推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式的現狀與思考
——以山東為例

高建成

推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式的現狀與思考
——以山東為例

高建成

推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，是貫徹落實黨的十八屆三中全會《決定》、推進供給側結構性改革、培育經濟發展新動能的重要舉措，對于打造大眾創業、萬眾創新和增加公共產品、公共服務的“雙引擎”，具有十分重大的現實意義和深遠的歷史意義。本文以山東為例，對推廣PPP模式的現狀、面臨的問題進行了深入研究，并就有關政策建議進行了研究和探討。

推廣 運用 PPP模式

作者高建成，山東省財政廳（濟南 250002）。

一、山東推廣PPP模式的基本情況

推廣PPP模式是應對國內經濟下行壓力、改善公共產品和服務供給機制的重要舉措。山東一直高度重視推廣PPP工作，2014年省委、省政府出臺的《關于深化財稅體制改革的意見》（魯發〔2014〕18號），明確指出要積極推廣PPP模式，吸引和鼓勵社會資本參與城市基礎設施建設和公共事業投資運營。

（一）現狀

截至2015年12月31日，山東納入財政部PPP項目綜合信息平臺的項目達743個，概算總投資額近7200億元；通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目204個；已簽約項目133個，其中92個已開工建設。（見圖1）

圖1：山東省政府和社會資本合作項目涉及領域統計圖

從分布地域看，各市（不含青島市）進度差別較大，東中西分布也不均勻，東部煙臺等5市儲備項目174個，相對較少；中部濟南等5市儲備項目258個；西部棗莊等6市儲備項目275個，數量最多。80％以上的市項目儲備超過30個，最多的是菏澤，達到100個；最少的是聊城，只有12個。（見圖2）

圖2：山東省政府和社會資本合作項目地域分布圖

從投資規模看，項目總投資額最大的是泰安，約占總投資額的13.7％；最低的是聊城，約占1.8％。投資額最高的是市政工程領域，約占22％；最少的是能源領域，約占0.6％。從單個項目投資規模看，投資額在5億元以下的項目450個，約占60％ ； 5-10億元的項目125個，約比17％；10-15億元的項目65個，約占9％；15-20億元的項目28個，約占4％；20-50億元的項目54個，約占7％；50億元以上的項目21個，約占3％，其中超過百億元的項目5個。（見圖3）

圖3：山東省政府和社會資本合作項目投資規模統計圖

從回報機制看，使用者付費項目411個，投資額約3784億元；可行性缺口補助項目204個，投資額約2478億元 ； 政府付費項目128個，投資額約930億元。（見圖4）

圖4：山東省政府和社會資本合作項目回報機制類型統計圖

從運作方式看，項目以采用BOT模式居多，達到475個，約占64％；其次是BOO模式，達到80個，約占11％；其他TOT、ROT等模式均有所實踐，最少的是ROT模式，僅有13個。（見圖5）

圖5：山東省政府和社會資本合作項目運作方式統計圖

從項目進度看，盡管多數項目仍處于識別準備階段，但僅僅半年多，近30％的項目已通過評價論證，超過18％的項目已完成簽約，超過12％的項目已開工建設，整體進度比較快。（見圖6）

圖6：山東省政府和社會資本合作項目進度統計圖

（二）經驗做法

工作實踐中，在認真總結吸收市縣做法基礎上，山東探索形成了“五四三二一”的工作法。

第一，五規先行，嚴格項目管理。PPP項目看重契約關系，強調“按合同辦事”，明確游戲規則非常重要。山東始終把嚴守規則放在首位，切實加強項目管理，探索形成了“五字準則”。一是適用領域把握一個“準”字。項目領域界定上，堅持適用范圍必須是符合中央和省政府文件規定的能源、交通運輸、市政工程、水利、環境保護等10多個公共服務領域。二是合作期限把握一個“長”字。堅持項目必須是涵蓋識別、準備、采購、執行、移交等5個階段19個步驟，合作期限一般不能低于10年，最好在20-30年左右。三是實施主體把握一個“明”字。代表政府方的實施主體僅限于各級政府或政府授權的實施單位，社會資本方則是已建立現代企業制度的企業法人。四是評價論證把握一個“實”字。綜合運用定性定量相結合的方法，合理界定PPP項目的財政支出責任，加強政府財政承受能力論證，確保每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出，占一般公共預算支出比例不超過10％，防止變相融資，嚴防保底承諾、回購安排、明股實債等情況的出現，避免形成政府隱性債務，有效防范和控制財政風險。五是合同管理把握一個“細”字。PPP項目參與方眾多，各方權責利主要靠合同約定來維護，合同條款必須細之又細。

