美國涉農財政體制研究

程 瑩

美國涉農財政體制研究

程 瑩

美國是世界上最大的糧食生產和出口國之一。2014年，雖然美國農業產值還不到其國內生產總值的3％，但農產品出口創造了歷史新高，出口額達到了1525億美元，約占當年出口總額的9％以上。美國高度發達的農業除了得益于其得天獨厚的自然地理條件、專業化和高度機械化的生產方式外，更為重要的是得益于政府長期以來貫徹執行的農業發展政策。而美國農業政策的有效實施又依賴于美國涉農財政體制的有效發揮，本文分析了美國農業政策與涉農財政體制的具體規定及制度設計，以期對我國農業發展提供參考。

美國 農業政策 涉農財政體制

作者程瑩，經濟學博士，南京審計大學財政學院講師（南京 210029） 。

一、各個時期美國農業政策簡介

美國實現農業政策目標的措施以及農業支持政策內容并非依據政府發布政令，而是以農業立法的形式確定，且所有的農業支持政策都細化到具體項目。從1933年第一個美國農業法案——《農業調整法》，到2014年《農業法》為止，共有16個農業法案出臺。以農業法案為核心的美國農業政策是一個復雜、開放的政策系統，它會隨著經濟社會的變遷及環境的變化，調整和更改政策的范圍、力度、方向以及著力點，具體可分為農業信貸政策、農業稅收政策、農產品對外貿易政策、水土資源的保護政策、農業教育科研推廣政策等。縱觀美國農業政策的歷史，它經歷了從間接推動農業發展，到市場干預與價格支持、農業補貼，再到農業福利政策收縮的過程。雖然各個時期這些政策的內容各有不同，但其最終目標都是為了穩定農產品價格，增加農場主收入，提高農業生產力，提升農產品國際競爭力。

（一）建國初期的政策（1776-1840年）

1776年美國建國之初，就確立了以農興國的基本國策。這一時期，美國尚處在使用鐵木農具，并主要借助畜力牽引從事農業生產的傳統階段。由于剛剛建國，“鞏固新生政權”自然成為此階段制定農業政策的出發點。為了打破英國殖民統治時期抑制農業發展的政策和提高農業生產力水平，美國開始逐步實施一系列諸如低價出售公有土地、停止征收農產品出口關稅并重新征收農產品進口關稅等政策措施。其中，比較有代表意義的是1785年頒布的《土地法》（Land Ordinance）和1787年出臺的《西北土地令》（Northwest Ordinance），這兩部法令加速了美國西部土地的開發進程。進入西部的移民通過“占地”、購買國有土地或投機商土地的方式建立了大量西部農場。土地私有化，將大量土地和未開墾荒地都轉為農場，為農業擴張提供了充足的土地資源。伴隨著西部農業生產的發展，美國國內掀起了一股開鑿運河和修筑鐵路的熱潮。到了1840年，美國一共修建了5353km的運河和5356km的鐵路，基本上滿足了西部農產品長途運輸的需要，為建國初期的農業發展奠定了良好基礎。

1799年，時任總統喬治?華盛頓建議國會成立農業委員會，1820年眾議院成立農業委員會，1825年參議院成立農業委員會，最初的農業相關事務由這兩個委員會負責管理。1839年，國會在專利局下設農業處，并提供給專利局1000萬美元用于收集農業統計資料。

（二）農業半機械化時期的政策（1841-1914年）

1841年以后，隨著鐵路網絡的初具規模和半機械化農機具的大量使用，美國農業的商品化程度和生產力水平發展到了一個新的高度。同時這一時期也是實施“農業推動政策”的時期。政府在農業發展中的主要角色是推動而非直接干預，即向農業市場提供必要的公共物品，包括建設運河、鐵路等基礎設施，促進農業向商業化發展，為農場主提供信貸支持，建立農業研究機構，推廣農業科技信息，為農業生產提供技術支持。1862年是美國農業政策史上具有特殊重要意義的一年：成立農業部（簡稱USDA），頒布《宅地法》（Homestead Act）以及《莫利爾法案》（The Morrill Act）。

