員，如果申訴處理委員會采取投票決定的方式，那么委員們在投“維持原處理決定”票時就會固定占用一定數量票數，某種程度上，影響了申訴案件的程序公正與實體公正。

二是學生代表數量較少且選取方式不合理。實踐中，大多數高校的做法是選取2到3名學生代表，代表往往是從學生會主席、副主席，研究生會主席、副主席中產生。學生代表太少會使得雙方地位產生嚴重的不平等，且選取出來的學生代表往往又站在學校的立場考慮問題，很少會主動站在被處分學生的立場上綜合分析問題。

三是缺少家長和相關法律專業人士的參與。從某種意義上說，家長最能維護學生權利，但整個學生申訴過程中，沒有家長代表能站出來為學生說話，在具體的實施過程中也沒有家長組成的監督組織來監督大學生內部申訴處理，不能真正保證這些處理的實施都建立在公平、公正的基礎上。此外，大學生內部申訴案件的調查、聽證、辯論、裁決和執行過程中，越來越多的問題涉及法律，讓大學生內部申訴委員會所有委員都具有很高的法律素養也是不現實的，但盡可能多吸收專業法律專家、律師或學校法律顧問進入委員會中，對學生申訴案件的程序公正和實體公正都是當務之急。

2.2申訴人很難啟動內部申訴程序，有剝奪申訴權的嫌疑

大部分高校所設定的大學生內部申訴處理委員會設秘書處，秘書處一般設在校長辦公室，主要負責大學生內部申訴制度建設、受理大學生申訴、文秘、檔案管理及相關協調等工作。大學生內部申訴程序的啟動，一般由對學校處分決定不服的大學生向秘書處提出申訴，申訴申請受理后即刻啟動內部申訴程序。然而，在實際操作中，申訴人向秘書處提出申請后，秘書處的工作人員不僅審查申訴人的形式要件(包括申訴主體是否適格、是否符合申訴受理范圍，是否超過申訴期限等)，還要審查實質要件且經常對申訴人提供各種佐證材料、引經據典來說明學校處分決定的合法性與合理性，甚至有些工作人員將高校信訪事件與大學生內部申訴案件相混淆，經常把大學生內部申訴案件當作高校信訪事件來處理，其處理結果有駁回申訴與當作普通信訪件處理兩種[3]。因此，真正能夠啟動內部申訴程序的申訴案件為數不多。

2.3未允許申訴人參與申訴案件處理的全過程，剝奪了申訴人的陳述申辯權

大多數高校在具體處理大學生申訴案件時往往排除了申訴人的參與，而是僅僅由申訴處理委員會成員依據相關材料討論后投票決定，這種做法不但剝奪了申訴人的程序性權利，更重要的是有違程序正義性原則的要求。

3完善新時期大學生內部申訴制度的可行路徑選擇

建立和完善新時期大學生內部申訴制度，是高校推進依法治校與實行民主管理的制度化、規范化、程序化的內在要求，是尊重大學生自治管理權、充分實現大學生自治管理權利救濟的重要保障。

3.1建立健全大學生內部申訴處理委員會機構及其組成人員

大學生內部申訴機構以什么樣的方式設立以及機構選取什么樣的成員，都直接關系著大學生內部申訴制度作用發揮的程度，關系著大學生自治管理權利救濟能否有效得以保障。關于機構的設立方式與成員的構成，可從以下幾個方面考慮：

一是成立大學生內部申訴處理委員會辦公室，專門負責處理學生申訴問題。從目前來看，有的高校將內部申訴機構的辦公室設在紀檢監察辦公室或者學生處，有的高校將內部申訴機構的秘書處設在校長辦公室等，不論是將辦公室或是秘書處設在哪個部門，都與高校相關職能部門有著千絲萬縷的聯系，不具有獨立性。由于相關職能部門的工作本身就比較繁雜，甚至有些申訴所涉及的問題就與相關職能部門有關，其工作人員難免會以這樣那樣的理由做出不利于申訴人的決定。因此，要想真正保障大學生的合法權益、有效監督規范高校各項教育管理學生的權力，就應當成立大學生內部申訴處理委員會辦公室，其功能職責獨立于高校相關職能部門，配備專職辦公室工作人員，給予獨立的辦公經費和辦公場所的支持，使其專門負責處理有關大學生申訴的一系列問題。

二是建立相關人員回避制度。為了公正起見，大學生內部申訴處理委員會在處理申訴案件時，利害關系人應自覺回避，例如，涉及學生學籍方面處理決定的申訴，應由分管學生工作的校領導主持會議，而分管教學方面的校領導及教務部門負責人就應當回避；涉及學生行為規范方面處理決定的申訴，由分管教學工作的校領導主持會議，而分管學生工作的校領導及學生工作部門的負責人就應當回避。以此類推，相關權利分立，相互監督，相互制約，最終達到公平、公開處理申訴案件。

