農用地轉用補償及補償制度改革探析

葉七玲

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農用地轉用補償及補償制度改革探析

葉七玲

摘要：目前我國農用地轉用主要有三種類型，即將農用地轉成為集體經濟組織內的轉用、單位或個人的轉用、國家征用這三大類型，但當前我國的農用地轉用補償仍存在一系列問題，需要進一步探討并加以改進創(chuàng)新。

關鍵詞：農用地；轉用補償；國家征用；改革創(chuàng)新

社會主義市場經濟的快速發(fā)展和城市化進程的加快，使得土地的供需矛盾進一步加大。一方面，城市化進程的加快和經濟的發(fā)展離不開土地；另一方面，糧食來源于農用地，糧食產量必須以一定面積的耕地量來保證。但如何更好地協調二者之間的關系，是當前農用地科學研究的重中之重。

在農用地的轉用過程中，農用地的轉用補償必會被提上日程，雖然《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理實施條例》等都有相關的規(guī)定。①但由于我國的相關法律法規(guī)及政策不夠完善，加之現實生活中又存在不少違規(guī)操作的現象，使得我國的農用地轉用管理中問題頻發(fā)，有的甚至已經發(fā)展為嚴重的社會問題。對此，雖然我國的相關部門或專家學者也提出了一系列的改進意見，但是絕大部分也只是對于土地征用及土地征用的補償實踐和探討，涉及農用地轉用的則少之又少。因此，這里將從農用地的概念出發(fā)，剖析農用地轉用補償及補償制度的改革創(chuàng)新問題。

一、農用地轉用概述

所謂的農用地轉用是指農業(yè)用地轉為建設用地的過程。②眾所周知，我國實行的是土地用途管制制度。一般來說我國的土地分為農用地、建設用地和未利用土地。顧名思義，農用地主要是直接用于農業(yè)生產。根據我國相關法律法規(guī)的規(guī)定，農用地主要包含耕地、林地、草地、農田用地及養(yǎng)殖水面等。就實踐情況來看，目前我國的農用地主要有以下幾種專用方式：

1.經濟組織內部的農用地轉用

農業(yè)用地被轉用為集體經濟組織的建設用地或者農民的宅基地是該種農用地轉用的主要表現形式。③

2.向集體經濟組織以外的單位或個人轉用

《中華人民共和國土地管理法》第34條明確規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”④從該條法律規(guī)定中我們不難看出，任何單位和個人想要將原來直接用于農業(yè)生產的土地改為建設用地，必須先依法將該地轉為國有土地，然后再從國家相關部門獲得該土地的使用權，而所有權仍歸國家所有。

3.國家征用

《中華人民共和國憲法》第10條明確規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以根據法律規(guī)定對土地實行征用。”⑤由此可見，農用地的國家征用必須建立在公共利益需求的基礎上，而在此過程中集體土地也會轉化為國有土地。

二、我國農用地轉用補償存在的問題探析

學界通常認為所謂的農用地轉用補償是指將原來直接用于農業(yè)生產的土地改為建設用地時，今后該土地的使用者對原土地使用者所給予的經濟補償。而補償標準則是在當前經濟社會發(fā)展的情況下，從宏觀社會角度綜合評定而得出的價格。由于目前對于農用地轉用的理論研究不足，相關的法律法規(guī)也不夠健全，在實際操作中也存在部分違法亂紀的現象，導致我國目前的農用地轉用中存在一系列問題，具體來說主要表現在以下幾個方面：⑥

1.農用地轉用補償標準不合理，補償標準太低

為公共利益建設所使用的土地，一般來說都是由政府直接征用后用以改善基礎設施條件和社會福利。而用于商業(yè)、旅游、房地產等目的的土地，主要是以盈利為目的，正常情況下這兩種農用地轉用的補償標準應該是存在較大差異的。但現實情況卻是無論是用于公共利益的土地征用，還是用于單位或個人的非公共利益的土地征用，結果都是按照同一個征地補償標準進行補償的，征地范圍非常廣泛，補償標準也嚴重不合理，特別是針對用于非公共利益的土地征用的補償標準明顯過低。