1862年農業部下屬機構主要有國家農業圖書館和統計處，主要的職能是統計糧食產量，對莊稼、土壤、畜禽進行農業研究，開發降低農產品生產和銷售成本的技術，以及將農業試驗站的最新研究成果傳授給農場主。新建立的農業部成為政黨選舉機器運作的重要工具。1862年農業部年度預算不到9萬美元，且大部分預算用于發放免費種子項目，國會議員們把種子免費的信息和帶有自己名字的郵件寄給接受免費種子的選民。隨著美國對農業推動政策的不斷加強，1889年，農業部在內閣獲得席位，1897年，農業部年度預算增長到325萬美元。

1862年《宅地法》規定耕地者可以免費擁有150英畝的土地，從而吸引了大量人口從事農業生產，并初步確立了以獨立的家庭農場為特征的美國農業生產和組織結構。

1862年的《莫利爾法案》（又稱《贈地法案》），規定各州要用撥贈的聯邦土地銷售收益至少創建一所設有農業和機械（工程）專業的公立大學，即贈地大學。該法案促進了美國農技推廣體系（即贈地大學教育體系）的建立，開創了聯邦政府資助農業高等教育的先例，對于美國農業生產和農業科學教育的發展起著決定性的作用。1887年《哈奇法案》頒布，規定聯邦政府每年向各州撥款1.5萬美元，資助各州在贈地大學內設立農業實驗站，進行農業領域的研究，為農業提供各種新技術和成果，解決農民生產中遇到的問題。依托農學院建立的州農業試驗站是農業科研部門，在聯邦農業研究服務局的統一協調和分工下，主要承擔影響本州農業生產的重大技術難題的攻關研究工作，研究方向側重于地方性基礎研究、應用研究和開發研究。1914年，美國國會正式通過《史密斯—利弗法案》，規定由聯邦政府資助，農業部和贈地大學建立“合作延伸服務”機構，將農業研究成果和技術用于農業生產的實踐中；各州贈地大學的農學院建立農業推廣站（中心），負責組織、管理和實施基層的農業技術推廣工作。農學院下設的農業推廣站是農業推廣部門，具體負責組織和實施基層推廣工作，下設縣級農業推廣站，由州立大學農學院派駐推廣人員，幫助農民發現農場經營中存在的問題，并協助農民找到有效的解決辦法。至此，美國逐步構建起一個集農業教學、科研和推廣“三位一體”的體系，把農業科學研究同教育與生產相結合，為農業生產的科學化和現代化做出了重大貢獻。

南北戰爭結束以后，美國農業因生產力的迅速提高，陷入戰后農產品供過于求的困境，農產品價格持續下跌。鐵路公司則趁機提高運輸價格，使得不少在南北戰爭期間大量舉債購置土地與農機的農場主瀕臨破產。面對陷入危機的農業生產，美國政府于1887年通過了《州際貿易法》（Interstate Commerce Act），對客運和貨運價格實行控制，在一定程度上穩定了農產品價格。但是，美國還是不可避免地陷入到1896年的農業危機之中，并由此拉開了與“過剩”相斗爭的“持久戰”帷幕。

（三）農業機械化時期的政策（1915-1945年）

20世紀前半葉爆發的兩次世界大戰成就了美國農業機械化，同時也促使美國農業的化學技術和生物技術有了初步的發展。據美國農業部的統計數據，1915-1945年美國農場主購買機器的費用大幅增加，化肥和雜交玉米也在這一時期得到了富有成效的推廣。生產力的提高客觀上要求經營方式的轉變，美國家庭農場也隨之走上了規模化經營之路。在此期間，美國的農業政策進入市場管制與價格支持階段。面對“小蕭條”時期的農產品過剩和價格暴跌的農業危機，政府全面干預農業生產、市場供給和農產品價格，其目的不再是推動農業增產，而是控制農產品產量、提高價格與增加農場主收入。為保障農場主擴大經營規模所需要的資金，美國政府于1916年和1923年頒布《聯邦農業信貸法》，成立了12個區域聯邦中間信貸銀行（Federal Intermediate Credit Bank）和 12個區域信貸合作社。聯邦中間信貸銀行的貸款資金由財政部提供，并與聯邦土地銀行合作，由聯邦土地銀行的附屬機構信貸銀行依據農業票據對銀行、信托公司和信貸股份公司進行貼現，依據收據向合作組織和有組織的農民團體（農業集團）提供為期6個月到3年的貸款。各種形式的農業合作社在全美國的相繼成立，是此階段美國農業發展中最顯著的特征。此外，美國國會于1922年通過了《卡帕—奧爾斯坦德法》（Capper-Volstead Act），把合作社從《反托拉斯法》中豁免出來，并規定了成立合作社的原則與條件，促進了美國農業合作社的健康發展。

