浙江省城鄉居民基本養老保險制度改革研究

□文/向運華　袁璐雯（武漢大學社會保障研究中心　湖北·武漢）

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浙江省城鄉居民基本養老保險制度改革研究

□文/向運華袁璐雯
（武漢大學社會保障研究中心湖北·武漢）

［提要］本文梳理浙江省城鄉居民基本養老保險制度運行情況，進而從制度設計、制度執行和實施效果等方面所取得的成果進行總結，并針對出現的問題，提出政策建議。

關鍵詞:養老保險；城鄉；績效；浙江

收錄日期:2015年11月12日

黨的十八大提出要全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系的核心任務是統籌推進城鄉社會保障體系建設。十八屆三中全會進一步提出建立更加公正、可持續的社會保障體系。浙江省實行社會養老保險制度已有20余年，以20世紀90年代農村社會養老保險（以下簡稱“老農保”）的提出為開端，2009年新型城鄉居民社會養老保險制度全面制定出臺，2014年為響應國家政策，將“城鄉居民社會養老保險”更名為“城鄉居民基本養老保險”（以下簡稱“城鄉居保”）。

一、浙江省“城鄉居保”制度運行情況

（一）制度發展。浙江省“城鄉居保”制度經歷了以下四個階段，得以建立和發展起來:

1、農村社會養老保險（1992～2002年）。20世紀90年代，國內迫切的需要擁有一套自己的農村社會養老保險制度來解決農村人口老齡化不斷加劇的難題，為此國家民政部在1992年頒布了《縣級農村社會養老保險基本方案》，提供了建立農村社會養老保險的政策依據。1999年國務院在《國務院批轉整頓保險業工作小組保險業整頓與改革方案的通知》（國發［1999］14號）中指出，要清理整頓我國農村地區已經開展但沒有條件普及農村社會養老保險的地區。受此影響，浙江省農村地區參保人數開始減少。

2、部分縣市進行城鄉居民社會養老保險大膽創新和實踐（2003～2008年）。面對此前的發展困境，黨的“十六大”提出，在有條件的地方，逐步探索建立農村養老保障制度。2005年，《關于切實做好2005年農業和農村工作的若干意見》（浙委［2005］1號）號召探索農村社會養老保險制度，并將重點放在城市化發展較快的地區。

3、全面建立城鄉居民社會養老保險制度（2009～2014年）。2009年9月，《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（國發［2009］32號）表示從2009年起在全國范圍內開展新型農村社會養老保險的試點，并對制度實施的參保對象、基本原則、待遇享受、籌資模式等作了統一的規定。根據國發［2009］32號文件的基本要求，浙江省結合本省的實際情況，頒布了《浙江省人民政府關于建立城鄉居民社會養老保險制度的實施意見》（浙政發［2009］62號），文件標志著浙江省全面建立了城鄉居民社會養老保險制度。

4、城鄉居民基本養老保險制度進一步完善（2014至今）。2014年2月國務院下發《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》（國發［2014］8號），重新規定了個人繳費檔次、養老金待遇、調整了政府補貼標準。在國家文件的指導下，浙江省為了配合國家政策，將原先的“城鄉居民社會養老保險”改名為“城鄉居民基本養老保險”，繳費檔次和繳費補貼標準均有所調整。在特色政策的探索中，浙江省在個人繳費與統籌賬戶之外，還建立了繳費年限養老金，鼓勵參保人在繳費15年的基礎上多繳多得。

截至目前，浙江省無論是在政策的先進性還是待遇水平方面都高于國家制定的基本標準，在全國省級行政區劃中位居領先水平。

（二）運行情況。浙江省建立城鄉一體化的養老保險五年以來，總體水平呈現平穩上升的趨勢，參保人數逐年增加，基礎養老金水平穩步提高。基本滿足了城鄉老年人養老保障方面的基本需求，他們的生活質量也得到明顯的改善。

