“無縫隙法治”視閾下行政執法體系的構建——以浙江省江山市生豬定點屠宰監管為例

毛柳元， 饒良玉， 周 照

(江山市農業局，浙江江山324100)

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“無縫隙法治”視閾下行政執法體系的構建
——以浙江省江山市生豬定點屠宰監管為例

毛柳元， 饒良玉， 周 照

(江山市農業局，浙江江山324100)

摘要針對當前生豬定點屠宰監管存在的漏洞問題，江山市探索構建了生豬定點屠宰“無縫隙監管”執法體系，取得了“學習促創新，創新保監管，監管落服務”的實踐經驗，旨在通過“無縫隙法治”行政執法體系的有效構建，運用法治思維與法治方式，以行政執法體系創新為路徑，完善生豬定點屠宰監管工作機制建設，確保豬肉食品質量安全。

關鍵詞無縫隙法治；生豬定點屠宰；行政執法；體系；食品安全

十八大報告中提出,要“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”[1]。肉品質量安全是食品安全的重點環節，直接關系到人民群眾身體健康和生命安全，更關系到社會的穩定發展。隨著人民生活水平與質量的日益提升，對肉類食品質量安全的要求也愈來愈高，對生豬定點屠宰的監管也提出了更高要求，近期頻發的肉品安全問題集中暴露出生豬定點屠宰監管存在的漏洞，要確保生豬定點屠宰監管的有序推進，必須加強“無縫隙法治”視域下行政執法體系的建構，實現從源頭到餐桌的“無縫隙監管”。近年來，浙江省江山市對構建“無縫隙法治”行政執法體系進行了有益探索，取得了“學習促創新，創新保監管，監管落服務”的成功經驗，既有江山市生豬屠宰執法體系建設的特殊性，也有“無縫隙法治”生豬定點屠宰執法體系構建值得借鑒的普遍性。

1“無縫隙法治”的基本內涵

1.1定義20世紀90年代美國行政學家拉塞爾·M·林登提出了一種適應顧客社會、信息時代要求的新的政府再造理論——無縫隙政府理論[2]。它以顧客導向、競爭導向、結果導向為主要內容，旨在滿足顧客無縫隙的要求，政府在提升政績和服務質量的過程中，應將顧客導向、競爭導向、結果導向作為創建無縫隙政府改革的重要內容。公共行政大師羅伯特·達爾曾說過：“從某一個國家的行政環境歸納出來的概況，不能夠立刻給予普遍化，或被應用到另一個不同環境的行政管理上去。一個理論適用于另一個不同的場合，必須先把那個特殊場合加以研究之后才可以判定。”因此，研究無縫隙政府理論在我國的適用性，需通過比較、鑒別、有選擇地加以吸收，從而建立能夠指導我國服務型政府建設的管理模式。

按照社會主義市場經濟體制和法治社會的要求，我國已將建設服務型政府作為政府管理體制改革的目標與方向。黨的十八大報告中明確指出：“全面推進依法治國”“加快建設社會主義法治國家”[3]，將依法治國方略提升到一個更新的高度。報告在提出要創新社會管理時，用了“四個加快”的論斷，其中“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”的表述是新提法。由此可見，無縫隙政府與構建服務型政府理念之間存在著天然的契合點，充分印證了我國在建設服務型政府過程中，要始終貫徹“無縫隙法治”這一主線，要善于運用法治思維和法治方式，從而積極穩妥地推進服務型政府的構建。

1.2特征

1.2.1“無縫隙法治”具有民主性和廣泛性。習近平總書記曾經用“鳥之兩翼、車之雙輪”的比喻來詮釋全面依法治國和全面深化改革之間的緊密關系，明確指出要確保在法治軌道上推進改革，依法保障改革的成果為人民共享[4]。國家政權作為上層建筑，是由社會的經濟基礎所決定的，沒有人民民主的國家政權，就沒有人民的一切。法治的民主性和廣泛性必然要求執法過程中貫徹“人民利益高于一切”的理念，“無縫隙法治”正是這一理念的延伸，要求執法者以更精準的思路、更精準的定位和更精準的措施確保在執法中做到公平和公正；必須結合當前的實際，善于運用法治這一集中體現現代化治理本質要求的思維和方式，才能確保在法治軌道上尋求解決之道。