發生于1929年的世界經濟危機，使美國農業遭受到了嚴重打擊。大蕭條期間，美國農業產出下降了6％，但是農產品價格卻下跌了63％。這場空前的農業危機一方面使得絕大多數中小農場主破產，大農場主陷入窘境；另一方面也從根本上轉變了美國農業政策目標的制定，即從促進生產力發展轉變為以農產品價格支持計劃為中心。1929年胡佛總統力主國會通過《農產品銷售法》，法律授權成立聯邦農業局，并給予農業合作社資助，希望國內組織收購剩余農產品并囤積起來，待到產量低迷時再拋售囤積的產品；同時以減產補貼的方式鼓勵農民減產。該法的制定初衷是非常美好的，但由于缺乏執行強度，歉收年遲遲不到，而收購的資金有限，最終導致該法無法繼續執行。在補助了5億美元后，胡佛總統于1933年廢止了聯邦農業局。

1933年5月，美國國會通過了《農業調整法》（Agricultural Adjustment Act），這是羅斯福新政的重要組成部分。該法律的基本要義在于控制農業生產與實行價格支持，其中有關農場主可以同農業部長簽訂減少生產的合同，并獲得政府補貼的條款一直沿用至今。除了通過價格控制農業產出外，美國還開展了早期的食物分配計劃，后來又相繼增加了食品券計劃和午餐計劃。在處理過剩農產品、減少農業庫存等方面也進行了試點工作，并最終促成了旨在擴大農產品對外出口的1934年《互惠貿易協定法》（Reciprocal Trade Agreements Act）的順利出臺。但1936年最高法院以對加工商征稅補貼農民為由，宣布其不符合憲法規定。因此，國會又在1938年出臺《農業調整法》，延續1933年的《農業調整法》及1935年和1936年的《土壤保護與國內配發法》的思想，首次提出強制性價格支持和市場配額，建立政府儲備——“常平倉”，調控市場供給。

1938年的《農業調整法》開啟了對農作物進行保險的先河。最初，美國政府承擔了農作物保險計劃的所有行政費用和運營費用，并投資了2000萬美元用于啟動小麥保險。但由于農作物保險的費率很高，很多農戶不愿意參加保險。1939年全國只有13％的小麥種植戶參加了保險（完全自愿）。由于參保農戶數量很少，導致美國聯邦農作物保險公司（簡稱FCIC）的經營管理成本居高不下。在隨后的40年里，聯邦農作物保險的業務規模依舊很小。

（四）二戰至20世紀90年代的政策（1946-1992年）

第二次世界大戰期間，由于農產品庫存下降和市場價格的上漲，美國政府改變了抑制農業生產的態度。但在戰爭結束之后，美國農業政策的基本理念又回到了“通過控制生產和擴大消費來維持農產品供需平衡”的思路上來。在控制生產方面，美國國會于1948年通過了《農業法》，該法律規定政府將根據市場供求狀況，逐步降低價格支持水平，但所產生的效果也僅是“剩余的農產品轉入到了政府的倉庫”。于是，美國國會在1956年又通過了“土壤銀行計劃”，政府要求農場主按短期和長期計劃停耕一部分土地，以減少農產品的產量。根據該計劃，凡是按計劃停耕土地的農場主都可以從土壤銀行取得相當于地租的補貼。1961-1972年，12％的耕地退出了農業生產。盡管如此，該計劃的減產作用也并不明顯，因為停耕的往往是那些產量很低的土地。從歷年統計資料來看，第二次世界大戰后相當長的一段時間，除了極少數年份外，美國農產品一直處于嚴重過剩的狀態。直到1973年出現了世界性糧食危機，美國糧食庫存幾乎被蘇聯購買一空，才結束了長達20多年的美國農業危機。

