基于我國委托國庫管理體制下國庫資金收支流程再造的探析

高雪雅

摘 要：在我國現行委托國庫管理制度下，預算法規“人治”重于“法治”，地方國庫資金收支業務流程規定缺乏統一，流程設計缺乏精簡，流程控制缺乏嚴密，流程執行監督不力，導致國庫資金收支效率低、規范性較差、安全隱患較大。須及時跟進新《預算法》，重新構建國庫收支業務流程管理體系，有效提高國庫資金收支效率性、規范性和安全性，助推現代財政制度改革的順利實施。

關鍵詞：國庫管理；流程再造

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2015（12）-0093-03

目前，世界各國的國庫體制主要分為兩種，一種是獨立國庫制，另一種是委托國庫制，中國國庫的管理體制屬委托國庫管理體制，即由國家以法律和行政法規的方式，委托中國人民銀行及其分支機構經理國庫。

委托國庫管理體制下，按照《中華人民共和國國家金庫條例》規定，國家的各項預算收入，分別由各級財政、稅務和海關負責管理，并監督繳入國庫，由國庫負責辦理國家預算收入的收納、劃分和留解；國家的一切預算支出，一律憑各級財政機關的撥款憑證，經國庫統一辦理撥付。

一、現行國庫管理體制下國庫收支業務的分類及流程

現行國庫收支業務分類及流程是基于1995年頒布實施的預算法規體系框架下，在國庫集中收付制度改革推進過程中，由我國稅與非稅同征不同管的實際所決定的。

（一）國庫收支業務的分類。國庫資金業務從方向上分為收入與支出兩大類，國庫收入業務按照資金性質結合征繳管理主體情況具體分為6項，分別為：稅收收入、稅務部門代征的非稅收入、銀行代收代繳的非稅收入、財政匯繳的非稅收入、單位直接征繳的非稅收入、轉移支付收入；按照征繳方式分為傳統的紙質征繳方式和橫聯征繳方式。國庫支出業務按照資金匯劃的方式分為實撥資金支出、國庫直接支付和國庫集中支付三種，國庫集中支付又分為財政直接支付和財政授權支付兩種。

（二）國庫收支業務的流程。目前，國庫資金收支業務流程管理總體符合國家預算法及國家金庫條例的基本規定，涉及財政、國庫、征收部門、代理銀行、納稅人及繳款人、收繳款人等六方主體，國庫收入業務按照征收部門開票發指令--納稅人或繳款人憑票繳款--代理銀行經收并將款項劃繳國庫--國庫進行收納、劃分、留解核算的流程辦理；國庫直接支付業務流程最為科學，由國庫直接劃撥到最終收款人賬戶，實撥資金支出流程按照財政部門出具支付令--國庫憑票劃款--代理銀行中轉--最終收款人賬戶；國庫集中支付流程按照財政或預算單位出具支付令--代理銀行劃款到最終收款人并向國庫申請劃款---國庫向代理銀行劃款清算。

二、現行國庫管理體制下國庫收支業務流程的弊端

盡管從2001年開始，我國開始推行以國庫單一賬戶制度改革為基礎的公開、透明、效益的現代財政管理制度改革，但在漸進的推進模式下，財政預算管理仍然在“人治”重于“法治”的原預算法規體系規范下進行，國庫收支“重結果、輕規范、棄效率”，制度上國庫集中收付改革由國庫單一賬戶演變為國庫單一賬戶體系；實踐中政府按照“先入庫，后規范”逐步將各項收入納入國庫，按照“先推行，后規范”逐步將各項支出實行國庫單一賬戶體系撥付；結果上國庫收支業務流程脫離了效益性原則和規范性的要求，收入經過多環節延壓入庫，支出經過多環節到達最終收款人賬戶，呈現諸多弊端。

（一）流程規定政出多門。各類國庫資金收入業務在征繳入庫流程管理上缺乏統一的制度規定，稅收業務流程執行《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》，代收代繳的非稅收入業務流程執行各省市制定的《關于納入預算管理的預算外收入繳庫有關事項的通知》，財政匯繳的非稅收入流程則仍然按照有關預算外收入收繳的管理規定執行，橫聯方式征繳的收入業務流程執行《財稅庫銀稅收收入電子繳庫橫向聯網實施方案》的基本規定，不同收入業務流程規定的征繳入庫時間不同、規定的代理銀行核算科目賬戶不同、規定從商業銀行劃繳國庫的方式不同等，除稅收收入業務流程規定較為嚴謹、精簡、明晰外，其余國庫收入業務規定基本為原則性的規定缺乏細致，繳入國庫前的各分段流程則是由相關主體部門自行確定，國庫收入業務流程低效、繁亂。

