政策性共同治理契約與農村金融抑制緩解

陳斌凱++沈洪++魏升貴

摘 要：本文借用具體事例，以欠發達地區基層農村金融創新實例為樣本，客觀分析了農金抑制程度、成因等，旨在證明運用共同治理契約這一辯證良方破解農村金融抑制。提出了“借貸雙難”可以借助政策性共同契約治理來緩解；擔保型“借貸雙難”的農金抑制特征與制度設計有關；政策性共同治理契約不同于政府干預等政策建議。

關鍵詞：共同治理契約；農村金融抑制；“訂單+金融”；案例研究

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2015（12）-0089-04

“借貸雙難”問題一直是困擾中國農村經濟金融協調發展的難題之一。本文通過調查分析認為：欠發達地區存在的金融抑制，即過多的金融管制、利率限制、信貸配額、金融資產單調等現象，加之資源管理條塊分割、逐利資金城鄉穿越、政策著力點分散異步等現實因素，限制了市場機制作用在區域內無法充分發揮。因此，運用共同治理契約原理，通過部門協作和政策協調，發揮執行和傳導貨幣政策職能作用，落實民營資本金融準入放開政策、推進利率市場化進程、實施定向調控和創新金融工具，是破解農村金融抑制、解決“借貸雙難”問題的基本內在邏輯。為此，人民銀行商洛中支以“訂單+金融”試點為契機，積極引導金融機構探索訂單抵押融資模式，推出了商洛模式“訂單+金融”產品，即雙五位一體農村金融工具，使訂單合同成為有效抵押物，同時企業為農戶貸款擔保，實現了銀企政農多方共贏。

一、陜西商洛“訂單+金融”農村金融工具創新背景

（一）存貸比低位徘徊，機構“存高貸低”傾向嚴重。截至2013年3月末，商洛市金融機構存量存貸比9.65%，增量存貸比15.45%。此外，作為轄區信貸投放主力軍的農合機構自2010年3月起貸款增速已連續36個月份低于存款，相差11.2個百分點；自2010年末起存款增速已連續28個月份高于全市；自2011年2月起貸款增速已25個月份低于全市平均水平。

（二）“龍頭企業”融資不暢。調查組選定了具有“兩信短缺（信息短缺、信用短缺）”共性的農業龍頭企業——A公司繼續調查。調查表明：龍頭企業存在融資不暢問題。企業資金短缺已經成為影響企業規模經營、等級評定、品牌認證、產業發展資金和財稅補貼申請，乃至參與PPP項目投資的一大瓶頸。分析認為：有效需求不足的主要癥結在于“有效”，即金融機構有放貸壓力，實體經濟有信貸需求，但相對于信貸制度而言需求無效。

（三）“借貸雙難”根源于金融抑制調研中，市場參與各方對“借貸雙難”問題有著不同的分析。企業和農戶認為：無論時效、數量、方式、價格，貸款機構產品創新能力和創新意愿均難以適應新形勢下的農金信貸需求，買賣雙方常因形式原因而無法完成雙方均認可的實質性交易。同時，剔除欠發達地區資金稀缺因素外，非對稱交易成本由貸方負擔本身就證明這是一個賣方市場，如貸款方必須提供自付費用的被評估后的足值擔保品才能進入借款方營銷庫等待審批；而且，賣方可以在交易中額外賺取國家扶持買方發展的資源，如定向降準降息、貸款增量獎勵、定向費用補貼、貸款風險補償等。

小貸公司等金融組織認為：自身從事金融業務活動，但不能像其他金融機構一樣，享受國家給予的金融業財稅減免和補貼扶持；超過9成的資金使用率和“一浮到頂”的合同利率仍然滿足不了貸款需求，但礙于最高資本金限制規定和關聯銀行拒絕貸款融資要求等現實，支持實體經濟有心無力。

地方法人金融機構認為：最高貸款限額限制過低，導致一些信用社一手扶植具有良好成長潛質的小微企業轉與大銀行合作。最高貸款限額不僅受到凈資本一定比例限制，還要受到銀監部門和行業管理的分類管理結果限制，新增合意貸款規劃不足導致信貸投放困難。以2012年為例，商洛地方法人金融機構合意貸款規劃與轄區內客戶需求以及農合機構追加合意貸款指標意愿相比，全年尚有5個多億元的有效信貸需求無法滿足；分機構看，除商南聯社外，受規劃限制，參與考核的商洛5家農合機構達到比例考核標準的最低放貸規模缺口達1.49億元（全市符合達標條件的最低放貸規模缺口為0.92億元）。