1.2.2“無縫隙法治”具有合法性和平等性。十八大報告中提出：“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”。這就要求執法人員在具體的工作中要善于運用法治思維去化解矛盾，打造一個公平有序的和諧氛圍。“無縫隙法治”的合法性與平等性就包含于法治思維中，合法性是法治思維的起點，要把“是否合法”作為思維的出發點，公平正義是法治思維的核心，人人平等又是公平正義的前提，因而法治思維必然包含平等性[5]。平等性包含兩層涵義：法律和制度面前人人平等、要兼顧公平與效率。在具體執法過程中要堅持 “公平、公正”的原則，以轉變執法理念，提升執法素養，積極創新工作方式，探索出一條因地制宜的行政執法體系，營造一個公平和諧的社會。

2江山市“無縫隙法治” 生豬定點屠宰執法體系構建的經驗

20世紀80年代中期，江山市就被列為全國瘦肉型豬生產基地，先后獲得“全國生豬調出大縣”、“浙江省畜牧強縣(市)”等稱號，并被列為“浙江省杭金衢鐵路沿線優質豬生產帶”。江山市政府于1996年成立了生豬定點屠宰管理工作領導小組，后設立生豬定點屠宰管理稽查大隊。根據國務院生豬屠宰職能由商務部劃入農業部的統一部署，2014年8月15日，江山市順利完成職能對接，監管步入常態化。在構建“無縫隙法治”生豬定點屠宰執法體系實踐中，江山市始終堅持以“學習水平”提升“創新水平”，以“創新水平”提升“監管水平”，以“監管水平”提升“服務水平”，努力成為科學監管的推動者和實踐者。

2.1宣傳教育是“無縫隙法治”生豬定點屠宰執法體系構建的思想基礎毛澤東同志認為，“思想政治工作是經濟工作及其他一切工作的生命線”“思想政治工作是我們黨一貫擅長的工作，既能夠團結我們黨的同志，也能夠團結我們的群眾，丟不得”[6]。江山市在構建“無縫隙法治”生豬定點屠宰執法體系的過程中，堅持以學習促宣傳，定期對執法人員開展多形式的學習，深入理解《生豬屠宰管理條例》、《中華人民共和國動物防疫法》等法律法規，同時加大宣傳造勢力度，一方面召開由屠宰企業主和屠宰場檢疫人員參加的專題學習會，對全市各屠宰企業主和屠宰場的檢疫人員著重就生豬屠宰企業質量安全告知書、生豬屠宰檢疫規程、生豬屠宰產品品質檢驗規程等內容進行學習；另一方面，依托電視臺宣傳平臺，加強與江山電視臺合作，在電視熒屏上滾動播出《生豬屠宰管理條例》等信息，向全市人民普及豬肉食品安全的相關法律知識。通過宣傳教育，提升全市屠宰企業主、屠工、屠商，以及人民群眾的法律意識，使宣傳教育工作步入經常化、制度化和自覺化的“新常態”。可見，江山市在構建“無縫隙法治”生豬定點屠宰執法體系中，把宣傳教育工作放在核心位置，以屠宰企業主、屠工、屠商和人民群眾的法律意識的提高促進工作創新和提升服務水平，有著重要的理論與現實意義。

2.2創新監管是“無縫隙法治”生豬定點屠宰執法體系構建的實踐動力鄧小平同志認為，“群眾是我們力量的來源，群眾路線和群眾觀點是我們的傳家寶”[7]。做好生豬定點屠宰監管工作，最終還要落實到群眾工作上，而群眾工作的核心是提高“為人民服務”的水平。創新監管對于江山市“無縫隙法治”生豬定點屠宰執法體系的構建來說，有兩層含義：第一層，職能部門做好屠宰場點的監管工作，特別是加強屠宰操作流程、檢疫檢驗和無害化處理等情況的管理，使得屠宰監管求實效、求創新，形成有條不紊的長效機制；第二層，職能部門做好“為人民服務”的創新工作，采取多樣化辦公，拓寬群眾了解信息的渠道，包括建立投訴舉報熱線，以更好地服務群眾的需求。例如，江山市深入實施浙江省政府多部門下發的肉品安全專項整治“百日會戰”行動、生豬屠宰專項整治行動和市民“菜籃子工程”等，就是為了方便群眾，為群眾提供優質的創新性服務。所以，創新監管是構建“無縫隙法治”生豬定點屠宰執法體系的實踐動力，只有勇于創新、開拓進取，才能保障“無縫隙法治”生豬定點屠宰執法體系構建“有行有神”，發展得當。

3“無縫隙法治” 生豬定點屠宰執法體系構建的實踐啟示

以“無縫隙法治”的基本內涵為理論基礎，結合江山市“無縫隙法治”生豬定點屠宰執法體系建構的成功經驗，建議我國構建“無縫隙法治”生豬定點屠宰執法體系的實踐路徑可從以下幾方面入手：