在擴大消費方面，美國政府對外主要依靠農產品援助和出口，對內則繼續執行食品券計劃。第二次世界大戰結束初期，美國利用馬歇爾計劃和后來的《共同安全法》向歐洲提供農產品援助。1954年7月，美國國會通過了《農產品貿易發展的援助法》（480號公法），決定利用外幣銷售、美元貸款以及以貨易貨的方式來進一步擴大農產品出口。該法案經過不斷地修改與完善沿用至今，已經成為美國促進農產品出口政策體系中最核心的一項立法。在國內，美國政府努力擴大農產品的工業用途和對低收入家庭的救濟。20世紀60年代初，美國政府恢復了因戰事中斷的食品券計劃，還相繼制定和執行了一系列國內食物分配計劃。

20世紀60年代美國農業政策的發展為美國成為農業福利國家構筑了三大基礎：一是農業補貼政策的金融成本分攤給了所有納稅人，而不是由消費者承擔；二是農產品價格降低到世界市場水平，從而增加了美國農業出口的競爭力；三是對貧困人群的食品券與補貼項目增加了國內對農產品的消費，同時也贏得了部分民眾以及國會議員的支持。

1973年的《農業法》構建了一個全新的直接補貼體系，稱為目標價格制，其主要內容是政府每年設定農產品目標價格，按市場價格小于目標價格的差額，向農戶支付現金補貼。農場主既可以以市場價格銷售農產品，也可以按照政府規定的貸款利率將其農產品儲存在農產品信貸公司，然后政府向農場主支付一定金額的現金補貼（即市場價格與目標價格的差額）。從20世紀70年代到90年代，除少數時期外，政府設定的目標價格一直高于市場價格，這使得政府直接支付給農場主的補貼不斷增加。

20世紀80年代初期連續兩年的豐收和世界性經濟危機的爆發，使美國農業第四次陷入發展困境。農產品價格持續下跌，農民收入銳減，農戶收支失衡，政府對農戶直接支付的補貼快速增長，由此產生的財政負擔越來越重，同時還激化了農業貿易沖突。為了維持國內較高的農產品價格，政府一方面設置配額或提高關稅來限制廉價農產品的進口，另一方面則通過補貼鼓勵出口來消化國內過剩的農產品。減少農業補貼的呼聲由此產生。1981年里根總統上臺，標志著財政赤字削減措施的開始。1981年的農業法案是緊縮農業支出的第一次嘗試，該法在保留了目標價格制、貸款補貼、控制種植面積及糧食儲存等既有的農業補貼與支持政策的同時，打破了目標價格與通脹指數的掛鉤，規定了1982-1985年的目標價格水平，同時減少了對乳業的價格支持，放松了花生與大米的生產控制。1985年和1990年的農業法案則凍結了目標價格，把農場主貸款利率降低到市場出清水平。除了農業法案對農業補貼的限制措施外，預算法案也同樣限制了農業支出的擴張。1987年的預算法案降低了目標價格，減少了參與政府價格支持項目的耕地面積。1989年的《預算調節法》降低了差額支付，減少了對出口補貼的支付水平，從而節省了25億美元的農業預算。1990年的《預算調節法》重新計算了差額支付，削減了140億美元的農業預算，并且進一步減少了政府支持項目的耕地面積。但在里根總統執政的8年中，共產生1.5萬億美元的財政赤字，比之前美國歷屆政府赤字的總和還要多，而這些財政赤字中有相當一部分是因為支付農業補貼產生的。

（五）20世紀90年代以來的政策（1993年至今）

進入20世紀90年代，美國政府清醒地意識到自1933年以來實施的以“收入和價格支持”為核心的農業政策并不能有效地解決農業發展面臨的問題，反而使國家財政背上了沉重的負擔。于是，美國政府重新提出，應該逐步放棄對農業經濟的干預，將農業政策引渡到以市場為導向的思路上去。

