新型城鎮(zhèn)化下失地空巢老人經(jīng)濟(jì)支持淺議

□文/肖玉盛　聶志平（江西農(nóng)業(yè)大學(xué)　江西·南昌）

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新型城鎮(zhèn)化下失地空巢老人經(jīng)濟(jì)支持淺議

□文/肖玉盛聶志平
（江西農(nóng)業(yè)大學(xué)江西·南昌）

［提要］隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，規(guī)模龐大的失地農(nóng)民逐漸產(chǎn)生，其嚴(yán)峻的養(yǎng)老問(wèn)題引發(fā)廣泛而持久的關(guān)注，在這個(gè)群體中失地空巢老人的養(yǎng)老不容樂(lè)觀。本文提出身份退出權(quán)、“離村不離地”、促進(jìn)就業(yè)、失地老人失業(yè)保險(xiǎn)、“以房養(yǎng)老”等提升失地空巢老人養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)能力的思路。

關(guān)鍵詞:新型城鎮(zhèn)化；失地空巢老人；經(jīng)濟(jì)支持

收錄日期:2015年11月11日

一、失地空巢老人

失地空巢老人是達(dá)到法定退休年齡且與子女分離3個(gè)月以上的失地農(nóng)民。持續(xù)的征地加之農(nóng)村嚴(yán)峻的人口老齡化，長(zhǎng)期積累下失地農(nóng)民群體年齡普遍偏大。土地城鎮(zhèn)化加劇了區(qū)域人口流動(dòng)，對(duì)家庭結(jié)構(gòu)形成離心力，由于新城鎮(zhèn)勞動(dòng)力吸納面窄、失地農(nóng)民就業(yè)能力不足和農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)的原因，許多失地的中青年遠(yuǎn)離家人，加上農(nóng)村嚴(yán)重的空巢現(xiàn)象，由此形成上規(guī)模的失地空巢老人群體。相比農(nóng)村空巢老人和原本的城鎮(zhèn)空巢老人，其在經(jīng)濟(jì)支持上存在巨大的不足，調(diào)查表明絕大部分失地農(nóng)民在被征地后經(jīng)濟(jì)收入下降，生活水平下降明顯。

與農(nóng)村空巢老人相比，失地空巢老人沒(méi)有一份可以自給自足和增值的土地。相比城鎮(zhèn)空巢老人則積蓄不足，不適應(yīng)城鎮(zhèn)生活，在各方面大不如城鎮(zhèn)原住民，而且家庭成員就業(yè)狀況不同，家庭的結(jié)構(gòu)也不同，導(dǎo)致家庭養(yǎng)老功能微弱。

失地空巢老人與農(nóng)村空巢老人最大區(qū)別就是沒(méi)有土地，失去一份可靠的養(yǎng)老保障，生產(chǎn)方式、生活方式、行為方式等逐漸被城市化。失地空巢老人生活方式、行為方式、精神文化迥異，不能與城鎮(zhèn)空巢老人均享基本公共服務(wù)，所以實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化還需要制度的保障、政策的落實(shí)、個(gè)人的努力及社會(huì)的支持。

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不健全，仍是家庭養(yǎng)老為主、土地養(yǎng)老為輔的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式。土地的失去，身份的驟然轉(zhuǎn)變，失地空巢老人面臨家庭養(yǎng)老保障和自身養(yǎng)老收入缺失的雙重壓力，雖已轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，在養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇上卻與城鎮(zhèn)原住居民存在很大差距，陷入養(yǎng)老困境。

二、失地空巢老人養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持缺失

（一）失地農(nóng)民缺乏職業(yè)技能，收入不穩(wěn)定，家庭養(yǎng)老弱化。失地農(nóng)民是被動(dòng)城鎮(zhèn)化，缺乏在城鎮(zhèn)生存和發(fā)展的傍身之技，加之身份退出權(quán)的缺失，失地農(nóng)民的就業(yè)狀況比主動(dòng)進(jìn)城的農(nóng)民工更糟，致使生活水平下降，家庭陷入貧困。

（二）失地空巢老人缺乏自我保障。農(nóng)村空巢老人可以從事土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)來(lái)彌補(bǔ)子女、社會(huì)經(jīng)濟(jì)支持的不足，失地空巢老人沒(méi)有土地，加之無(wú)法在城鎮(zhèn)重新就業(yè)，無(wú)法靠自己抵御風(fēng)險(xiǎn)。老人一生為子女操勞、付出，絕大部分到老一無(wú)所有，如果缺乏來(lái)自子女及國(guó)家的合理的經(jīng)濟(jì)支持，極易陷入老年貧困。