第二，四維支撐，助推項目落地。PPP涉及領域廣，專業性、程序性很強，山東注重凝聚“組織+人才+政策+制度”四維合力，為項目落地做好保障。一是強化組織保障。各級黨委政府高度重視PPP項目的推進工作，都把PPP作為穩增長、調結構、促改革、惠民生的重要抓手，切實加強組織領導，健全工作機制。2014年初，山東省財政廳專門成立領導工作小組，制定工作規則，明確職責分工；并與山東省發展改革委、人民銀行濟南分行等部門建立了聯動配合機制，共同協調解決推進中的難題。各地積極行動，普遍建立起黨委政府統一領導、財政部門積極協調、多個部門共同推進的組織領導機制。二是強化人才保障。各級政府積極抽調精干力量，安排專人負責，省級及部分市縣專門成立了PPP辦事機構；有重點、分層次地舉辦多期PPP培訓班，累計培訓5000多人次，提高了各方面人員的理論與實務操作能力；同時，省級和市縣通過政府采購、購買服務等方式，建立專業咨詢服務機構庫。通過專家指導、中介咨詢、邊干邊學，全省初步建立起一支適應能力強、綜合素質高的人才隊伍。三是強化政策保障。2015年省級安排PPP項目獎補資金1億元，對基礎工作扎實、項目質量較好的市縣進行一次性獎補，統籌用于補助項目前期費用，充分調動了地方政府和社會資本的積極性，引導市縣財政設立獎補資金5000萬元，撬動社會資本投入約720億元，較好發揮了財政資金杠桿放大效應。四是強化制度保障。以山東省政府辦公廳名義印發了《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（魯政辦發〔2015〕35號），山東省財政廳研究出臺了《PPP項目財政承受能力論證指引》、《PPP模式操作指南》、《政府和社會資本合作業務操作手冊》，制定了評價論證標準模板，形成了直觀的PPP全過程工作流程圖，規范了項目識別、準備、采購、執行和移交工作，進一步明確PPP模式實操要求。

第三，三措并舉，搭建合作橋梁。PPP是一項需要政府、企業、金融、公眾等協作完成的系統性工程，山東積極搭建信息互通、資源共享、渠道相融的合作橋梁，為各方搭臺唱戲創造條件。一是以信息互通為前提，著力打造信息平臺。堅持信息統計與工作督導結合，網上發布與線下推介并舉，建立起以PPP項目統計月報為基礎，以財政部PPP綜合信息平臺為依托，以現場推介活動為重點，以新聞媒介廣泛宣傳為抓手，多管齊下、動態跟蹤的“月報統計+網絡發布+現場推介+媒體宣傳”四位一體的信息管理平臺，累計發布各類項目信息1000多條，吸引了眾多社會資本方洽談合作、擇優投資。二是以資源共享為核心，著力打造合作平臺。2015年以來，山東省財政廳陸續推介了3批258個項目，總投資額超過4700億元，現場簽約項目42個，總投資額近600億元。通過現場推介“一籃子”打包推出項目，既給社會資本方提供了更大更好的投資機遇，也為項目的政府尋找更多更強的投資方，還吸引了眾多金融機構、中介機構、專家學者、新聞媒體、社會公眾的廣泛關注，逐步搭建起覆蓋全面、多方參與的合作平臺，實現了優勢互補、共享共贏。三是以渠道相融為保障，著力打造資金平臺。山東省政府設立總規模1200億元的PPP發展基金，采取股權、債權或股權債權組合等多種靈活有效的方式，為PPP項目打造“量身定做”的資金平臺。目前，已參股發起設立12只子基金，首期已募集到位400億元。積極推動銀行、保險、擔保等金融機構創新貸款模式，簡化審批流程，加強金融綜合服務，拓寬PPP項目再融資渠道。