在實踐中，美國開始了以“市場機制為基礎制定農業政策”的工作，這一點在1990年《農業法》和1996年《聯邦農業改良和改革法》（又稱《農業自由法》）的立法上均有所反映。其中，1990年《農業法》首先放松了對農業生產的控制，采用“三基數計劃”，減少了計劃作物生產的政府補貼；其次把播種面積削減計劃、農場主儲備計劃和農產品期末庫存與消費量之間的比值結合起來通盤考慮；最后進一步降低政府補貼與市場價格之間的聯系。從以上三點來看，1990年《農業法》并沒有從實質上觸動“收入和價格支持”的核心內容。直到1996年《聯邦農業改進和改革法》的簽署，才真正完全放開了對農業生產的控制，徹底取消了對農作物播種面積的限制。此時的農場主才被賦予根據市場行情決定生產的權利，并首次“從法律上把政府對農業的支持和補貼同農產品市場價格脫鉤”，使用年度固定補貼取代差額支付補貼，從而逐步減少了政府對農業的補貼。因此，該法案被認為是繼羅斯福新政之后，美國農業政策史上最為重要的一次改革。

但是，由于美國農場主對其國內政治有巨大的影響力，1996年《聯邦農業改進和改革法》并沒有起到實質性的作用，美國聯邦政府向農場主支付的補貼還是超過了既有法律的規定。小布什時期，美國農業市場化改革更是遭遇到了嚴重的挫折。2002年《農場安全和農村投資法》生效，該法案將美國基本農業補貼體系再延長10年，表面上將“價格支持”轉化為“營銷援助貸款計劃”，但是卻沒有改變“價格支持”的本質，只是將補貼的方式逐漸向“收入支持”傾斜。該法案的頒布不僅擴大了受援助的農產品范圍，而且還提高了多數農產品執行期內的貸款率水平，更為重要的是它再次實行了政府補貼與農產品價格相掛鉤的措施，使得始于1985年的以減少補貼和市場化為導向的“自由市場農業”改革發生了根本性逆轉。此后2008年《食品、環保和能源法》不僅提高了一些產品的貸款率，而且擴大了“營銷援助貸款計劃”的適用范圍，強化了“增加農民收入”的政策效應，并創新了“反周期支付”與“平均農作物收入選擇補貼”（二選一的補貼模式，其中“反周期支付”基于目標價格，“平均農作物收入選擇補貼”基于收益）。截至2012年，美國整體的農業支持政策仍然以“直接干預”和“高補貼”為基本思路，2002-2012年農業總補貼額達到1900億美元。

2008年金融危機以來，美國經濟受到沉重打擊，農業在增加就業和收入方面的作用更加突出。正是基于農業的特殊性和重要性，美國國會兩院在廣泛征求各種意見和訴求的基礎上，經過反復討論和修改，歷經兩年時間，眾議院和參議院終于分別在2014年1月29日和2月4日通過了兩黨妥協后的2014-2018財年新農業法案，并于2月7日經美國總統奧巴馬簽署生效。該法案名義上取消了2002年以來的直接支付、“反周期支付”、“平均農作物收入選擇補貼”，以“價格損失保險”和“農業風險保險”取而代之，生產者可以在二者之間做出選擇，并繼續保留“營銷援助貸款計劃”。其中，“價格損失保險”在一定程度上補償價格下跌造成的損失，可以視為對“反周期支付”的調整；“農業風險保險”則針對收入損失，可以視為“平均農作物收入選擇補貼”的升級模式。根據美國密蘇里大學食物與農業政策研究所測算，在該法案下，預計5年內（2014-2018年），美國農業補貼支出規模將削減53.10億美元，10年內（2014-2023年），農業補貼支出規模將削減165.04億美元。至此，美國試圖逆轉以“高補貼”為主的農業支持、保護思路，使農產品價格調控手段趨于市場化的農業政策調整終于有了一些實質性突破。與此同時，新法案更加注重農業環境計劃的監測和評估，以保護和改善農業生態環境。

當前，城市商業銀行的產品開發工作，相關銀行不乏產品品種，但由于許多產品的創新力度不足，達不到消費者的需求和要求。近些年來，各城市商業銀行針對傳統的銀行業務也開發了許多新的服務項目和銀行產品，但若仔細分析這些服務和產品就會發現，這些產品服務的創新度不夠，具有自己銀行特色的產品并不算多，許多服務和產品都是銀行之間的復制和模仿，導致了銀行產品內容同類化，無法形成自身的核心競爭優勢。