（三）征地補(bǔ)償安置不合理，難以維持可持續(xù)生計(jì)。由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不合理，失地農(nóng)民的補(bǔ)償款極低，此外還存在著補(bǔ)償款不到位、安置不落實(shí)的情況。除去住房、社會(huì)保障、子女教育等費(fèi)用，補(bǔ)償款所剩無(wú)幾。制度上的貧困是造成失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)貧困的關(guān)鍵，征地決策中農(nóng)民的缺位、征地的行政強(qiáng)制性和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不合理，使得失地農(nóng)民被迫接受極低的征地補(bǔ)償，在土地出讓的收益分配中，失地農(nóng)民往往只得百分之幾。政府用“公益性”手段造成大量失地農(nóng)民，雖然有包括土地、農(nóng)作物、房屋、就業(yè)安置在內(nèi)的土地補(bǔ)償，但沒(méi)有考慮土地增值以及城鄉(xiāng)生存與發(fā)展的成本差異，土地承載的養(yǎng)老保障也沒(méi)有得到補(bǔ)償，失地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)沒(méi)得到保障。

（四）社會(huì)保障不健全。城鄉(xiāng)社會(huì)保障和公共服務(wù)的不對(duì)等，使得失地農(nóng)民雖然轉(zhuǎn)變了身份，但制度供給的乏力和地方政府的短視，其仍難以獲得均等的待遇。隨著失地農(nóng)民戶籍的轉(zhuǎn)變，社會(huì)保障制度、資金、機(jī)構(gòu)、人員準(zhǔn)備不足，制度銜接不暢，失地農(nóng)民面臨“失地、缺保、失業(yè)”的境地。失地農(nóng)民社會(huì)保障的缺失使其在城鎮(zhèn)的生存和發(fā)展面臨機(jī)會(huì)不公平，進(jìn)而導(dǎo)致結(jié)果的不公平。

（五）養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇低。缺乏強(qiáng)制統(tǒng)一的失地農(nóng)民社會(huì)保障制度對(duì)失地農(nóng)民的參保進(jìn)行規(guī)范，各地隨意性大，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資方式、繳費(fèi)水平和待遇水平不規(guī)范造成新的不公平。

年老的失地農(nóng)民由于缺乏前期積累，在失去土地保障和養(yǎng)老保險(xiǎn)層次低的條件下，在城鎮(zhèn)生活倍感艱難。不用繳費(fèi)的老人的養(yǎng)老金基本參照當(dāng)?shù)剞r(nóng)村或城鎮(zhèn)的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。即使是繳費(fèi)的失地老人的保險(xiǎn)金待遇也極低，因?yàn)槔U費(fèi)水平是根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人均收入水平、城鎮(zhèn)最低工資標(biāo)準(zhǔn)以及當(dāng)?shù)厣夏甓瘸擎?zhèn)職工平均工資的60％來(lái)確定的，這必然導(dǎo)致城鎮(zhèn)居民以及城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老待遇的相對(duì)下降。

三、提升失地空巢老人經(jīng)濟(jì)支持的對(duì)策

（一）放開(kāi)戶籍限制，讓失地農(nóng)民自由選擇落戶。并不是所有的失地農(nóng)民都愿由農(nóng)轉(zhuǎn)非，所以政府在落實(shí)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策時(shí)，應(yīng)尊重失地農(nóng)民的意愿，“是留還是轉(zhuǎn)”，“轉(zhuǎn)”就是由農(nóng)轉(zhuǎn)非成為沒(méi)有土地的城鎮(zhèn)居民；“留”就是保留農(nóng)業(yè)戶口，在政府安置下繼續(xù)擁有土地。對(duì)于繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，相關(guān)部門及基層組織要做好規(guī)劃和接納，滿足失地農(nóng)民從事基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的愿望。有了選擇的自由，那部分失去土地保障且難以在城鎮(zhèn)生存的失地空巢老人就可以回到“熟悉”的土地，從而在養(yǎng)老上達(dá)到精神和物質(zhì)的滿足，另一方面其子女也可以不受到城鎮(zhèn)安置的束縛而自由流動(dòng)，擁有更好的經(jīng)濟(jì)收入，從而對(duì)空巢父母進(jìn)行充足的經(jīng)濟(jì)支持。

