草場經營權抵押貸款問題研究

時波

摘 要：本文通過對青海省祁連縣、貴南縣、河南縣的草場現狀及流轉情況的實地調研，對開展草場經營權抵押貸款過程中的困難進行分析，認為青海省應當有針對性地選擇個別地區試點開展草場經營權抵押貸款，有效解決農牧民貸款需求難題，并在試點成功的基礎上進行推廣，構建草場經營權抵押貸款模式。

關鍵詞：草場經營權；抵押貸款

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2015（12）-0037-05

一、現狀

（一）青海省草原及流轉基本情況

截至2014年末，青海省草場總面積達59860萬畝，可利用草場面積達58284萬畝，涉及農牧戶757331戶，屬于典型的畜牧業用地面積大、農業耕地少、林地比重低的地區。從草場流轉情況來看，青海省草場流轉面積為7358.186萬畝，流轉方式包括轉包、出租、互換、轉讓、入股五種形式，其中以入股形式進行流轉的占絕大多數，面積為6012.14萬畝，出租的草場面積為913.33萬畝，轉包的草場面積為278萬畝，互換的草場面積為129.3萬畝，轉讓的草場面積為25.37萬畝，分別占比為81.7%、12.4%、3.8%、1.8%、0.3%。全省草場流轉服務中心已實現縣市級全覆蓋，設在鄉一級的流轉服務中心也已達到70%的覆蓋率，個別村根據實際需要也建立了流轉服務站，海北州、海西州、玉樹市、海南州在草場流轉上較為頻繁，海北州則在流轉規范程度上為六州中最優，草場流轉條件初步具備。

（二）典型案例

1、內蒙古草牧場抵押貸款案例

內蒙古赤峰市自2009年陸續開始“四權”抵押貸款，其中包括草牧場經營權抵押貸款，具體模式是借款人為克什克騰旗牧民供銷互助信用聯合會會員，貸款人為克什克騰旗農銀村鎮銀行，抵押貸款方式為“草場權抵押+五戶聯保”的貸款模式。赤峰市開展草場經營權抵押貸款的特點是由巴彥查干蘇木（鎮）政府組織協調，成立了克什克騰旗牧民供銷互助信用聯合會，在吸收以當地農牧民為主體的會員后，該協會與村鎮銀行和烏寶利格嘎查（村）分別簽訂貸款合作協議與草場承包經營權處置協議，起中間協調作用，有效降低貸款風險，并非完全的草場經營權抵押貸款。

2、青海省現有的經營權抵押貸款案例

（1）全省針對草場和牧民提供貸款的的方式主要是以聯戶聯保的形式展開，部分以財政補貼款、牛羊活體作為抵押發放貸款。其中，祁連縣嘗試以草原使用權證抵押在信用社的方式，試點發放了少量貸款，并取得了一定成效。

（2）青海省于2014年嘗試將土地承包經營權和林權作為抵押品發放貸款。分別是柴達木農商行對德令哈市柯魯柯鎮希望村整村搬遷項目發放了青海省首批農村土地承包經營權抵押貸款，涉及農戶65戶，貸款金額607萬元；大通農商行對所轄向化鄉將軍溝村6戶農戶發放28萬元集體林權抵押貸款用于發展林下經濟；2011年在海西州都蘭縣開展林權抵押貸款試點。

二、實地調研情況

（一）海北州祁連縣實地調研情況

1、信用環境建設位居全省前列

海北州農村信用體系建設工作開展情況為全省最優。截至2014年末，海北州已評定信用戶34489戶，信用村87個，信用鄉（鎮）9個，分別占全州農戶總數、行政村總數、行政鄉（鎮）總數的60.26%、40.65%、30%。其中，祁連縣已評定信用村15個，信用戶6937戶，信用農戶占轄內農戶總數的53.98%，處于全省前列。

2、草場流轉情況較好

草場確權頒證工作基本實現全覆蓋，流轉合同簽訂相對規范。海北州建立了較為完備的登記、備案制度。其中，祁連縣開展了草場流轉規范化推進工作，在峨堡鎮的峨堡村、白石崖村、黃草溝村、芒扎村，阿柔鄉的草達板村、日旭村、青陽溝村，野牛溝鄉的大浪村、大泉村、邊麻村、達玉村，共3個鄉（鎮）11個行政村進行重點推廣，取得了良好的成效。截至2014年末，祁連縣簽訂書面流轉合同2921份，占全州流轉合同總數的近30%。