二、農業政策與涉農財政體制

美國是聯邦制國家，實行三權分立的資產階級政治體制，強調立法、司法和行政部門的相互制衡。美國憲法采用了限權政府的原則，并以分權制衡的措施來控制政府。所謂分權，即國家整體由聯邦、州和地方三級政府組成，聯邦政府和各州政府各有自己的憲法，各自實行三權分立。聯邦憲法在原則上規定了各級政府的權力，但解釋權限的彈性很大。根據憲法的規定，州政府不是聯邦政府的下屬；各州享有自主權，沒有服從聯邦政府的責任。但是，當聯邦憲法或聯邦法律與州憲法或州法律相抵觸時，州憲法和州法律必須服從聯邦憲法和聯邦法律。因此，以農業法案為核心的農業政策既約束聯邦政府，又約束州與地方政府。縱覽美國農業政策的歷史，可以清晰地看到，它經歷了從間接推動農業發展，到市場干預與價格支持、農業補貼，再到農業福利政策收縮的過程。這一演進過程中，自然伴隨著美國涉農財政體制的不斷調整，但美國財政對于農業所采取的支持和保護的政策方針并未改變。

（一）劃分原則

美國聯邦政府的權力和職責范圍由憲法規定，屬于聯邦政府的核心權力，大致包括各州間的外交、國防、造幣、移民、入籍以及貿易等。但隨著時間的發展，聯邦政府的權力也隨之有所擴展，比如聯邦政府通過與州政府合作，制定了一些由聯邦提供經費、州政府實施的法律和項目，這些合作領域主要包括教育、社會福利、住房補貼及營養項目、國土安全、交通和緊急行動等。部分農業項目就屬于這一類型。例如，自2009年以來，奧巴馬政府為幫助農村發展經濟，實施有針對性的投資方案。美國聯邦農業部對50個州以提供貸款和補助金的方式投資于住房、能源效率、道路和橋梁以及互聯網接入等方面。作為美國政府致力于加強農村經濟的一部分，美國聯邦農業部定期公布一份以州為報告主體的美國農村報告，來說明其在農村地區投資的影響，而作為項目實施主體的各州則通過簡報的方式向美國聯邦農業部匯報其在制造業、能源、水和其他基礎設施方面的投資情況。

因此，農業公共產品的支持責任一般依據各級政府的事權和公共產品受益范圍進行劃分。凡是涉及全美國農業發展的、全體農民共同受益的大型工程和基礎研究，以聯邦政府支持為主；受益限于個別或少數州和地區的中小型工程，則以地方政府資金支持為主。

（二）劃分比例

1.農業基礎設施的供給模式

美國政府為了確保農業的戰略基礎地位，針對農業道路、灌溉設施、電力、通訊設施等不同類型的公共產品采用不同的供給模式和支持手段，既發揮政府作用，又利用民間力量，為美國農業發展創造了良好的硬件條件。一直以來，美國農業基礎設施都是由政府和私人市場共同提供，根據不同時期供給主體地位的不同具體可分為三種模式。

20世紀30年代之前美國國家治理的主導思想是自由放任，因此，即使在理論上屬于政府職能范疇的基礎設施領域，美國政府也不是唯一甚至不是最重要的供給主體。當時美國政府支出占 GDP 的比重不足10％，在財力不足的情況下，政府直接供給的基礎設施非常有限。所以，這一時期政府支持基礎設施建設的作用主要體現在激勵扶持方面：

第一，土地撥款。聯邦和州政府將自己擁有的土地贈予運河和鐵路公司，公司獲得土地后再高價出售以籌集建設資金，政府以此鼓勵私人公司參與運河和鐵路建設。當時各個州州內用于建設鐵路的土地面積，總和達到 4888 萬英畝。

第二，直接的資金援助。各級政府的資金援助義務有所不同，聯邦政府只負責少量的直接資金援助，州和地方政府負擔大部分 。以 1860 年鐵路建設為例，聯邦政府援助金額為 3300 萬美元，而州和地方政府的援助金額分別為1.5億美元和1.25 億美元。

