北極治理困境與協(xié)同治理路徑探析*

盧　靜

北極治理困境與協(xié)同治理路徑探析*

盧靜

〔提 要〕 近年來，全球氣候變暖引發(fā)北極爭奪加劇，從而凸顯北極治理的重要性。但是，受到北極法律地位的不確定性、國際法在北極適用的模糊性以及地緣政治因素的影響，北極治理不但存在制度“碎片化”導致的有效性不足問題，也面臨北極爭端加劇的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。在此形勢下，新的北極治理模式應當走協(xié)同治理的路徑，即通過推動多元主體共同參與、促進制度間有效互動、發(fā)揮北極理事會的協(xié)同平臺作用和培育共同體價值共識，來實現(xiàn)北極事務中的合作共贏。

北極治理、北極爭奪、全球治理、協(xié)同治理

近年來，全球氣候變暖極大改變了北極地區(qū)①關于北極地區(qū)的范圍存在不同的劃分標準，有的從地理學、氣候學和生態(tài)學，也有的從社會學、文化學和政治學等不同學科視角進行劃分。一般而言，人們普遍接受的劃分標準是從地理學角度，即北極地區(qū)指的是北極圈（北緯66°34’）以北的區(qū)域，包括極區(qū)北冰洋、邊緣陸地海岸帶及島嶼。的生態(tài)環(huán)境、地緣政治與經(jīng)濟環(huán)境，相關國家圍繞北極資源開發(fā)、航道使用、生態(tài)環(huán)境保護的博弈愈演愈烈，軍事部署步伐加快，以至于北極被認為有可能“成為地球上爭奪最激烈的地區(qū)之一”①Ty McCormick， “Arctic Sovereignty: A Short History， ” Foreign Policy， May 7， 2014，http://foreignpolicy.com/2014/05/07/arctic-sovereignty-a-short-history/？wp_login_redirect=0.（上網(wǎng)時間：2016年6月15日）。然而，使北極成為和平、穩(wěn)定與合作之地是相關各方的共同利益。因此，加強北極治理，提升北極治理制度的有效性，成為當前一項重要任務。

一、北極治理的現(xiàn)狀與困境

北極治理早已有之。北極地區(qū)的原住民為管理他們的棲息地并適應不斷變化的環(huán)境，一直進行著北極治理的實踐，而環(huán)北極國家②環(huán)北極國家，指的是其領土自然延伸到北極地區(qū)以內(nèi)并且環(huán)繞北冰洋的國家，有俄羅斯、加拿大、丹麥（格陵蘭）、美國、挪威、冰島、瑞典和芬蘭8國。這8國也被統(tǒng)稱為政治地理意義上的“北極國家”（或“北極八國”）。其中俄羅斯、加拿大、丹麥、美國和挪威5國的部分海岸線直接瀕臨北冰洋，它們既爭相對北極提出領土主張，又力求壟斷北極事務，被稱為“北極五國”。也很早就制定了一些有利于相互合作的“軟法”規(guī)制③Md. Waliul Hasanat， “Diverse Soft-Law Cooperation Forms in the Arctic—Do They Complement or Contradict Each Other？，” International Community Law Review， Vol.14， 2012， p.274.所謂“軟法”指的是“一套不是建立在正式條約基礎上的政府間治理體系”，它“允許國家和非國家行為體關注共同問題，承擔自愿的或政治的義務，而不對參與的行為體產(chǎn)生法律約束力”。。1920年，為解決北極地區(qū)的斯瓦爾巴德群島的主權爭端，由英國、美國、丹麥、挪威、瑞典、法國、意大利、荷蘭及日本等18個國家簽訂的《斯瓦爾巴德條約》④《斯瓦爾巴德條約》（又稱《斯匹次卑爾根條約》）規(guī)定，斯瓦爾巴德群島屬非軍事區(qū)，其主權歸屬于挪威但其他簽約國公民在遵守挪威相關法律的基礎上可以進入該島進行經(jīng)濟活動。1925年，中國、蘇聯(lián)、德國、芬蘭、西班牙等33個國家也加入了該條約，成為《斯瓦爾巴德條約》協(xié)約國。，可以說是北極地區(qū)的第一個政府間國際條約，標志著全球性北極治理的開始。該條約雖然具有“硬法”特性，但針對的只是斯瓦爾巴德群島這一個案。⑤王傳興：“北極治理：主體、機制和領域”，《同濟大學學報（社會科學版）》2014年第2期，第29頁。冷戰(zhàn)時期，北極地區(qū)實際上成為美蘇超級大國軍事對峙的前沿。冷戰(zhàn)結束后，國際形勢的變化推動了北極治理的大發(fā)展。一方面，東西方關系的緩和使北極地區(qū)從“對峙前沿”向“合作之地”轉變，為北極地區(qū)的合作治理提供了歷史性機遇；另一方面，“全球化、市場經(jīng)濟國際化、自然資源的全球性開發(fā)”，使得“日益‘敞開’的北極被人們看成是自然資源的寶庫”，①孫凱、郭培清：“通過制度實現(xiàn)國際事務的治理——專訪奧蘭·揚教授”，《世界環(huán)境》2011年第6期，第28-29頁。而近年來全球氣候變暖大幅提升了北極資源的可利用性，北極的經(jīng)濟和戰(zhàn)略價值不但越來越受到北極國家的高度重視，也引來世界的關注。與此同時，北極氣候變化、生態(tài)環(huán)境保護等非傳統(tǒng)安全問題日益突出，北極問題更加“全球化”②Shiloh Rainwater， “International Law and the ‘Globalization’ of the Arctic: Assessing the Rights of Non-Arctic States in the High North，” Emory of International Law Review， Vol.30， Issue 1，2015， p.116.，北極治理也吸引著更多的域外參與者。