草場流轉面積較大，流轉市場初步建立。截至2014年末，海北州草場流轉面積為1288.986萬畝，涉及農牧戶10751戶。其中，祁連縣草原流轉面積為704.17萬畝，占全州流轉面積的54.63%，主要以出租、入股的方式實現流轉，其中以出租方式流轉的面積為43.37萬畝，以入股方式流轉的面積為660.8萬畝（全部以生態畜牧業經濟合作組織模式入股）。

3、畜牧產業鏈建設情況較好

海北州以村為單位，整村推進生態畜牧業專業合作社規范化建設工作，特別是強化運行管理組織機構建設、財務制度規范化建設、分配方式優化、加大人才及技術支持等方面，祁連縣的多隆村合作社、阿爾格村合作社、黃草溝村合作社作為重點建設對象，取得了良好成效（見表1）。其中，黃草溝村的入社率和冬春草場整合率均達到100%，同時，將東索牌注冊為商標，形成了藏羊毛、酥油、酸奶、曲拉、牦牛肉等系列產品，并在當地具有一定的市場份額。

4、草場流轉服務機構設立最為完備

全省已經實現流轉服務中心縣級以上全覆蓋，其中，祁連縣已有縣級草原流轉服務中心1個，下轄7個鄉鎮也已實現流轉服務中心全覆蓋，還包含村級流轉服務中心11個，是全省流轉服務中心設立最完備的地區。

5、農牧民抵押貸款情況

祁連縣向農牧民發放支農貸款主要以聯戶聯保、草場補貼款預期收入抵押貸款、農牧民小額信用貸款為主，并輔之以動物活體抵押貸款等方式。同時，祁連縣農信社以草原使用權證為抵押品，試點向個別農牧戶發放貸款，取得了一定成效。

（二）海南州貴南縣實地調研情況

1、信用環境建設情況

截至2014年末，海南州已評定信用戶34761戶，信用村227個，信用鄉（鎮）25個，信用縣1個，分別占全州農戶總數、行政村總數、行政鄉（鎮）總數、縣域總數的40.1%、53.79%、69.44%、20%。其中，貴南縣已評定信用戶2990戶，信用村18個，信用鄉（鎮）1個，分別占貴南縣農戶總數、行政村總數、行政鄉（鎮）的29.41%、24%、16.67%，具備較好的信用環境。

2、草場流轉情況

海南州建立了較為完備的登記、備案制度，草場確權頒證工作基本實現全覆蓋。截至2014年末，貴南縣草場流轉面積260萬畝，占海南州草場流轉面積的28%，主要以入股和出租的形式實現流轉，其中，以出租方式流轉的面積為120萬畝，以入股方式流轉的面積為140萬畝（全部以生態畜牧業經濟合作組織模式入股）。

3、農牧民抵押貸款情況

貴南縣目前主要以聯戶聯保、草場補貼款預期收入抵押貸款、農牧民小額信用貸款為主，沒有將草場使用權證作為抵押品發放貸款的案例。同時，貴南縣目前正在籌建農牧業專業擔保公司，為農牧戶抵押貸款提供擔保。

（三）黃南州河南縣實地調研情況

1、信用環境建設情況

截至2014年末，黃南州已評定信用戶13916戶，信用村129個，信用鄉（鎮）13個，信用縣1個，分別占全州農戶總數、行政村總數、行政鄉（鎮）總數的33.45%、50.39%、40.63%、25%。其中，河南縣已評定信用戶4598戶，信用村33個，信用鄉（鎮）4個，分別占貴南縣農戶總數、行政村總數、行政鄉（鎮）的70.74%、84.62%、80%，具備較好的信用環境。

2、草場流轉情況

海南州建立了較為完備的登記、備案制度，草場確權頒證工作基本實現全覆蓋。截至2014年末，貴南縣草場流轉面積82.5萬畝，占黃南州草場流轉面積的26.7%，根據實地調研了解的情況可知，主要以出租的形式實現流轉，但由于流轉不規范，無具體數據反饋。

3、農牧民抵押貸款情況

河南縣在農牧民抵押貸款上也是以聯戶聯保、草場補貼款預期收入抵押貸款、農牧民小額信用貸款為主，沒有將草場使用權證作為抵押品發放貸款的案例。

綜上所述，從上述三處實地調研情況來看，從草場流轉、農牧民專業合作社發展、貸款需求、信用體系建設情況來看，三地開展草場經營權抵押貸款的條件優劣排序為祁連縣、貴南縣、河南縣，相比較來看，祁連縣最為適宜優先開展草場經營權抵押貸款試點。