（二）流程設計“繁復贅余”。從前面國庫收支業務流程描述中可以看出，作為國庫收支業務的代理銀行，商業銀行是國庫收支業務的“橋梁”，起著承前啟后的作用，受利益驅使，商業銀行打政策規定的“擦邊球”，延長國庫收支業務“紐帶”的鏈條，將所轄的分段流程“復雜化”，收入業務沒有采取大小額直通便利方式，由各網點直繳入庫，稅收收入通過“先直后橫”，自下而上逐級匯總方式繳納入庫，代收代繳非稅收入通過“賬戶過渡”方式繳納入庫；國庫支出不是通過國庫直接撥付到最終收款人或最終供應商賬戶，而是通過財政在商業銀行開設的工資及津補貼、惠民補助資金、實有資金賬戶等名目繁多的專戶“過橋”劃出，各種方式均是以空間換時間，延長了國庫資金在商業銀行內的滯留時間，間接獲取了國庫資金的使用權限。另外，在國庫集中支付業務方面，財政部門將財政直接支付業務全部授權商業銀行代理，財政直接支付由國庫直達最終收款人的兩點一線，變為財政提交支付指令--代理商業銀行支付--向國庫申請劃款--國庫清算的“四點三線”，財政直接支付流程“贅余”，效率較低。

（三）流程控制“原始粗放”。自2006年全面推行國庫集中收付制度以來，中央國庫集中收付業務和非稅收入收繳流程控制較為規范和嚴謹。但由于制度缺失、推進速度緩慢、技術資金不到位等各種主客觀原因，商業銀行在代理地方國庫集中收付業務和代收代繳非稅收入業務中，普遍存在業務流程控制不力的問題。其一：系統功能開發不到位，“國庫集中支付系統”和“代收非稅收入收繳系統”沒有鑲嵌到“核心業務系統”平臺上，系統之間缺乏自動銜接和控制，國庫集中支付的額度審查、支付業務的匯總統計、支付信息傳遞等均需要人工來完成，額度審核流于形式，“先清算、后支付”難以控制；非稅收入信息需要手工傳遞，“代收非稅收入收繳系統”的控制與管理功能不能發揮，非稅收入“當日清算、次日清零”規定難以有效落實。其二：賬務組織缺乏嚴密，代理銀行并未針對國庫集中支付業務專設中間過渡清算戶，歸集清算行與經辦行之間國庫集中支付業務的支付、退回清算與“其他待處理結算款項”同賬戶核算，國庫集中支付業務賬務缺乏清晰，與國庫集中收付制度要求存在差距，國庫資金風險隱患嚴重。

（四）流程監督“缺位乏力”。雖然《預算法》賦予了央行國庫經理權，但沒有明確央行的具體監督職能，因此在國庫收支業務流程執行監督方面，央行依照國家金庫條例和人民銀行法的規定，可對商業銀行實施監督，但對財政、稅務及其他征收機構因缺乏法規支撐則力不從心，例如：在基數預算編制法則下，預算收入任務逐年加碼，財政部門、政府型基金征繳部門、國有資產管理部門等不執行非稅收入改革管理規定，將非稅收入匯繳專戶作為收入進度的調節器，盈存欠繳，多則退，少則繳，造成大量行政事業性收費收入、國有資產收益資金、政府型基金等難以及時繳庫、體外循環。再如，財政部門違反“就地繳庫”規定，通過省、市、縣三級商業銀行的財政專戶，將兩權價款先自下而上匯繳到省財政專戶，然后再由省財政自上而下劃撥到所屬地財政專戶，最后由地方財政匯繳國庫，兩權價款入庫的及時性不能有效保障。

三、優化地方國庫收支業務流程的思考

國庫收支作為預算管理的一個重要環節，應與現代財政制度的宗旨和原則保持一致，在新預算法規體系的規范下，完善制度、精簡流程、科學控制、嚴格監督，確保國庫收支業務流程清晰、順暢、執行有力，保證國庫收入直達入庫，支出直達最終收款人或最終供應商的賬戶。