（二）推行“離村不離地”政策，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。“離村不離地”即失地農(nóng)民雖轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶籍，但卻繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，失地農(nóng)民就近發(fā)展都市農(nóng)業(yè)，擁有更好的收入，老人也可以更多的與子女在一起。失地空巢老人既有土地保障，又能作為一個(gè)城鎮(zhèn)居民享受以前所沒(méi)有的公共服務(wù)和社會(huì)福利待遇，如醫(yī)療待遇提高、保障性住房、豐富的老年活動(dòng)、社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)等。如此，失地空巢老人在經(jīng)濟(jì)支持、生活照料、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、精神慰藉上有更大的保障。當(dāng)前，失地農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的最大困難是耕地不足，所以各地區(qū)要根據(jù)耕地總量及其使用狀況，因地制宜的進(jìn)行安置。

（三）加強(qiáng)征地補(bǔ)償安置立法，維護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益。推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革，明晰和確保農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，給予農(nóng)民對(duì)土地處置的更多權(quán)能，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)與市場(chǎng)接軌，確保同權(quán)同價(jià)。加快失地農(nóng)民補(bǔ)償安置立法步伐，杜絕無(wú)法可依，行政強(qiáng)制濫用的現(xiàn)象，讓政府、集體和開(kāi)發(fā)單位充分承擔(dān)起失地農(nóng)民的養(yǎng)老責(zé)任。規(guī)范征地行為，確保補(bǔ)償合理、到位，采用更有利于保障失地農(nóng)民基本生活和可持續(xù)發(fā)展的方式進(jìn)行補(bǔ)償，如生產(chǎn)要素折價(jià)入股分紅和土地增值收益補(bǔ)償?shù)取?/p>

（四）加強(qiáng)失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)，擴(kuò)大就業(yè)安置覆蓋面。根據(jù)失地農(nóng)民自身需求和市場(chǎng)需求進(jìn)行技能培訓(xùn)，建立健全失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)及自主就業(yè)扶持機(jī)制，外部推力與內(nèi)部增力相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)就業(yè)。政府和開(kāi)發(fā)單位要拿出相應(yīng)的就業(yè)崗位安置失地農(nóng)民，并落實(shí)附加在崗位上的社會(huì)保險(xiǎn)，確保失地農(nóng)民有足夠且穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入。家庭經(jīng)濟(jì)收入的穩(wěn)定和提高，失地空巢老人才有堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，才能實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)，老有所樂(lè)”的社會(huì)目標(biāo)。

開(kāi)展老年職業(yè)培訓(xùn)，開(kāi)發(fā)老年人就業(yè)崗位，發(fā)揮空巢老人自我保障功能，這符合《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》的相關(guān)規(guī)定，是應(yīng)對(duì)人口老齡化的有益舉措。讓老人重拾自我價(jià)值，保持年輕的心態(tài)和旺盛的精氣神，消除孤獨(dú)和苦悶，減少老年心理疾病的發(fā)生。

（五）建立健全失地農(nóng)民社會(huì)保障制度

1、建立和完善失地農(nóng)民社會(huì)救助制度，保障失地老人基本生活。失地農(nóng)民失去了土地，就業(yè)能力不足，靠征地補(bǔ)償款難以給當(dāng)前的生活及養(yǎng)老以可持續(xù)的保障，年齡大的失地老人基本無(wú)法自我造血。在失地農(nóng)民自我供給條件缺失的困境下，政府財(cái)政要充分發(fā)揮托底的作用，參照城鎮(zhèn)低保制度，建立失地農(nóng)民基本生活保障制度，保障失地農(nóng)民基本生活，資助其參加養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。

2、建立統(tǒng)一的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，做到即征即保。失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是在失地農(nóng)民和地方財(cái)力不足，不能達(dá)到與城鎮(zhèn)居民和職工同等繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與待遇下的過(guò)渡性制度。隨著統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的起步，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的制度障礙被消除，各地區(qū)應(yīng)制定靈活的參保方案將其納入“城鄉(xiāng)居保”；負(fù)擔(dān)能力高的在職失地農(nóng)民納入“城鎮(zhèn)職保”。2014年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)養(yǎng)老金的平均水平為每人81元/月，遠(yuǎn)低于城鄉(xiāng)低保水平，無(wú)法保障失地空巢老人的基本生活，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱和生活成本提升的境況下，必須提高失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)水平。首先要以城鎮(zhèn)低保為下限，再根據(jù)個(gè)人經(jīng)濟(jì)條件為每個(gè)人厘定合理的繳費(fèi)檔次。在籌資方式上，政府要從財(cái)政和土地出讓金中計(jì)提一定比例作為專項(xiàng)資金分擔(dān)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)，集體也要出資分擔(dān)失地農(nóng)民的部分繳費(fèi)，個(gè)人繳納小部分費(fèi)用，三者一起充實(shí)個(gè)人賬戶，提升應(yīng)對(duì)老年風(fēng)險(xiǎn)的能力。在基金的運(yùn)營(yíng)管理上，在實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，選擇資質(zhì)高的非銀行金融機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)人賬戶基金進(jìn)行市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)，政府進(jìn)行監(jiān)督、擔(dān)保和兜底，激發(fā)參保信心，增加賬戶積累。在待遇計(jì)發(fā)上，地方政府應(yīng)從土地增值收益中拿出部分資金提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平。此外，要大力提升失地農(nóng)民參保意識(shí)，必要情況下社會(huì)保障部門可以強(qiáng)制使用征地補(bǔ)償款為其參保，優(yōu)先為年老且需要補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用的失地農(nóng)民參保，形成政府投入、人人參保的格局。