三、主要困難

（一）草場承包經營權抵押貸款缺乏法律依據

我國現行的有關土地承包經營權抵押的規定，只有以招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地才可以作為土地承包經營權抵押的設定對象，而草場并不屬于荒地的范圍，主要體現在《物權法》第一百八十條中，規定同樣也不符合《擔保法》第三十四、三十七條有關抵押物的規定。從法律屬性上看，草場承包經營權抵押屬于權利抵押，根據我國現行法律規定，僅對四類權利允許作為合格抵押品，分別為：建設用地使用權；以招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等土地承包經營權；海域使用權；采礦權。《農村土地承包法》也規定，農村土地承包經營權抵押僅限于通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的土地承包經營權，而以其他方式取得的不能獲得抵押貸款。

（二）貸款風險分擔機制仍有欠缺

一是專業的涉農貸款擔保機構缺位，已有的農牧區擔保公司規模偏小，資金以及業務量有限，抗風險能力不足，其擔保業務集中在地方企業上。同時，青海省地域廣闊，人口密度低，經濟發展落后，擔保公司對農牧民草場經營權抵押貸款的熱情有限。二是草場承包經營權抵押貸款能否收回，成為阻礙金融機構參與草場承包經營權抵押貸款的關鍵因素，在沒有優惠的財政政策和信貸政策的前提下，金融機構對草場承包經營權抵押貸款的熱情不高。三是單純以草場承包經營權作為抵押不足以分擔貸款風險，農牧民獨立承擔貸款風險的能力有限，一旦出現貸款無法償還的情況，會導致農牧民無法開展正常的生產生活，甚至因此出現返貧的現象。

（三）草場價值評估機制尚不健全

一是尚未建立草場經營權評估機構及專業的資質評估人員；二是缺乏評估流轉草場承包經營權價值相應標準和操作程序；三是受草場承包經營的時間、自然條件、生產經營項目等的影響，實際價值評估存在一定難度。

（四）草場流轉仍需規范

一是流轉行為不規范。草場流轉大多是由農牧民自發流轉，不僅沒有備案，而且很多沒有簽訂合同，不利于建立統一的草場經營權抵押貸款規范。調研數據顯示，截至2014年末，青海省流轉牧戶中簽訂流轉合同的總份數為10948份，由于大部分草場流轉是以口頭或協議的形式實現的，沒有備案，因此無法進行有效統計，統計在冊的口頭協議數量僅為88份，并且該項數據基本來源于果洛州，無法真實反映全省的草場流轉情況。二是市場化流轉機制不健全。青海省的草場流轉主要是農牧民之間封閉流轉，缺乏市場化的流轉機制。三是小農經濟意識抑制了草場經營權的流轉。青海省草場全部位于經濟落后地區，農牧民自家承包的草場是其生產生活主要的來源，對草場經營權流轉認識不足，認為草場是最基本的保障，即時外出打工或經商也不愿將草場長期轉包他人，草場寧愿荒廢也不愿流轉給除親戚以外的其他人。

（五）綜合考慮青海省生態保護功能的特殊性

青海省草場均處于三江源生態保護圈范圍內，合理規劃放牧數量，是保護三江源草場、優化生態環境的基本要求，這也是生態立省的重要要求。目前，將草場承包經營權包產到戶后，農牧民為了短期經濟利益，忽視草場的實際承載能力而大量放牧，使得草場無法及時恢復，已經出現了部分草場沙化的嚴重后果。因此，草場生態保護是草場承包經營權抵押貸款必須考慮的因素之一。

四、政策建議

（一）選擇個別地區進行草場經營權抵押貸款試點

依據2015年中央1號文件《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》以及2014年國辦發71號文件《國務院辦公廳關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》的相關要求，將土地所有權、承包權、經營權三權分置，逐步實現放寬穩定承包權、放活經營權的新思路。將草場承包經營權拆分為三權（所有權、承包權、經營權），所有權仍然屬于國家所有，承包權始終由農牧民個人或集體享有，而可以將經營權進行流轉、抵押、收益。建議選擇個別地區開展草場經營權抵押貸款試點工作，制定符合青海地方特色的草場經營權抵押貸款試點方案，完善農牧民對草場占有、使用、收益、處分的權益，方便農牧民運用草場經營權進行融資，選取草場經營較為完善、發展條件相對較好的地區發放貸款。