第三，對私人公司投資農業基礎設施給予減免稅優惠。例如，免除部分甚至全部財產稅，允許公司十年內不納稅，或者在公司收益和投資比例較為有利時再開始納稅。

第四，州政府通過政府貸款、認購公司股票和債券擔保等形式，幫助私人公司募集建設資金。

（2）政府直接供給

20 世紀 30 年代羅斯福新政之后，凱恩斯國家干預思想占據主流地位，政府職能逐漸擴大，美國政府對農業基礎設施的供給不僅在規模和范圍上大大擴張，而且在鐵路和公路等運輸領域占據了主導地位，在供給方式上也由間接供給改變為直接投資供給。

第一，中央直接投資供給。例如，1933年4月10日，羅斯福要求國會建立田納西河流域管理局，1933-1952年，新成立的管理局在田納西河及其支流共建造20座新水壩，改建5座原有水壩，同時在田納西河干流上建了9個高水閘攔成的大水庫。農民從聯邦政府眾多水資源開發項目中獲得收益，不僅能夠開發更多的土地，同時也減少了洪水對土壤的侵蝕。

第二，中央與州政府分別直接投資。美國聯邦政府與各州政府在20世紀30年代開始進入良好合作的時代，這使其以法律為依據對包括農業在內的公用事業發展的合作支持成為可能。在20世紀前20年間，美國既沒有修建高速公路的協議，也沒有任何政府計劃為國家公路和高速公路體系注資。羅斯福時期的“以工代賑”計劃使公路建設在1930-1940年的十年間增長了10％，并且在這一時期以法律的形式將聯邦政府負責推動公路建設制度化，形成了公路設施的政府支持以直接提供為主，聯邦政府承擔公路基本建設投資，各州和地方政府負責公路維護和經營管理開支。

（3）政府控制下的市場化供給

20 世紀 80 年代后期，政府公共產品供給擴張導致的財政危機和供給的低效率，迫使美國政府尋求公共產品供給的市場化改革。在農業基礎設施領域，政府大幅度縮小供給范圍，引入私人力量，采用在政府監督和控制下由私人部門承包生產或投資建設等公私合作提供的模式，推行市場化改革。例如，美國交通基礎設施建設的投資主體是法人單位，建設資金大多來自于民間，政府在民間資金的基礎上，再配上一定額度的贈款。鐵路設施受益邊界容易劃分，政府支持的資金數量僅占工程投資的 10％-15％左右，85％-90％由私人投入，通過使用者付費回收。農村公路則主要由政府投資建設，納入聯邦公路法案的項目由聯邦政府提供80％的建設資金，州或縣政府負責 20％；未納入聯邦公路法案的公路，聯邦政府一般不進行投資，主要由州或縣等地方政府負責投入。據美國行政管理和預算辦公室統計，1992 年美國政府通過承包合同購買的公共產品支出為2100億美元，幾乎占聯邦開支的1/6。

農田水利設施公益性的特點突出，政府往往在投資體系中占主體地位。美國水利項目60％以上的投資由各級政府的財政資金支持，依據1986年《水資源開發法》的規定，聯邦政府和地方政府對不同類型的項目投入劃分比例如下：列入聯邦水資源開發計劃的項目，由聯邦和地方政府共同承擔，農業灌溉大型樞紐工程、農村供水工程，聯邦政府和地方政府各承擔50％；防洪工程，聯邦承擔75％，地方25％；水力發電工程100％由地方政府負責。屬于各州的水利工程項目，聯邦政府不予資金支持，由州政府獨立承擔；縣及以下單位自辦的農田水利項目，由所在地區受益部門自己負擔，政府不進行資金支持。

2.教育、科研和推廣方面

1822年，美國緬因州建立了第一所專門培養農業人才的專科性質的院校——Gander College，這是美國歷史上第一所真正意義上的農業學校。但由于受當時財力和師資力量的限制，直到美國內戰前，農業教育仍處于萌芽狀態，發展緩慢。美國聯邦、州和地方各級獨特而一致的農業教學和科研及分支機構是建立在三部法律的基礎上——《莫里爾法》（The Morrill Act，1862），開始了聯邦政府批撥土地建設主要農業大學（即贈地大學）的計劃；《哈奇法案》（The Hatch Act，1887），授權聯邦政府資助各州開展農業研究；《斯密斯利弗農業推廣法案》（The Smith-Lever Act，1914），建立了各州的聯邦分支農業機構。

