民間組織合法性追尋之路
——基于Q特殊兒童教育中心的發展歷程

金鑫

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民間組織合法性追尋之路
——基于Q特殊兒童教育中心的發展歷程

金鑫

公益性民間組織的發展在社會建設中起到重要作用，部分民間組織通過民政部門登記注冊成為正式的法人單位，但仍有大量民間組織不具有“合法性身份”。“合法性身份”的缺失，致使大量民間組織發展受阻。本文以Q特殊兒童教育中心為例，分析了其在追求“合法性”道路上遭遇的困境及應對策略，結合現行政策，探討組織未來可能的發展方向。

民間組織；合法性；組織環境

一、問題的提出

改革開放以來，伴隨經濟社會的發展與轉型，社會對于公共服務的需求不斷增長，民間組織在社會建設中起到重要作用。據統計，截至2014年6月底，全國共有社會組織56.1萬個，其中社會團體29.4萬個，基金會3736個，民辦非企業單位26.4萬個［1］。然而據北京大學中國政府創新中心主任俞可平估計，在中國至少有300萬未登記的社會組織，近9成民間組織處于“非法狀態”［2］。“非法”民間組織中，包括無法通過民政部門登記注冊但為了生存或在工商部門登記為企業取得另類合法性身份的民間組織。此類民間組織因缺乏“合法”身份，無法獲得相關政策扶持，面臨著發展困境。

二、民間組織的合法性問題

“合法性”是一個內涵非常復雜的概念，當前文獻關于民間組織合法性問題的探討主要集中在兩個方面：第一，從解讀“合法性”概念出發，提出“合法性”概念的分類；第二，探討我國民間組織的合法性現狀及困境，提出合法性構建的路徑探析。

在對“合法性”概念的解讀中，以高丙中的理解最具代表性。高丙中從韋伯和哈貝馬斯等人關于合法性的理論出發，將社團組織的合法性整合為社會（文化）合法性、行政合法性、政治合法性和法律合法性［3］。

而對民間組織遭遇“法律合法性”困境的原因這一問題的探討分為立法和執法兩個層面［4］。針對當前控制型管理取向的雙重管理制度，有學者呼吁相關法律的正式出臺，也有學者根據典型民間組織案例的成長歷程探討合法性建構的路徑［5］［6］。

當前研究多數從宏觀層面探討民間組織的合法性問題，而從個案角度分析民間組織獲取合法性的過程研究較少。本文選取Q特殊兒童教育中心作為研究對象，依據合法性及組織環境理論的分析框架，以一個草根民間組織的成長與壯大歷程為藍本，總結其行動策略，并探討在現行制度框架下組織未來的可能性發展方向。

三、Q特殊兒童教育中心追尋合法性的歷程

Q特殊兒童教育中心成立于2003年，組織發展早期主要開展自閉癥兒童康復早療服務（2-7歲），2012年開始拓展了學齡班教育（7-14歲）。2008年之前該組織一直處于無證經營狀態，發起人A老師將組織定位為民辦非企業單位，堅持其非營利特性，但在多年的努力下，組織的登記注冊問題一直受限于民間組織雙重管理體制無法找到業務主管單位而一再擱置。2008年，Q特殊兒童教育中心最終未能如愿以民辦非企業的身份躋身“合法民間組織”，不得已以個體工商注冊的形式獲得法律認可的身份。

1.Q特殊兒童教育中心的“實質合法性”建構

（1）實質合法性包括社會合法性與政治合法性，實質合法性是民間組織合法性建構的基礎。政治合法性是指一個組織的存在和發展得到政府承認或認可［7］，即是“政治上正確的”。社會合法性是組織存在和發展需要得到社會公眾的認可和支持。Q中心的成立與發展不僅反映了政府在自閉癥兒童救助領域干預的不足，而且更回應了社會公眾對于自閉癥兒童康復教育的需求與關注。

社會需求——組織發起的“源動力”。“自閉癥”屬于一種嚴重的嬰幼兒廣泛性發育障礙，其核心特征有社會交往障礙、語言交流障礙和行為異常［8］。目前中國自閉癥患病率為1%，發病率逐年攀升，0-14歲的兒童患病者達200余萬［9］。

據不完全統計，Q中心所在的城市自閉癥兒童已達6000余人，全市僅有7家私立康復機構［10］。而在2003年，全市僅有3家醫院及相關組織提供自閉癥兒童的康復服務，自閉癥兒童群體的需求與環境提供資源之間出現了嚴重的失衡。

Q中心創辦人A老師曾在醫院從事自閉癥兒童的專業早療康復教育，與醫院合同期滿后，在自閉癥兒童家長的呼吁與支持下，成立了該組織。

組織內部策略——提高組織專業化程度。2003年至2015年間，Q中心創辦人A老師一直堅持組織的非營利性質，在組織成長過程中不斷追尋正規化發展，不斷加強組織內部建設，不斷提高組織專業化程度，夯實組織社會合法性基礎，以尋求法律合法性。