二、浙江省“城鄉居保”制度取得的成效

（一）制度設計層面

1、激勵參保繳費待遇機制。浙江省增設了繳費年限養老金。按繳費年限的不同采取分段累加計發的方式:繳費年限為15年的參保人員，月繳費年限養老金為30元；繳費年限為16年以上的參保人員，月繳費年限養老金在30元的基礎上，從第16年起，繳費年限每增加1年，增發5元。浙江省還超前增設了喪葬補助費，規定一次性喪葬補助費標準是20個當地當月的參保人基礎養老金金額。

2、制度銜接通道通暢。浙江省建立了與原農村社會養老保險制度、城鄉最低生活保障制度和職工基本養老保險（以下簡稱“職保”）制度等政策的銜接方案。其中，“城鄉居保”轉為“職保”，可以個人賬戶全額劃轉，通過個人賬戶的總額折算繳費年限來進行銜接。原農村社會養老保險轉入“城鄉居保”，個人賬戶全額轉入，根據個人賬戶儲存額按當年當地平均繳費額來折算繳費年限，。“職保”轉為“城鄉居保”，參保人的個人賬戶和統籌賬戶全額劃轉，按劃轉時當年當地的平均繳費額來折算繳費年限。

（二）制度執行層面

1、制度適應性。從“城鄉居保”的統計公報來看，養老保險待遇水平與浙江省農村地區社會經濟發展水平、農村居民的收入水平以及人口結構都是相適應的。浙江省各市不同層次收入水平和需求的農村居民的養老保障需求都可以通過選擇不同繳費檔次來得以滿足。

2、資金保障。據統計，每年浙江省各級財政補貼增長幅度都較大，2010年全年補貼共55.7億元，而目前僅2015年6月一個月的財政總補貼額就達到了14.54億元，其中中央財政補貼比2010年多了2.84個百分點，提高了4倍多，共占比3.67％。政策財政補貼是2010年的2倍，占浙江省財政總支出比重的2.94％。

3、制度監管。從健全內控制度入手，防范和控制經辦風險。制定出臺了《浙江省城鄉居民社會養老保險經辦風險防范和控制暫行辦法》，對參保登記、基金收繳、基金管理、個人賬戶管理、關系轉移接續到待遇核發等各個業務經辦環節可以出現的風險以及相應的防范和控制、監督和檢查等作了明確規定，要求各地結合實際制定實施細則。

（三）實施效果層面

1、制度覆蓋率。制度覆蓋率是衡量社會保障成果的一個重要指標，它反應了有多少應參保人數已被納入制度覆蓋范圍，得到了制度保障。“城鄉居保”實施5年期間，基本實現了人員全覆蓋。截至2015年6月，全省60周歲以上人員全部參保領取基礎養老金，“城鄉居保”的總參保率達到了95.1％。分地市來看，參保率最高的是溫州市，為97.92％；最低的是紹興市，為90.3％。（圖1）

圖1 2015年上半年全省“城鄉居保”參保率

2、保障水平。浙江省城鄉居民基礎養老金經過兩次待遇調整，從60元/月起步，目前全省平均養老金待遇為126元/月，其中最高的市縣（寧波）已調整到210元/月，最低水平也已調整到100元/月。此外，從2011年起，浙江省還建立了高齡老年補貼制度，年滿80周歲的高齡老人，可以享受每月給予不低于30元的高齡補貼，對有效提高老年生活質量、緩解老年貧困發揮了重要作用。

三、制度實施中的問題

（一）政府財政補貼效率問題。在現行的政策中，參保人繳費100元至300元，政府補貼均為30元，相對于100元的繳費檔次，30元的財政補助是總繳費額的33％，而相對300元的繳費檔次來說，30元財政補助僅占比10％，如表1所示。那么，遵循“逆向選擇”，絕大多數農村居民會選擇最低的繳費檔次，因而獲得相對最高回報的財政補助，這種現象不利于繳費檔次的提高以及制度的可持續性。（表1）

表1 浙江省11個市繳費補貼標準

（二）激勵參保問題。雖然現行制度在籌資方式上建立了政府雙向補助的激勵機制，對參保對象從繳費和待遇享受上進行雙向補助，但激勵參保的效果令人堪憂，“老年人積極參保，中年人熱情不高，青年人等待觀望”的局面普遍存在，即60周歲以上的老人非常擁護“城鄉居保”制度，45歲以上的城鄉居民因離退休剛好還有15年左右，因此參保也較為積極，但16～45歲的青年人普遍抱有較強的觀望心理，參保率較低。