三是適當擴大學生代表比例及明確學生代表產生的條件。借鑒國內外的相關理論研究及實踐經驗，我們認為，最為重要的是應該保證大學生內部申訴處理委員會中不同身份人員(含家長和相關法律專業人士)所占的比例，尤其是應該保證大學生代表所占的比例不少于委員會成員數量的1/4。關于學生代表產生的具體條件，可以借鑒公民擔任人民陪審員所具備的條件，我們將其概括為:1)擁護學校各項規章制度；2)年滿十八周歲；3)品性良好、公道正派；4)具有一定的法律基礎知識；5)未擔任學生組織領導職務；6)大學二年級以上的學生。

3.2降低申訴程序啟動門檻，確實保障大學生的申訴權

大學生申訴權是憲法及其相關法律法規賦予他們的一項法定權利，任何組織、單位和個人不得隨意剝奪。當申訴人向申訴處理委員會下設辦公室的工作人員提出申訴申請時，工作人員應立即進行形式審查，符合條件的，應當立即受理，即可啟動申訴程序；條件欠缺的，應當告知，讓其在一定的時間內補全材料，材料齊全后應當立即受理；不符合條件的，應當書面說明理由，駁回申訴。工作人員審查的范圍應該包括：申訴主體是否適格；申訴的案件是否屬于受案范圍；申訴提出時間是否超過法定時效；申訴的案件是否屬于重復申訴案件；申訴的案件是否已經提起訴訟等。工作人員應當嚴格按照上述五個方面進行審查，除此之外，不得進行有關實體內容的審查，更不得代替申訴處理委員會做出不利于申訴人的實體性決定，而是應當堅持降低申訴門檻與保障大學生申訴權的原則，做好屬于自己的本職工作。

3.3邀請申訴人參與案件的處理，充分保障申訴人的陳述申辯權

目前，按照多數高校的大學生內部申訴制度和辦法，申訴處理委員會對案件的審查和決定過程一般是不向學校師生公開的，這里主要是考慮到保護申訴人的隱私問題。但是我們認為，無論申訴程序公開與否，都應保證申訴人和相關關系人的出席，并允許申訴人與作出原處理決定的被申訴人進行類似于法庭抗辯式的質證與辯論，這也是程序正義原則的具體要求。如果大學生申訴處理委員會在處理案件時保證了程序正義，即使結果不公正，申訴人也會認為是公正的，否則，與之相反。

3.4明確授予大學生內部申訴處理委員會具有變更高校學生處分的權利

要明確授予大學生內部申訴處理委員會具有變更高校學生處分的權利，其原因在于高校教育實踐中，大學生內部申訴處理委員會因高校原處理決定違法或者不當而撤銷并責成高校重作處理決定后，可能會產生高校拒絕重作處理或者重新作出的處理決定仍然與原處理決定的情形相同，這就造成高校與申訴人之間的爭議無法在實體上得以解決，從而申訴人的實體權利也無法得到真正的保障。基于此，我們認為，教育部應當修訂《普通高等學校學生管理規定》，明確授予申訴機構“變更權”。只有這樣，大學生內部申訴機構才能真正糾正錯誤，從而做出客觀公正的裁斷。

4結語

大學生內部申訴制度的建立健全，勢必要求大學生內部申訴機構負責人深刻反省在處理申訴案件過程中存在的不足，也要求高校教育管理者審視自身在管理大學生過程中存在的問題，只有主動發現問題，才能很好地領會限制高校教育管理權力濫用和充分保障大學生自治管理權利相結合的原則精神。只有不斷改進與完善大學生內部申訴制度層面以及高校運行層面存在的缺陷，大學生內部申訴制度的價值目標才能得以實現，進而會促進教育目標的達成和實現，最終服務于教育的出發點與歸宿。

參考文獻：

[1] 張慶旭.理論邏輯與實務設計：高校學生申訴制度研究[M].成都：西南交通大學出版社，2013.

[2] 吳永明.當代高校學生申訴制度探析[M].北京：人民出版社，2010.

[3] 尹曉敏.論高校學生申訴制度功能的失落與復歸[J].高等教育研究，2009(3)：27-31.

(責任校對游星雅)

doi:10.13582/j.cnki.1674-5884.2016.05.033

收稿日期：20151104

基金項目：福建省教育廳科研項目(JA13037S)

作者簡介：鄭莉(1971-)，女，陜西西安人，助理研究員，碩士,主要從事高校教育管理研究。

中圖分類號：G640

文獻標志碼：A

文章編號：1674-5884(2016)05-0110-04