組織制度逐漸完善、服務建設跨專業團隊。Q中心成立之初，只有創辦人A老師及另外四位同事，創業壓力加上A老師沒有任何相關管理知識與經驗，組織內部制度建設相對滯后。組織管理主要通過“人管人”式的口頭管理，員工之間不存在明顯的層級關系。

2006年開始，我國先后制定了《中國殘疾人事業“十一五”發展綱要（2006年—2010年）》《中國精神衛生工作規劃（2002年-2010年）》和《特殊教育提升計劃（2014-2016年）》等文件，不僅明確將自閉癥列為精神殘疾，而且就自閉癥人群的康復和教育提出了明確的政策制度安排，幫助自閉癥人士享有其應有的權利并更好地融入社會。在國家政策影響下，Q中心獲得了更多的社會支持資源，在熱心人士的資助下，Q中心搬離了最開始創業的狹窄辦公場地，遷入一棟三層樓近400平方米的教學園區。隨后，退休幼兒園園長B老師加入中心，Q中心逐漸設立了清晰的組織架構，理清了員工崗位職責，并規劃了中心發展與教師培養體系。

在人力資源管理上，Q中心專職人員從初創期的五人發展為現在的百人團隊。專職人員除了傳統的康復教師、保育員、行政人員外，中心還設置了園區內社會工作崗位，建設跨專業服務團隊以滿足自閉癥兒童及家庭的需求。

（2）組織目標逐漸明晰、服務內容逐漸多元化。Q中心在組織求生存期將組織目標定為兩個層面。第一是穩定生源，對外尋求宣傳與合作，擴大機構影響力。第二是結束組織無證經營狀態，尋求合法登記注冊身份，走正規化路線。在Q中心實現上述目標后，由于服務影響力的提升及社會需求的膨脹式涌現，組織規模逐漸擴大，在其所在城市另外開拓出三個服務點，總共場地面積達到3000平方米。

組織進入高速發展期后，Q中心服務團隊擴大到上百人，組織目標也分為兩個層面。第一是加大對專業教師的培養力度，提高專業化服務水平。第二是在原來早療康復服務的基礎上，拓展新的融合教育。

（3）組織外部策略——組織環境中的資源整合。資源依賴學派認為，組織是一個開放的系統，任何組織不可能持有賴以生存和發展所需要的全部資源，實現自我供給下的生存和發展，大量攸關組織生存的稀缺和珍貴的資源都包含于組織的外部環境中［11］。在Q中心發展的歷程中，從生存走向發展，必須要與組織環境建立良好的互動。

Q中心為了實現生存的需要，從建構“實質合法性”的需要出發，積極尋求專業力量的認可與支持，以獲取專業合法性的認同。與此同時，發揮自身非營利事業的優勢，尋求企業與高校資源的協助。

組織發展初期，Q中心以兒童醫院康復科及著名三甲醫院小兒神經科作為突破口，舉辦家長交流會，邀請主任醫師前往中心實地考察，獲得專家認可，最終保證了生源的穩定。Q中心通過獲得醫生的專業認同，進一步加強了自身的社會合法性基礎。

在人力資源及資金支持方面，Q中心與高校志愿服務學生團體及周邊知名企業合作，為大學生及企業社會責任部門提供志愿服務的崗位。在高校資源的深度拓展上，通過與兩所高校特殊教育及社會工作專業建立實習基地的方式，與高校之間由非正式合作關系發展為正式合作關系。組織多次借助全國助殘日及世界自閉癥宣導日的影響，聯合殘聯、醫院、高校、企業及家長志愿者通過媒體向社會發聲，提升組織知名度，擴大組織獲取資源的渠道。

在同行支持層面，2007年組織加入了北京星星雨教育研究所（自閉癥兒童康復機構）建立的“心盟”行業聯盟。“心盟”無論在組織能力建設培訓、組織行動指導還是在教師專業知識培訓上都給予了Q中心大量支持。

Q中心在整合環境資源的過程中，管理人員采取積極策略，適應當前服務市場需求，聯合環境中的有利資源，建立社會支持網絡，抵消由于“無證經營”或“工商注冊”帶來的組織運營弊端。

2.Q特殊兒童教育中心“形式合法性”的獲得

形式合法性包括行政合法性與法律合法性。行政合法性的基礎是官僚體制的程序和慣例，其獲得的形式是多種多樣的，大致有機構文書、領導人的同意、機構的符號（如名稱、標志）和儀式（如授予的錦旗）等［12］。法律合法性指民間組織在民政部門正式登記注冊，獲得合法性身份。

從“周旋”到“合作”——行政合法性的“承認”之路。行政合法性涉及官方組織認可及領導認同，在行政合法性的尋求過程中，Q中心主要與殘疾人聯合會、殘疾人福利基金會、醫院及高校建立互動關系，在長期的“周旋”中，組織通過積累自身社會合法性基礎，最終獲得行政合法性的“承認”。