（二）健全草場經營權抵押貸款的作價評估機制

合理確定抵押貸款額度和期限，按照草場的等級、牲畜承載量、收益、位置、草場經營權年限、農牧民接受程度以及農牧戶意見等進行綜合評估作為抵押貸款的授信額度。在貸款期限上，不僅要符合牧業生產的實際需求（通常2-3年產生實際收益），而且不得超過草場經營權期限，合理限定貸款期限。

（三）提升草場經營權抵押貸款風險防范能力

一是鼓勵、支持保險公司開辦農牧業保險業務，試點設立政策性農牧業擔保公司，針對草場經營權抵押貸款進行擔保，并由財政對農牧業保險按比例進行風險補償。擴大政策性農牧業保險范圍，增加險種，不斷擴展農牧業保險的廣度和深度。二是設立農牧區信貸擔保基金，引入市場化運作的涉農信貸擔保機構，引導民間資金投入農牧區擔保。鼓勵現有各類商業性擔保機構積極開展符合農牧區特點的信貸擔保業務。三是充分發揮再貸款和再貼現等貨幣政策工具，支持草場承包經營權抵押貸款，根據草場經營權抵押貸款的實際需求，提供流動性支持，增強地方農信社的定向放貸能力。積極引導縣域銀行業金融機構將部分新增貸款用于草場經營權抵押貸款，保證信貸投向。

（四）完善草場經營權流轉機制

一是充分運用已有的縣級草場承包經營權流轉服務中心，規范草場經營權流轉流程，根據《草原法》、《青海省草原承包經營權流轉辦法》的要求，嚴格遵循草場經營權流轉的申請、登記和備案制度開展流轉工作。二是針對農牧民在草場流轉過程中自發流轉的現象，由縣級人民政府與縣草原監測站積極聯動，健全服務窗口制度，方便廣大農牧民辦理流轉業務。同時，拓展草場流轉信息咨詢、收益評估、流轉合同簽訂等服務，提高農牧民通過草場流轉服務中心進行草場流轉的比例。三是加大草場流轉制度的宣傳，特別是加大對轉包、出租、股份合作草場流轉方式的宣傳，逐步破除農牧民收守土經營和小農經濟的思想觀念，增強草場流轉經營的活力。四是健全草場生態管護員制度，強化執法力度，對過渡放牧和掠奪式經營現象進行實時監測，對違規放牧的按照《青海省實施<中華人民共和國草原法>辦法》第六十二條的規定進行處罰。

（五）增強農牧民還貸能力，助推草場經營權抵押貸款試點工作

一是形成畜產品加工鏈。加強畜產品加工基地建設，進一步提高畜產品的原料基地，形成專用優質畜產品加工基地，充分利用特色和資源比較優勢，適當采取必要的行政措施，擴大畜產品養殖規模，改造、調整缺乏市場競爭力的品種，增強畜產品深加工能力，培育專業性強、技術含量高的畜產品生產專業村、專業戶。二是有效依托生態畜牧業專業合作社作為基礎，為市場提供標準化的畜產品供給，不斷增強畜產品加工水平，理順畜產品銷售渠道。三是加強龍頭企業建設，兼并淘汰小企業，形成規模經營，提高畜產品生產加工企業的抗風險能力，促進地方經濟產業結構優化。同時，完善層級式的市場體系，理順初級批發、消費市場，以及資金市場、技術市場、勞務市場之間的關系，構建產銷一體的畜產品產業鏈，增強農牧民還款能力，助推草場經營權抵押貸款的實現。

（六）綜合考慮地域影響因素

一是嚴格執行青海省地方草場合理載畜量計算當中的相關標準，有序規劃、合理放牧，特別是嚴守禁牧區底線，加強草場生態保護力度，提高草場經營權抵押貸款的可操作性。二是賦予抵押人對被抵押的草場承包經營權享有優先承租權，即在抵押權實現后，若新的草場經營權人愿意將草場出租，賦予抵押人在同等條件下優先承租該草場的權利。

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The Research on the Mortgage Loan of the Pasture Management Right

——A Case of Qinghai

SHI Bo

（Xining Provincial Sub-branch PBC， Xining Qinghai 810001）

Abstract：The paper analyzes the difficulties in the process of the mortgage loan of the pasture management rights through the on-the-spot investigation on the present situation and the circulation situation of the pasture in Qilian， Guinan， Henan counties of Qinghai province. The paper thinks that the pilot mortgage loans of the pasture management right should be carried out by choosing some individual regions of Qinghai province to effectively solve the problems of the demand for loan of farmers and herdsmen， and on the basis of the successful pilot to establish the mortgage loan pattern of the pasture management right.

Keywords： pasture management right； mortgage loan

責任編輯、校對：張宏亮