第四，雙向驅動，注重以點帶面。工作推進中，通過“解剖麻雀”，既注重宏觀引領、示范先行，指導推動基礎好、進度快的地區，自下而上探索形成典型經驗，又注重典型帶動、統籌兼顧，以上率下全面推廣先進做法，促進各地項目“遍地開花、整體提升”，形成了上下通聯、雙向驅動的內生動力，實現了“抓典型、帶全面”。一是加快推廣典型做法。先后總結推廣了多方合力、小縣城做大PPP的“寧陽模式”，敞開大門、廣納社會資本的“嘉祥樣板”，化解民生難題、用PPP模式推進城鄉教育綜合發展的“禹城經驗”等一大批先進典型，在全省營造起“比、學、趕、超”的濃厚氛圍，有力促進了PPP工作深入開展。二是加快推廣典型項目。在典型做法帶動下，各地謀劃形成了一批有代表性、規范性、創新性的點上項目，并向社會發布首批省級34個示范項目，部分項目入選第二批國家示范項目范圍，全省建立了以謀劃項目為前提、儲備項目為基礎、示范項目為重點的項目庫制度，PPP工作全面推開，實現良好開局。

第五，多元合一，全面協同推進。PPP不僅是微觀層面的“操作方式升級”，更是宏觀層面的“體制機制創新”，需要凝聚社會各界的思想共識，完善各個層面的支撐保障，增強多元力量的協作配合。各級堅持政府主導、激活市場、放管結合，充分調動有關方面積極性，有效整合各方專業優勢，全省形成了上下聯動、左右配合、內外協作、多方動員、統籌規劃、全面推進的良好局面，凝聚起“政府+中介+金融+企業+媒體”等社會各界的強大合力，共同助推PPP成為各方的廣泛共識并積極行動，山東PPP工作駛入了全速前進的快車道。

二、山東推廣PPP模式的幾點啟示

（一）領導重視是關鍵。從各地情況看，越是當地領導重視，項目儲備就越多，各項工作推得就越快，吸引社會投資就越大，落地發揮效益就越實。以寧陽縣、嘉祥縣為例，當地都成立了由黨政主要領導擔任組長的領導小組，并帶頭研究規劃，遇到大事難事靠上推動解決，既提高了政府辦事效率，實現了由“管理者”向“監督者、合作者”的職能轉變，又贏得了社會資本信任，增強了投資意愿，加快了項目進度。

（二）部門配合是保障。從企業投資關注點看，良好的營商環境是吸引社會資本投資的重要因素，而營商環境的培育離不開政府部門的密切配合。從PPP操作流程看，很多環節都離不開有關部門的政策支持和措施保障。打個比方，PPP就像一輛奔馳的汽車，各個零部件配合聯動，才能更快更安全地到達目的地。只有各部門共同行動起來，凝聚工作合力，并與社會資本專業優勢有效整合，才能促成PPP項目盡早落地發揮效益。

（三）人才儲備是基礎。人才是事業成功的重要基礎。特別是在專業化精細分工的現代經濟社會，無論是政府還是企業，都離不開專業人才的智力支持和技術保障。雖然PPP在我國并不是全新事物，但放到戰略層面來推動還是史無前例，再加上PPP項目周期很長，投資很大，專業性、程序性很強，沒有素質過硬的專業化人才團隊作基礎，項目就難以順利實施。因而，必須堅持人才先行，建立完備的人才儲備庫，具備支撐項目運作的各種專業能力，才能確保項目更好更快落地結果。

（四）統籌規劃是前提。基礎設施和公共服務領域PPP項目多數是當地政府全力打造、關系民生的重點項目，與地區經濟社會發展緊密相關，而PPP項目長期運作中各類風險因素很多，社會資本往往要經過充分調研和反復核算后，確定有長期穩定的利潤回報，才會有投資意愿。而要使PPP項目實現公共需求和企業投資等目標，就必須做到統籌規劃、代際公平，一張藍圖干到底，屆屆班子抓落實，也只有堅持統籌規劃引領先行，步步為營抓好銜接，將項目儲備規劃與區域發展規劃緊密相融，做到既謀劃長遠發展，又抓好當前建設，才能實現政府、社會、公眾“1+1+1>3”多贏的效果。