殘疾人聯合會認為自身并不是職能部門，因而拒絕成為Q中心的業務主管單位。隨后Q中心將發展中心轉移到自身服務質量上，以此保持著組織的相對獨立性。在社會合法性不斷建立的基礎上，殘聯逐漸向組織提供較多資源，組織獲得市基層殘疾人文化基地頭銜。在殘聯的幫助下，Q中心獲得市殘疾人福利基金會的專項資助。在與醫院的合作中，Q中心的服務獲得專家及自閉癥兒童家長的認可，在業內獲得了一定的聲望。在與高校的合作中，Q中心成為三所高校特殊教育及社會工作專業的實習基地，配合學校教學需要提供專業實踐平臺，其專業服務理念與服務質量也受到了高校師生的認可。

“工商注冊”——法律合法性獲得的無奈之選。民間組織要獲得法律合法性，必須要遵循《民辦非企業單位登記管理暫行條例》辦理正式的注冊登記程序。《條例》中規定，我國對民間組織采取“雙重管理”的方式。Q中心若想在民政部門登記為民辦非企業單位，必須在登記前找到一個為其提供資質證明及監管職責的業務主管單位。Q中心在尋求業務主管單位的過程中，主要尋求市區兩級教育局及殘疾人聯合會的幫助。

殘疾人聯合會與教育局在Q中心負責人不斷地“周旋”下，均不愿成為其業務主管單位。一方面，殘疾人聯合會認為對于Q中心給自閉癥兒童提供訓練和康復服務屬于特殊教育，應該由教育局擔任主管單位。殘聯主要是呼吁對殘疾人的關愛，做宣傳和對社會的呼吁，殘聯不是政府職能部門，特殊兒童教育的管理問題應由教育局來處理。另一方面，教育局則以民辦特殊學校需要申請、匯報及等待批復為由，無限制地拖延Q中心的請求。

為了獲得組織的“合法”身份，Q中心四、反思與展望

在與民政局、殘聯及教育局的協商無果后，最終只能以工商注冊的形式注冊為企業。

民間組織在尋求合法性的道路上，遵循著一套類似“金字塔式”的邏輯，即民間組織總是迫于無奈，優先致力于社會合法性、政治合法性和行政合法性的爭取，以尋求更大范圍的活動空間。法律合法性位于金字塔的上層，這種發展邏輯也是迂回爭取法律合法性的策略［13］。然而，法律合法性最終獲得與否，并不掌控在民間組織手中，反而完全取決于政府對民間組織的容忍程度，這主要體現在相關政策的制定上。出于組織自身發展需要，Q中心在優先發展社會合法性、政治合法性及行政合法性的基礎上，最終選擇以工商注冊獲得合法身份，但從組織定位中“非營利”的特征來看，Q中心并未獲得真正意義上的法律合法性。

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“激發社會組織活力，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。”各級政府就社會組織登記注冊及承接政府購買服務進行了體制改革和創新服務，Q中心所在城市于2014年底發布新政策導向，成立行業協會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類、社會福利類、文娛類、生態環境類7類社會組織，發起人或發起單位不再需要業務主管單位的監管，只需直接向市、區民政部門依法申請登記即可［14］。隨著政策門檻的降低，組織外部環境發生變化，Q中心已經具備組織轉型的所有條件，可利用現有服務場地和資源，先向民政部門提出登記申請，注冊一個新的民辦非企業獨立法人，逐漸轉移原有企業業務范疇至民辦非企業單位，必要時完成現組織的工商注銷手續，真正獲得組織定位確立的“合法性”，進一步拓展組織外部資源，以尋求更大的發展空間。

［1］張雪弢.截至6月底，全國社會組織數量達56.1萬個［N/OL］.公益時報，2014-07-30.

［2］夏萌.300萬NGO“非法”三類社會組織將可直接登記［EB/OL］.騰訊新聞，2011-07-11.

［3］［12］高丙中.社會團體的合法性問題［J］.中國社會科學，2000（02）:103-105.

［4］謝海定.中國民間組織的合法性困境［J］.法學研究，2004:23.

［5］王綻蕾，霍艷麗，安建增.論我國NGO的合法性建構［J］.云南行政學院學報，2004（06）:50.

［6］劉玉煥，井潤田，盧芳妹.混合社會組織合法性的獲取:基于壹基金的案例研究［J］.中國軟科學，2014（06）:67.

［7］陳天祥，徐于琳.游走于國家與社會之間:草根志愿組織的行動策略——以廣州啟智隊為例［J］.中山大學學報（社會科學版），2011（01）:158.

［8］徐翠青，張靜.兒童孤獨癥的研究進展［J］.國外醫學（社會醫學分冊），2004（2）:49-51.

［9］曾鼐.中國“自閉癥”患者超千萬發病率逐年攀升［EB/OL］.中國新聞網，2015-04-02.

［10］余梅.大齡“星兒”家長盼建托養就業機構武漢市殘聯:政策探索中［EB/OL］.荊楚網，2015-11-21.

［11］費顯政.資源依賴學派之組織與環境關系理論評介［J］.武漢大學學報（哲學社會科學版），2005（4）:452.

［13］束霖.民間組織合法性尋求的路徑探索——以上海SS組織為例［D］.上海:華東師范大學，2013:60-61.

［14］王志新，張福先，周鋼，等.武漢社會組織迎來發展春天［N］.長江日報，2014，12（15）:6.

（作者單位：北京師范大學珠海分校）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.18.037