（三）基礎養老金待遇的調整不夠科學性。在財政分擔上，中央財政對東中西部地區的補貼比例是不同的，如表2所示。對于東部地區中央只給予50％的補助，且對于浙江省根據本地情況增加的基礎養老金的部分不予補貼，這部分錢完全由地方財政負擔。且浙江省的基礎養老金每次調整都是依據政府發文，沒有一個合理、持續、穩定的調整機制，不利于制度的長期發展。（表2）

表2 國家財政對“城鄉居保”補貼情況

（四）經辦管理配套不足。（1）人員、機構短缺。從人才建設來看，不少縣市沒有配備專職工作人員。從機構設置上來看，設置專門的經辦機構的地區有限。根據浙江省調查結果顯示，只有21.4％的地區設有專門的經辦機構，還有42.9％的地區有兼職的經辦機構，有35.7％的地區則完全沒有設立經辦機構；（2）基層單位經費不足。雖然浙江省經濟發達，但經費不足的問題依然存在。尤其是村級單位，經辦人員工資較低，其余的工作經費嚴重不足；（3）信息化程度不高。浙江省開發了全省統一的“城鄉居保”系統的軟件，但使用率僅58％，有30％的縣自行開發業務操作系統，大多數的鄉鎮農村還在使用紙質版來登記與保存信息。再加上軟件無法覆蓋全部功能，一些特殊業務只能由人工操作。并且一些數據僅留存在縣級，并未上報省里，未能實現省級統籌，影響了數據的分析和應用。

四、政策建議

（一）合理劃分各級政府財政責任，財政補貼機制進一步完善。筆者建議明確各級政府在“城鄉居保”制度實施中的責任歸屬，合理優化各級財政的籌資比例。一方面要加大省級財政的轉移支付力度；另一方面要積極爭取中央財政的支持，合理規劃各級政府的支付比例。在貧困縣、財政收入低的縣，建議縣級財政承擔少一點，省、縣（市）按1∶1來分擔。在富裕、財政收入高的縣，縣級財政承擔多一點，省、縣（市）二級財政可按1∶2或1∶3來分擔；協調各地財政部門與社保經辦機構共同來撥付財政補助資金。

（二）建立有效的激勵參保機制，鼓勵農村居民早參保多繳費。首先，本文建議在財政條件允許的前提下適當提高用于鼓勵繳費的那一部分補貼的標準。適當提高繳費補貼，以參保人個人繳費標準的適當比例對其進行補貼，向中間繳費檔次傾斜；其次，政策宣傳力度需要進一步加大，來提高城鄉居民對此項政策的信任程度；最后，加強對辦事人員的業務培訓，充分發揮他們的基層作用，使他們能夠更好地辦理業務。

（三）探索基礎養老金標準的調整機制。根據國際公認養老金的給付標準，平均給付水平為當地當年用于生活消費支出的60％。《2015中國居民營養與慢性病報告》顯示，2014年居民每人每天平均能量攝入量為2，172千卡，碳水化合物攝入量為301克，蛋白質攝入量為65克，脂肪攝入量為80克，三大營養素供能充足，能量需要得到滿足。根據表3所示，“城鄉居保”的適宜水平應為365～671元/月，能保障農村居民的正常生存所需。（表3）

表3 食品營養表及浙江省平均單價

（四）強化信息服務平臺建設，完善經辦管理方法。一方面要提高數據統計的統籌層次，盡快推進省級統籌。實現全省聯網及數據的省級共享，積極推進信息化建設。對于尚未使用省級信息平臺軟件的要配備齊全的設備促進其進行信息錄入及系統轉換；另一方面我們要重視信息服務平臺建設，使其擁有大部分功能，更好地解決基層人員工作經費不足的問題，確保每個鄉鎮的辦事員都擁有熟練的業務操作技能。

主要參考文獻:

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基金項目:本文系教育部項目:“社會保險與商業保險互補機制創新研究”（批準號:10JJD630009）成果之一

中圖分類號:F840.67

文獻標識碼:A