1862年和1890年的兩部《莫里爾法》明確規定：①凡接受本法條文的各州可以根據它們在國會中的議員人數，按每個議員3萬英畝的比例從聯邦政府獲得土地，各州政府可以出售這些公有土地，以所得收入創辦和維持至少一所農業和機械技術學院（即贈地大學）；②聯邦政府每年從國庫中給各州撥款1.5萬美元補貼贈地學院，以后逐年增加。尤其是第二項規定使得聯邦政府對贈地大學年度撥款制度化、法律化，表明了聯邦政府對農業高度重視的立場。因此，目前高等院校、農研機構的經費來源主要是聯邦政府預算和國家科學基金撥款，以及其他各種基金組織、個人或企業的贊助。

1914 年，國會通過了《史密斯—利弗農業推廣法》（Smith-lever Extension Act of 1914），規定聯邦農業部設立聯邦推廣局，管理和協調全國農業推廣工作，與各州贈地大學的農學院合作，在學院所在州設立農業科技推廣站，日常管理由贈地大學負責，州下屬的每一個縣設立推廣辦公室，負責直接向農民提供農業技術培訓和科研成果及新技術的迅速推廣應用；聯邦政府每年支持各州推廣經費1萬美元，另加一筆按各州農業人口數量計算的額外款項，但需要州政府提供1:1的配套資金。該法案確立了美國農業推廣體系的基本雛形，為聯邦政府、贈地大學和州、縣合作推廣體系的形成奠定了法律基礎，使合作推廣系統得以迅速發展。因此，目前農業院校和各專業研究機構均有責任到農業技術推廣站去，在國家舉辦的各類培訓班中向農民傳授各種先進技術，而農民則可免費獲得這些先進技術。美國的公立農業科研項目經費主要來源于政府預算撥款，其中，30％-33％來自聯邦農業部和其他聯邦機構，55％-60％來自各州預算撥款，其他則來自民間私人企業合作或贈款等形式。推廣經費各級政府分擔比例為聯邦占20％-25％，州政府占50％，縣政府占20％-25％左右。按州人數計算的科研推廣額外撥款，則是聯邦政府和地方政府按1:4的比例由州和地方政府提供配套資金。而民間私立的農業科研機構大部分由私人大公司舉辦，或者掛靠在各種基金會名下，經費來自企業、家庭基金或私人捐助，享受政府的各種免費政策。

（三）財政資金支持的形式和來源

各級政府對公共產品資金援助的形式有所不同，首先是聯邦政府預算直接撥款，撥款程序按照美國預算法的規定。第一步，是職能部門提出項目議案；第二步，議案上報到總統預算管理辦公室匯總審查；第三步，審查合格上報到國會；第四步，國會批準后由聯邦預算實施撥款。直接撥款一般適用于按照各種法案和條例，聯邦政府應該給予的常規性資金支持，臨時項目則需要通過游說國會議員等形式，使國會批準添加進預算。其次，州政府資金支持可以通過州政府預算撥款，也可以選擇直接認購鐵路公路的股票、債券等形式提供資金。

政府支持資金的主要來源，一是聯邦、州和地方（縣）政府的稅費收入，如基礎設施的使用稅、財產稅、過路（橋）費等；二是政府設立的各種建設基金和教育基金，但一般將其看作是政府稅費收入的衍生收入，如道路信托基金的 78％來自汽車燃油稅，其余則來自重車的道路使用稅和輪胎稅；三是私人團體和個人的捐贈。

（責任編輯：王秉昕）

Study on the Agricultural-Related Financial System in the United States

Cheng Ying

The United States is one of the world's largest grain producer and exporter. 2014, although the United States agricultural output value is less than 3％ of the GDP, its agricultural exports set new records and reached 152.5 billion US dollars, which accounted for more than 9％ of the total exports of the year.The highly developed agriculture not only benef ts from its unique natural and geographical conditions, but its professional and highly mechanized production mode. And more importantly, it is due to the implementation of the agricultural policies for a long time.The effective implementation of the agricultural policies also depends on the agriculture-related financial system.This paper analyses the agricultural policies and the specif c provisions and design of the agricultural-related f nancial system in the United States in order to provide the reference for the development of agriculture in China.

the United States; agricultural policy; agricultural-related f nancial system