3.1強化宣傳造勢力度，構建屠宰監管新環境當前，構建“無縫隙法治”生豬定點屠宰執法體系的重心是加大宣傳力度，構建屠宰執法新環境，營造良好的執法氛圍，確保屠宰監管工作提質增效。各地農業部門要以生豬定點屠宰監管工作思路的創新帶動“服務型監管”工作方法的轉變，構建“無縫隙法治”生豬定點屠宰執法體系，在構建屠宰執法環境方面重點抓好內部環境和外部環境：內部執法環境是做好定點屠宰場管理工作，建立屠宰質量安全監管“源頭控制、過程管理、處置高效”的長效機制，首先抓好養殖環節，確保入場生豬質量安全；其次切實抓好屠宰環節，確保出場肉品質量安全。外部環境是做好屠宰宣傳教育工作，為人民群眾營造良好的肉產品消費環境，可組織召開各鄉鎮屠商會議，宣傳屠宰法律法規增強屠商的守法經營意識，開展多形式的宣傳主題活動，向市民普及肉品安全的相關法律知識，增強市民的豬肉食品安全意識，創造良好的執法外部環境。

3.2理順監管職責范圍，構建綜合執法新模式拉塞爾·M·林登提出的無縫隙政府理論主張政府以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務，其重要特征就是沒有分界線，清除政府內部障礙，即阻礙政府內部的“柏林墻”。所謂的 “柏林墻”是指政府部門之間職能交叉、重疊和權責不清的現象[8]。在構建生豬定點屠宰綜合執法新模式的過程中，在農業部門抓好屠宰環節監管的同時，市場監管、公安等部門應依據各自監管范圍，形成工作向心力。構建生豬定點屠宰綜合執法新模式關鍵是要實現監管界面無縫銜接，執法力量統籌協調。無縫銜接是指：各相關職能部門間密切配合，嚴防監管界面無“裂痕”，確保監管到位、不疏漏。當前生豬定點屠宰監管方面仍然存在執法范圍不合理、執法銜接不足等問題，應積極探索構建“大綜合”執法模式，進一步明確各職能部門的職責分工，盡可能防止在執法過程中出現“多米諾骨牌效應”，努力構筑“大綜合”執法新模式，真正實現無縫隙、無裂痕的定點屠宰執法。

3.3完善工作機制建設，構建惠民富民新格局任何管理的創新，其有效性的發揮都離不開一套完善的機制。江山市通過建立有效的機制，使得“無縫隙法治” 生豬定點屠宰執法體系更加精細化、合理化、科學化。完善生豬定點屠宰監管工作機制建設顯得尤為重要，應重點從以下方面切入：①要強化組織領導，建立健全屠宰監管工作機制。根據農業部以及省農業廳相關文件的精神，及時制定出臺有針對性的實施方案，確保監管組織到位、人員到位、措施到位，并嚴格按照“全程聯動、問題導向、標本兼治、規范發展”的要求[9]，不斷細化工作目標、范圍、方法和步驟，有效遏制私屠濫宰的違法行為。②要加大執法力度，營造有序的肉產品市場秩序。集中力量查處未經檢疫檢驗的豬肉產品，使定點屠宰執法工作步入規范化與常態化，積極開展大規模的聯合執法專項行動；并采用不定期檢查相結合的方式，尤其是重大節日肉品銷售高峰期，增加巡查頻率，有效遏制肉品生產經營違法犯罪行為。③要強化宣傳攻勢，營造良好的食品安全消費氛

圍。強化屠宰法律法規的宣傳攻勢，始終以“心系老百姓”的工作理念，提升屠宰企業主、屠工、屠商，以及人民群眾的豬肉食品安全意識，著力筑牢定點屠宰執法新體系，積極構建惠民富民新格局。

參考文獻

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[7] 張善根.司法公信力的救贖與重塑[J].中國黨政干部論壇，2014(1)：27-29.

[8] 徐建新，陳鋒.全面深化改革視野下的司法公信力建設[J].法律適用，2014(3)：88-91.

[9] 習近平.必須全面推進社會主義法治國家建設[J].黨建，2014(12)：2-3.

收稿日期2015-12-17

作者簡介毛柳元(1985- )，男，浙江江山人，碩士，從事三農問題、法學研究。

中圖分類號S-9

文獻標識碼A

文章編號0517-6611(2016)02-285-02