（五）宣傳推介是抓手。盡管前些年各地在PPP方面有很多探索，這幾年中央和地方又推得很快、規模很大，但無論是理論層面還是實踐層面，PPP深入人心還需要一個過程，社會各界的認知度有待拓展。從山東幾次推介會看，每次都吸引了來自政府部門、金融界、企業界、學術界、新聞界、中介機構、公眾等各個層面的廣泛關注，社會反響很好，既成了社會各界認識了解PPP的重要途徑，也成了各方開展合作的重要平臺。

（六）制度法規是支撐。PPP項目周期一般長達20-30年左右，存在著眾多不確定性因素，像政策連續性、企業戰略調整、技術更新換代、群眾需求變化等等，都會給項目運作帶來風險。要把這段政企“姻緣”呵護好，對政府和社會資本方，都是一個很大的考驗，僅僅靠雙方的誠意決心是難以做到的，關鍵是要完善契約關系，真正“按合同辦事”，這就必須建立一套完善的法律法規、成熟的管理制度作支撐。

三、目前推廣PPP模式存在的問題

推廣PPP模式是一項充滿長期性、艱巨性、復雜性的創新工作，目前國內還沒有系統成熟的經驗路徑可借鑒，推廣PPP工作仍處于探索階段。盡管山東形成了許多好經驗好做法，但也遇到一些問題和困難。

（一）思想認識有待進一步提高。目前，PPP工作已在省市縣三級全面推開，但由于PPP項目前期準備步驟多、要求高、耗時長，仍有個別地區，對PPP內涵和特征的認識不夠全面、準確、深入。比如，有的認為PPP周期長、專業性強、程序復雜，僅前期工作就需要半年左右，在當前亟需投資拉動經濟增長的形勢下，難以實現“短、平、快”的優勢，見效比較慢，工作推動起來缺乏主動性；有的把PPP當作重要的融資工具，很多明明更適宜采取BT模式的項目卻包裝成PPP項目向社會資本兜售，長遠看反而增加了政府債務；有的存在“等、靠、怕”的思想，缺乏擔當意識和有力措施，工作局面長時間難以打開。總之，思想觀念轉變不到位的關鍵在于沒有正確認識和處理新常態下政府與市場關系，沒有算好“經濟賬、民生賬、長遠賬”，仍存在著經濟利益至上、政府大包大攬、短期政績觀等傳統管理思維。

（二）法律政策有待進一步健全。PPP體現的是政府與社會資本方長達十幾年甚至幾十年的契約關系，需要一套完善、科學、合理的法律制度，來規范其健康運行和發展。雖然財政部等中央部委和省級政府出臺了一系列制度文件，但真正實現立法還需要經歷一個各方激烈博弈的過程。目前，相關部門規章在效力層級和規范內容上仍存在一定局限性，尚缺乏統一的法律層面解決方案，社會資本普遍擔心地方政府信用，地方政府也擔心難以保證代際公平。

（三）機構能力有待進一步拓展。專門的辦事機構、專業的人才團隊是做好PPP工作的重要基礎。一方面，辦事機構尚未形成合力、有待健全。盡管各級都安排專人負責，但由于人員編制受限等因素，只有部分市縣設立了辦事機構，多數市縣仍主要依托財政內部金融等相關科（處）室，力量有待加強。另一方面，專業化人才匱乏，各方面能力不足。特別是在市縣層面，基層專業化人才短缺，項目運作經驗不足，一定程度上影響了PPP項目的運作質量和效率。另外，由于政府公務人員不能兼任項目公司管理層，對社會資本的全過程監管作用相對有限，也不利于PPP工作健康有序發展。