3、醫(yī)療保障全覆蓋。健全失地農(nóng)民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)“新農(nóng)合”與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的合理、有效對(duì)接，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療救助和大病保險(xiǎn)在失地農(nóng)民中的全覆蓋。新農(nóng)合相比城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)在繳費(fèi)、報(bào)銷等方面存在不小的差異，在醫(yī)療救助和大病保險(xiǎn)的覆蓋上差異明顯。失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，中央和地方財(cái)政必須擴(kuò)大在個(gè)人繳費(fèi)上的補(bǔ)助比例，不增加失地農(nóng)民負(fù)擔(dān)而達(dá)到與城鎮(zhèn)居民相同的籌資標(biāo)準(zhǔn)，從而實(shí)現(xiàn)待遇的等同。失地農(nóng)民在大額醫(yī)療費(fèi)用下，很容易因病因殘致貧，這與通過(guò)城鎮(zhèn)化富裕農(nóng)民、全面提升生活質(zhì)量的目的相悖，所以健全制度、加大資金投入，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行醫(yī)療救助和大病保險(xiǎn)全覆蓋是新型城鎮(zhèn)化不可或缺的一環(huán)。

4、建立失地老人失業(yè)保險(xiǎn)制度。老年農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，自給自足，為社會(huì)做出最后的貢獻(xiàn)，卻因征地失去這份“最后的工作”，淪為城鎮(zhèn)失業(yè)者。由于農(nóng)民失業(yè)保險(xiǎn)缺失和征地過(guò)程中“失業(yè)者”身份被忽視，失地老人沒(méi)能享受到應(yīng)有的失業(yè)保險(xiǎn)待遇，政府、集體和開(kāi)發(fā)單位理應(yīng)給付老人被征地后合理年限內(nèi)的基本生活費(fèi)用。

（六）落實(shí)居住安置，建立健全“以房養(yǎng)老”保險(xiǎn)制度。首先要保證失地農(nóng)民有房，在集中建立安置房和宅基地?fù)Q房的基礎(chǔ)上，加大保障性住房建設(shè)，擴(kuò)大保障性住房對(duì)失地農(nóng)民的有效供給。構(gòu)建政府引導(dǎo)下，老人、保險(xiǎn)公司參與的“以房養(yǎng)老”保險(xiǎn)市場(chǎng)，即具有完全產(chǎn)權(quán)的老人把房子反向抵押給保險(xiǎn)公司后，從保險(xiǎn)公司獲得養(yǎng)老金。2015年8月我國(guó)有四個(gè)城市開(kāi)始進(jìn)行“以房養(yǎng)老”保險(xiǎn)制度試點(diǎn)，如果這一補(bǔ)充養(yǎng)老制度完善后能廣泛推廣，那些老年生活拮據(jù)的失地空巢老人就可以將名下的房屋抵押給保險(xiǎn)公司，從而讓自己生活得有體面、有尊嚴(yán)。

主要參考文獻(xiàn):

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［2］熊金武，黃義衡.失地農(nóng)民養(yǎng)老困局與對(duì)策淺析［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2015.3.

［3］朱硒紅.新城鎮(zhèn)化背景下失地農(nóng)民補(bǔ)償安置問(wèn)題——基于政府公共性缺失的視角［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2015.3.

基金項(xiàng)目:國(guó)家自然科學(xué)基金課題:“空巢農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)科技吸納行為與政府扶持機(jī)制研究”（編號(hào):71263026）；教育部人文社科規(guī)劃課題:“農(nóng)村空巢老人的社會(huì)適應(yīng)及其行為選擇研究”（編號(hào):12YJAZH094）

中圖分類號(hào):F29

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A