2.補償費用分配混亂，農民利益得不到切實保障

毋庸置疑，將原來歸屬于農民或集體經濟組織的土地轉為建設用地后需要對農民或集體經濟組織給予經濟補償，但是給誰補償？補償多少？則又成為一項非常復雜的工作。正常情況下，農用地的補償就應該是補償給農用地的土地所有者。但現實情況卻并非如此簡單。一方面，我國農村集體經濟組織存在村和社隊兩級，也就是說農用地的使用主體有兩級，《中華人民共和國民法通則》第74條明確規(guī)定：“集體經濟土地屬于村農民集體所有，由村農業(yè)生產合作社等農業(yè)集體經濟組織或村民委員會經營管理。”但是，至于說該農用地的使用者到底是村還是社隊，卻沒有明確規(guī)定，而對于該種情況下的補償標準更是沒有做出任何規(guī)定；另一方面，眾所周知，我國農村一直實行的是家庭聯產承包責任制，一旦原來直接用于農業(yè)用地的土地改為建設用地進行經濟補償的時候，必然也需要涉及土地承包人的補償問題，這樣致使土地轉用補償就會關乎土地承包人、村、社隊三方利益，而對此問題我國的相關法律法規(guī)均未做出明確規(guī)定，由此必然造成補償費用分配的混亂。在農用地的轉用過程中，農民不僅失去了土地的經營權，而且還得不到相應的補償，農民的合法利益就無從保障了。

二、農用地轉用補償制度改革探析

針對我國農用地轉用補償中存在的一系列問題，根據當前我國經濟社會發(fā)展的實際情況，可以采取以下措施：

1.暢通農用地轉用渠道，改革土地征用制度

我國的土地征用制度始于20世紀50年代，土地征用制度對國家經濟建設的快速發(fā)展也起到了積極的影響。但是，隨著我國開啟了社會主義市場經濟體系以及國民經濟的快速發(fā)展，原有的單一的國有經濟體制變?yōu)閭€體經濟、私營經濟、合資經濟等多種所有制共存的模式。在這種經濟體制下，相當一部分的單位或個人的建設用地的目的已由之前的為公共利益轉變?yōu)榉枪怖娴哪康模绻^續(xù)沿用之前統(tǒng)一的土地征用補償標準顯然已經無法做到合情合理。因此，在農用地的轉用過程中，嚴格區(qū)分公益用地和非公益用地及嚴格限定土地征用的范圍已勢在必行。在此，我們可以借鑒西方發(fā)達國家的經驗教訓對于非公益用地目的的農用地轉用，可以嘗試直接進行土地使用權的合理合法轉讓。

2.加快土地征購制度建設

土地征購相對于土地征用來說，更加市場化，土地征用強調的是征用，而土地征購則強調的是在市場經濟條件下依法進行買賣。在土地征購的情況下，相當于是國家向集體收回土地的所有權，并給予相當于市場化的補償。在《中華人民共和國土地管理實施條例》中已有關于土地征購的相關規(guī)定，但就當前的實際情況來看，土地征購制度在理論上并不完善，實踐中更是沒有進行行之有效的推行。為此，國家相關部門和從業(yè)人員應該盡快建立健全的土地征購制度，完善土地征購制度建設的理論基礎，以推動其實踐發(fā)展。

三、結論

農用地轉用補償問題事關耕地保護問題和國民經濟發(fā)展大計，尤其在日益嚴峻地的土地資源短缺問題上，如何合理、有效地進行農用地轉用補償則顯得尤為重要。為此，政府相關部門應該加快農用地轉用補償制度改革，并嚴格執(zhí)行，確保農用地轉用及補償工作順利開展。

引文注釋

①徐莉萍，張淑霞，李姣.美國土地發(fā)展權轉讓定價主體、模型、制度的演進及啟示［J］.華東經濟管理，2016（01）：171-178.

②陳亞玲.基于熵權法-模糊綜合評判法的耕地發(fā)展權價格評估研究——以湖南省為例［J］.衡陽師范學院學報，2015（06）：72-75.

③張文斌，徐海洋.土地征收中主體間利益博弈與協調機制研究——以蘭州市安寧區(qū)為例［J］.隴東學院學報，2015（06）：116-120.

④趙立娟.農業(yè)保險發(fā)展對農業(yè)生產效率影響的動態(tài)研究——基于DEA和協整分析的實證檢驗［J］.湖北農業(yè)科學，2015（21）：5476-5480.

⑤孫阿凡，楊遂全.集體經營性建設用地入市與地方政府和村集體的博弈［J］.華南農業(yè)大學學報（社會科學版），2016（01）：20-27.

⑥陳耀東，李俊.集體建設用地流轉與土地征收客體范圍重疊的困境與出路［J］.長白學刊，2016（01）：1-7.

DOI：10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.12.017

作者單位：（浙江省松陽縣國土資源局）