中介機構認為：同質化服務項目定價缺乏標準，無序競爭影響企業的專業化（行業）定位和長效發展。全市唯一1家財政出資的市擔保公司凈資產不到1.1億元，對單個客戶擔保額度最高僅為1000萬元，擔保費率2%，且沒有進入部分省級金融機構指定擔保名單，為企業提供融資擔保能力有限。調查表明：全市各縣各家產權登記機關、公證中心、評估公司、擔保公司、保險公司、審計事務所等信貸中介服務產品項目多達十余種，且收費標準各異。如房產登記費5‰外加每證100-500元、土地登記費1-3‰外加每證50-560元、評估費2-4‰、擔保費1-2‰、審計費5000元/每項、公證費6/萬。據估算，企業貸款利息以外附加成本高達貸款總額的3-5%。

農合機構從業人員認為：農村信用社集體產權管理權力倒置導致法人治理結構缺陷，成為制約貸款增長、影響信用社長期發展動能的主要因素。

二、陜西商洛“訂單+金融”農村金融工具創新

（一）問題梳理。調查組運用共同契約治理的原理，經過多次協調，成功梳理并組織破解了規模效益、持續生產、協作互信、資金安全等多個方面的難題，最終創設了以“訂單”為載體，集“建檔+評分+評級+授信+用信”等多項擔保增信和“公司+農戶+信貸+保險+財政”等多個主體協作共保于一體的雙五位一體農村金融工具——商洛模式“訂單+金融”擔保產品，將復雜交易下的無效需求轉化為有效需求，解決了非對稱交易中擔保不足問題并有效降低了擔保證明成本，彌補了信貸體制缺陷。

主要做法是：一是政府出臺產業扶持政策促成企業農戶以訂單聯接方式合體生產，實現規模效益。如免費提供生物資產免疫監測和健康分析，免費辦理生物資產抵押登記事項，簡化用地手續，給予稅費減免和良種補貼，農戶嚴格執行企業生產標準并進入企業生產鏈接受全程監督等。二是政府出臺規范性文件解決中介機構規范服務和收費問題，如對新設融資擔保和資產評估機構給予補貼、補充擔保公司資本金并提高融資杠桿比率、設立產權流轉市場并統一收費標準。三是政銀企聯手建立多級擔保機制，如政府建立小額保證保險貸款補償基金，撬動保險服務跟進；擔保公司通過企業聯保、資產反擔保和政府補償基金實現擔保資金安全；信用社通過農戶綜合授信、多戶聯保、訂單質押等方式，實現貸款安全保障；公司和農戶通過訂單合同實現各自利益保障。

（二）產品形成過程。雙五位一體農村金融工具即商洛模式“訂單+金融”擔保產品的創新過程：

一是聘請法律專家，規范訂單農業企業的訂單合同，明確合同雙方權責等內容，增強訂單的法律效力。聘請市法院專家對訂單合同雙方當事人的法律行為、法律關系、權利、義務等進行專業審核和修訂完善，規范訂單合同，規避法律糾紛，使其既能作為抵押品，又能遏制違約率。依據該訂單合同，A公司能夠通過控制養殖戶的仔雞、飼料、防疫藥品、技術培訓等，防止養殖戶將肉雞私自外賣。養殖戶能夠通過對雞苗、飼料、防疫藥品等賒銷，防止華茂牧業到期不予回購。

二是指導金融機構制定《訂單農戶小額貸款管理辦法》、《訂單農業貸款管理暫行辦法》、《訂單農業貸款操作流程》、《訂單農業貸款承諾書》等制度辦法。丹鳳縣農信社制定出臺了《訂單農業貸款管理暫行辦法》，明確貸款條件、用途、額度、期限、利率、審批、發放和管理等內容。其中，貸款條件是：訂單農戶與企業簽訂訂單合同，且能保證訂單按約履行，訂單農戶可以憑借訂單合同向農信社申請貸款；貸款額度是：根據訂單農戶養殖規模和信用程度，按照訂單合同標的（金額）80%的比率發放貸款；貸款期限是：一年以內。

三是企業與縣農信社簽訂“訂單農業貸款承諾書”，為訂單農戶貸款提供擔保。對貸款數額大、風險不確定的養殖戶，由華茂牧業與農信社簽訂“訂單農業貸款承諾書”，承諾借款人如果不能履約還款，華茂牧業承擔連帶責任，并協助扣款歸還貸款，同時A公司還要為農信社提供訂單抵押借款人的相關信息資料，包括訂單合同履約情況等。