（一）完善國庫收支業務征繳制度。財政部、中國人民銀行應形成合力，加強對各項國庫收支業務流程的調研分析，按照現代財政國庫管理制度的要求，遵從新預算法規體系的規定，堅持規范性、效益性、安全性、合規性原則，整合制定全面、完善、規范的國庫收支業務征繳管理制度，建立國庫收支監督制衡機制，明確財政、稅務、國庫、代理銀行、繳款人和納稅人等各主體在國庫收支業務中應履行職責權限和承擔的義務責任，形成相互協調、相互監督、分工明確、權責清晰的權力制衡機制；完善商業銀行代理國庫業務核算管理規程，明確國庫各項收支業務核算科目的使用、核算賬戶的設置、核算賬務的處理要求以及代理國庫業務管理系統的接口標準，制定財政授權支付業務核算規范，統一財政授權業務的清算業務、支付業務、退回業務、墊付業務、掛賬業務等流程和操作要求，確保國庫收支核算做到組織嚴密、管理嚴格、科目統一、賬務明晰；制定國庫資金支付清算管理辦法，明確國庫收支資金劃轉的路徑、劃繳時間、劃繳手續和劃轉方式，確保國庫收支資金劃轉出入路徑最短、及時高效、規范清晰，為實現國庫資金支付清算高效、便捷提供制度保障。

（二）科學設計國庫收支業務流程。積極推行國庫單一賬戶制度，立足于堅持收入直達入庫、支出直達最終收款人的“兩個直達”的原則，精簡商業銀行代理各項國庫收支業務流程，縮短國庫收支業務路徑，要求商業銀行將經收的稅收收入、代收代繳的非稅收入按照“兩點一線”直接劃繳國庫，取消各基層網點“先直后橫”自下而上的逐級匯總到管轄行后再劃繳國庫的辦法，杜絕非稅收入通過代收代繳非稅收入賬戶分解后進入“中間戶”再過渡劃繳國庫的做法，提高國庫收入入庫效率。全面推行非稅收入收繳管理制度改革，將通過財政專戶匯繳的非稅收入全部納入商業銀行代收代繳范疇，取消財政匯繳專戶過渡，提高非稅收入入庫時效。充分發揮人民銀行國庫資金匯劃先進的技術和手段，取消財政在商業銀行開設的各類違規財政專戶，全面推行國庫直接支付方式，實行人行直接代理財政直接支付，實現行政供養工資支出、各種惠民補貼資金、社會保障補助資金、項目建設資金支出等通過國庫直接支付到最終收款人賬戶，杜絕“過渡”支付的低效問題，提高財政支付的效率。

（三）實現國庫收支業務流程自動控制。財政部應聯合人民銀行，盡快制定商業銀行代理國庫業務管理系統的接口標準規范，明確要求商業銀行必須將“國庫集中支付管理系統”、“代收代繳非稅收入管理系統”、“國債發行與兌付管理系統”等代理國庫業務的管理系統鑲嵌進其“核心業務系統”平臺，實現代理各項國庫業務核算與管理自成體系、自動控制、科學管理，確保國庫集中支付業務額度控制嚴格，先支付、后清算，代收代繳非稅收入業務當日收納、當日清算、次日清零。

（四）強化國庫收支業務流程監督。新《預算法》將于2015年1月1日正式實施，作為一部規范政府公權的重要法律，其立法宗旨從政府管轉變為管政府，預算編制、審查、控制、執行、反映、監督等更加嚴格規范，可操作性和可執行性均大幅度增強，但在國庫收支的事中監督方面仍然呈現“空白”，沒有明確賦予辦理國庫資金收納的央行國庫部門的事中監督職能，需要在預算法實施細則、中華人民共和國國家金庫條例等法規中加以明確并具體化，以強化國庫收支業務流程的監督，提高國庫資金及國庫收支業務的效益性、安全性和規范性。

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The Discussion on the Reengineering of the Process of Expenses and Receipts of the Fund of the State Treasury Based on the Management System of Chinas Entrusting the State Treasurythe State Treasury

GAO Xueya

（Weinan Municipal Sub-branch PBC，Weinan Shaanxi 714000）

Abstract：Under the current system of Chinas entrusting the state treasury management， the budget law is implemented abiding by rather than “the rule of law”， the process of expenses and receipts of the fund of the local state treasury is insufficient in unification， the process design is not concise， the process control is not strict， the process execution lacks effective supervision， which leads to the low efficiency of the expenses and receipts of the state treasury funds， low-level standardization and greater hidden risks. Measures should be taken to timely follow up the new “budget law”， rebuild the management system of the state treasury payment business process， effectively improve the efficiency， the standardization and safety of the state treasury payment so as to boost the smooth implementation of the modern financial system reform.

Keywords：management of the State Treasury； reengineering of the process

責任編輯、校對：張宏亮