（四）部門分工有待進一步理順。PPP涉及領域廣、牽扯部門多，組織協調、配合聯動至關重要。盡管國辦發〔2015〕42號文件明確了財政部門的統籌協調地位，但實際操作中，財政部、發展改革委兩部委建立了各自獨立、難以相容的PPP管理體系，技術標準、管理流程等都有不同要求，給地方各部門協同合作埋下了不少隱患。雖然各級建立了相對完整的組織領導機制，但有的地方牽頭領導平時較忙，工作機制管理松散，各部門間職責不夠清晰，而PPP運作又很復雜，財政部門協調作用發揮不夠到位，部門積極性沒有充分調動，一時難以形成工作合力。

（五）融資渠道有待進一步暢通。PPP項目投資大、周期長，而政府和社會資本的自有資金相對有限，融資支持非常關鍵。但在現行政策法規下，我國PPP項目可選擇的融資途徑仍非常有限，多數項目還是主要靠銀行貸款解決建設資金不足的問題。而由于目前商業銀行等金融機構貸款產品多以中短期為主，期限較短，與PPP項目融資安排不相匹配。同時，金融機構貸款通常要求土地、房屋等實物資產抵押，PPP項目公司大都因為成立時間短、經營業績有限、有效資產抵押物少、成長過程中不確定因素多，特別是信息不對稱、資本退出難等瓶頸問題，容易影響金融機構的投資預期，加大了融資難度。

（六）咨詢市場有待進一步規范。項目運作過程中，由于地方政府和社會資本很難擁有項目實施所需的法律、財務、金融等全部技能，專業的咨詢服務機構必不可少。但現階段PPP模式快速發展，導致對相關咨詢服務的需求激增、市場突然放大，而這個市場準入門檻很低，行業標準很不健全，又缺乏政府有效監管，許多中介咨詢機構蜂擁進入，而真正熟悉或具有PPP項目咨詢成功經驗的機構還不多，整個PPP中介服務市場比較混亂、很不規范，咨詢機構的收費機制不透明、要價畸高、水平良莠不齊，社會資本和地方政府得不到充分、可靠的專業支持和咨詢服務。

四、對加快推廣PPP模式的政策建議

“十三五”時期是山東提前全面建成小康社會、實現由大到強戰略性轉變的關鍵時期，無論是加快實現經濟社會轉型發展，還是普遍提高人民生活水平和質量，都需要增加大量公共產品和公共服務供給，亟須更大力度更高層面地推廣PPP。

（一）加快法規制度建設，為推廣PPP營造更加公平的發展環境。目前，財政部研究擬定了《中華人民共和國政府和社會資本合作法（征求意見稿）》，國家發展改革委擬定了基礎設施和公共事業特許經營立法，正在多方面廣泛征求意見、搜集法理依據，切實從法律層面對PPP關鍵問題予以明確，這將為推廣PPP創造良好的法治環境。今后應圍繞《中華人民共和國政府和社會資本合作法（征求意見稿）》，按照PPP項目全生命周期管理要求，認真梳理現行制度中影響推廣PPP的條款內容，進一步研究制定評價論證、績效管理、風險管控、監督檢查等具體措施辦法。積極推動出臺相關行業技術標準、公共產品和服務技術規范、行業合同范本，探索形成簡便系統易操作的實施細則，構建起更加完整清晰的制度架構，切實做到事事有章可循，處處有規可依。

（二）細化部門職責分工，為推廣PPP構建更加高效的體制機制。從現行政府部門職責分工看，縣級以上人民政府財政部門負責指導協調、監督管理本級行政區域內的政府和社會資本合作工作，縣級以上人民政府發展改革等有關主管部門在各自范圍內負責政府和社會資本合作項目實施和監督管理工作。待《中華人民共和國政府和社會資本合作法（征求意見稿）》正式頒布后，山東應從上到下進一步健全由財政部門負責協調、多個部門共同參與的管理體制，并明確工作規則，細化部門分工，完善績效考核機制，切實形成工作合力，提高行政效能，營造更加廉潔高效的政務環境，共同推動PPP工作取得更大成效。