四是財政金融相配合，推動訂單農業發展。丹鳳縣財政局制定出臺了《丹鳳縣扶持發展農業特色產業實施意見》，明確規定：凡訂單農戶新建大棚，縣財政每棚給予無息借款2萬元，使用一年；對每棚安排貼息貸款5萬元，每戶最高貼息貸款8萬元，養殖大戶最高貼息貸款20萬元，使用兩年。至2013年6月末，縣財政共發放無息借款296萬元，為農戶貼息184萬元。

五是發揮保險保障作用，將訂單農業納入農業政策性保險范疇，防范訂單農業及其貸款風險。以人保財險為保險保障主體，以5萬元為限對所有肉雞大棚進行保險，每棚保費500元，養殖戶負擔100元、A公司200元、縣財政補助200元。至2013年6月末，A公司旗下563個大棚已全部投保，投保率為100%，收取保費28.15萬元（華茂牧業和縣財政分別補貼11.26萬元），賠付16.8萬元。

（三）產品實施效果。訂單抵押的融資模式一方面促進了訂單企業與農戶間建立相互制約機制，使訂單成為農戶貸款的有效抵押物，并通過訂單企業為農戶貸款提供擔保，為金融機構發放訂單貸款提供了“雙重保險”，激發了涉農貸款投放的積極性，較好緩解了農戶貸款難的問題。另一方面，“訂單+金融”的支農模式也為農村金融制度、機制、產品創新提供了新的思路，為金融支持現代農業發展探索了新路子。試點過程中，訂單企業、農戶、地方政府、金融機構均對試點工作給予充分肯定，認為此創新促成了“農戶信用、農業訂單、貸款授信”三聯評，“小額信用貸款、訂單抵押貸款、農戶擔保貸款”三聯動，“政府、金融、農戶”三聯手的金融支持架構的快速形成，用“訂單+金融”擔保融資產品開創了多方共贏的良好格局。

截至2014年末，丹鳳縣金融機構累計投放訂單抵押貸款6264萬元，其中丹鳳縣農信社累計發放訂單抵押貸款462筆4165萬元，扶持養殖戶422戶，占訂單養殖總戶數的65.4%，向A公司發放貸款3筆計2000萬元；工行丹鳳縣支行發放訂單抵押貸款69戶2080萬，占該行貸款資金營銷總額的65%以上，向A公司授信5000萬元；農行丹鳳縣支行發放訂單抵押貸款19萬元。訂單農戶普遍認為，以訂單抵押貸款容易、程序簡單。

三、啟示和結論

（一）“借貸雙難”可以借助政策性共同契約治理來緩解。案例中以信貸配給破解和擔保產品創新為特征的共同契約治理取得了一定效果，自2013年5月起商洛市地方法人金融機構（農合機構為主體）貸款增速已連續26個月份高于全市平均水平。

（二）擔保型“借貸雙難”的農金抑制特征與制度設計有關。首先，農民自留地、自住房等財產擔保權的限制局限了農民的貸款權。其次，借款機構對資金所有權安全讓渡的制度設定，要求貸款人自證擔保品足值，表明他沒有完成交易的壓力或者是他擁有交易處于賣方市場的自信。再次，信貸工作考核評價中存在的權責利不對等現象，是信貸效率和管理水平實現突破的主要障礙之一，如盡職免責導致部分信貸審批形式大于實質導致信貸人員恐貸拒貸。

（三）政策性共同治理契約不同于政府干預。金融監管、政府及其相關部門正確處理公平性和效率性的關系，把利益留給參與主體盡職的空間放開；正確處理政策實質性和形式性的關系，把政策留給經營主體創新的選擇用足；正確處理法律穩定性與適應性的關系，把法律留給職能部門發揮能動性的空缺補上；利用公信力和管理智慧調控市場失靈，通過共同治理契約方式創新擔保產品，破解了擔保型“借貸雙難”難題。

參考文獻

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Common Policy Governance Contract and Rural Financial Repression Easing

——An Analysis Based on the Rural Financial Innovation Case of “Order + Finance” in Shangluo of Shaanxi

CHEN Binkai SHEN Hong WEI Shenggui

（Shangluo Municipal Sub-branch PBC， Shangluo Shaanxi 726000）

Abstract： Using the specific example， taking the rural financial innovation instance in less developed areas at the grassroots level as the sample， the paper objectively analyses the degree and cause of rural financial repression aiming to prove that the use of common governance contract can solve the rural financial repression. The paper thinks that the difficulties in borrowing and lending can be eased by using common policy governance contract， the characteristics of the rural financial repression of the difficulties in borrowing and lending due to lack of the guarantee are associated with the system design， and then puts forward that the common policy governance contract is different from the government intervention

Keywords： common governance contract； rural financial repression； “order + finance”； case study

責任編輯、校對：張德進