（三）完善政策扶持體系，為推廣PPP創造更加優惠的良好條件。在財稅支持上，大力統籌各類財政專項資金，優先支持PPP項目建設。結合各地實際，進一步完善PPP項目獎補政策，探索建立動態財政補貼機制，并逐步將財政補貼等支出分類納入年度預算和中期財政規劃；探索制定不同領域的PPP項目稅收優惠政策；在利用國際金融組織和外國政府貸款時，優先推薦PPP項目。在融資支持上，積極吸引整合銀行、證券、保險、信托、社保基金等各類金融資源，構建涵蓋股權投資、信貸、擔保、保險、基金等多層次的PPP融資市場。加快建設PPP融資二級市場，形成PPP股權、債權證券化，拓寬社會資本的退出渠道。繼續完善價格、用地等各項政策。在簡化流程上，進一步減少審批環節，建立完善項目實施方案聯評聯審機制，提高審查工作效率。

（四）規范咨詢服務市場，為推廣PPP提供更加專業的技術支撐。目前，PPP咨詢服務市場需求很大，也存在較多問題，咨詢機構“無序生長”，影響了正常的市場秩序，不利于PPP項目落地發揮效益。現階段，各級應積極引進和培育一批區域內有發展潛力的咨詢機構，通過共同參與項目管理，助推咨詢機構盡快成長起來，引導形成競爭有序、透明規范的區域性咨詢服務市場。充分借助咨詢機構的專業力量，更好發揮咨詢專家在規劃設計、評價論證、建設運營、績效考評等方面的指導作用，為項目全過程管理提供有力支持。長遠看，要研究制定更加細化、更易操作的咨詢機構選聘實施細則，積極構建覆蓋省—市—縣三級的咨詢機構庫，并推動建立咨詢機構自律性組織，制定清晰的行業標準和技術規范，完善中介服務收費機制，提高收費信息透明度，加快培育統一規范、公開透明、競爭有序、監管有力的PPP咨詢服務體系。

（五）重視機構能力建設，為推廣PPP奠定更加堅實的人才保障。專業辦事機構和人才隊伍是成功實施PPP項目的重要基礎，各級應積極建立健全專門的PPP管理機構，具體負責政策制定、宣傳培訓、平臺建設、信息管理、融資支持、監督考核等事項，并選拔責任心強、業務素質高的高端人才充實機構力量，共同參與PPP事業建設。注重加強人才培養，堅持業務培訓與項目實踐相結合，綜合運用案例教學、專題研討、模擬課堂、實地調研、現場觀摩、專家論壇等多種形式，通過“管理專家全程指導+咨詢機構全程跟蹤+項目管理全程參與”，切實增強一線管理人員的綜合能力和專業素質。

（六）強化輿論宣傳引導，為推廣PPP形成更加濃厚的社會氛圍。由于PPP包羅萬象、內容龐雜，國內尚沒有形成系統的理論體系，社會各界認識還不夠全面深入，社會資本、金融機構等也有不少疑慮，因而輿論引導作用非常重要。應在用好網站專欄、微信平臺等基礎上，積極建立PPP工作簡報，充分宣傳各地典型做法經驗，加強地區間相互學習交流，并通過在當地發行面廣的報紙雜志設立專欄、召開新聞發布會、舉行現場推介活動、舉辦專家論壇、出版書籍、開展學術課題等多種方式，加大對PPP的宣傳推廣力度，切實提高PPP公眾知曉度和社會影響力，真正讓PPP走進廣大人民群眾的日常生活。

（責任編輯：王秉昕）

Current Situation and Reflections on the Promotion and Application of Public-Private-Partnership（PPP）——Taking Shandong Province as an Example

Gao Jiancheng

The promotion and application of public-private-partnership (PPP) mode is an important measure to implement the “Decision” in the Third Plenary Session of the Eighteenth Central Committee of Communist Party of China(CPC). And it also plays a large role in promoting the supply-side structural reform and fostering the new power of economic development. Meanwhile, applying PPP mode has an important practical and far-reaching historical significance for creating public entrepreneurship and innovation and adding“twin-engines”of public goods and services. This paper makes an in-depth study on the current situation of the promotion of PPP and puts forward the relevant policy recommendations by taking Shandong province as an example.

promotion; application; PPP mode