目前，北極治理取得的進展主要體現(xiàn)在以下方面。第一，治理內(nèi)容廣泛。幾乎涵蓋了北極地區(qū)事務的各個方面，既有自然資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護、航行權利，也有科學考察、土著人權利保護等諸多領域。第二，參與主體多元。包括了超國家、國家和次國家層面的政府、企業(yè)和社會領域的多元行為體，既有北極域內(nèi)也有北極域外的國家和非國家行為體。第三，治理制度多樣。在管轄范圍上，既有全球性普遍適用的制度，也有針對北極區(qū)域的特定制度，還有相關國家間的雙邊安排以及個別行為體的單方面規(guī)定；在性質(zhì)上，既有如國際公約這樣的硬法規(guī)制，也有宣言、指南等軟法規(guī)制。在機制化程度上，既有論壇性的松散機制，也有組織化機制，特別是1996年成立的北極理事會，如今已經(jīng)從最初的三級架構不完整、對其成員沒有法律約束力的高級論壇，一步步向著正規(guī)的、有強制力的國際組織轉變。③郭培清、盧瑤：“北極治理模式的國際探討及北極治理實踐的新發(fā)展”，《國際觀察》2015年第5期，第64-67頁。第四，治理模式多種。既有針對斯瓦爾巴德群島的“主權歸挪、共同開發(fā)”的斯瓦爾巴德模式，也有北極理事會的“外部排他、內(nèi)部協(xié)商”的治理模式，還有北極圈論壇的“開放參與、官民結合”的治理模式等。同時，國際社會在北極治理模式的探討中還提出了一些頗具代表性的方案，如“南極模式”、“北極制度綜合體模式”和非正式協(xié)商機制、“海洋法公約模式”等。④同上，第57-64頁。

盡管如此，北極治理仍呈現(xiàn)出無體系性與“碎片化”的特征，從而影響北極制度的有效性。首先，北極治理在長期歷史發(fā)展中，形成了一種“應對具體問題”的“分而治之”的治理模式①孫凱、郭培清：“北極治理機制變遷及中國的參與戰(zhàn)略研究”，《世界經(jīng)濟與政治論壇》2012年第2期，第123頁。，在制度體系上體現(xiàn)為一種無序的制度復合體（institutional complex）或者制度安排集合體（collection of institutional arrangements）。這些制度雖然適用于相同區(qū)域，卻沒有經(jīng)過精心設計，相互間融合不夠，因此也就沒有形成統(tǒng)一的治理體系。②Oran R.Young， “Arctic Governance: Preparing for the Next Phase，” Presented at the Arctic Parliamentary Conference， Troms?， August 11-13， 2002， p.5， http://119.90.25.36/www.arcticparl.org/ files/static/conf5_scpar2002.pdf.（上網(wǎng)時間：2016年6月16日）由于各議題之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)和集中管理，使得針對單一議題進行獨立治理的制度設計妨礙了從整體角度對多種議題的整合性治理。其次，北極治理的不同主體堅持不同甚至沖突性的治理規(guī)范。有的認為北極問題屬于國家轄區(qū)而奉行國家主權原則，有的則認為北極屬于全球公域而堅持世界共有共享規(guī)范。差異性治理規(guī)范的存在使得各治理主體間難以進行有效的國際協(xié)商與合作，甚至導致北極爭端的發(fā)生。再次，北極治理的個別議題領域還存在制度“空隙”。以北極漁業(yè)治理為例，臨近北極的漁業(yè)管理組織，如東北大西洋漁業(yè)委員會、西北大西洋漁業(yè)組織、北太平洋漁業(yè)委員會等，都對北極邊緣區(qū)域的漁業(yè)行為做出規(guī)范與治理，但因缺少對北冰洋漁業(yè)的專門規(guī)劃，導致這一領域出現(xiàn)制度“空隙”。③Dr. Rob Huebert and Brooks B. Yeager， “A New Sea，” WWF Report， WWF International Arctic Programme， 2008， pp.23-24.目前，只有8%的北冰洋中部國際水域在東北大西洋漁業(yè)委員會的管轄范圍內(nèi)，其余92%的國際水域缺乏區(qū)域性的法規(guī)管轄。未來一旦北極商業(yè)捕撈開啟，無序的商業(yè)捕魚活動將可能危及北冰洋漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展。④“北極漁業(yè)管理會議在滬召開”，中國海洋在線，2015年1月15日，http://www. oceanol.com/shouye/yaowen/2015-01-15/39386.html。（上網(wǎng)時間：2016年7月20日）最后，相同議題的不同規(guī)制間甚至存在相互沖突的治理目標。比如在北極海洋生物保護問題上，北極理事會的北極動植物保育工作組與北大西洋哺乳動物委員會在目標設置方面存在沖突。前者的首要目標是保護野生動物，而后者的主要目標是關注那些消費海洋哺乳動物者的福利。⑤Oran R.Young， “Arctic Governance: Preparing for the Next Phase，” p.7.

與此同時，氣候變暖導致北極地區(qū)經(jīng)濟和戰(zhàn)略價值被“重新發(fā)現(xiàn)”，也使得北極爭奪愈演愈烈，北極治理實踐面臨巨大挑戰(zhàn)。北極地區(qū)自然資源十分豐富，不僅蘊藏著豐富的石油、天然氣和礦物等非再生資源，而且還有富饒的漁業(yè)資源和豐富的水力、風力、森林等可再生資源。圍繞著北極地區(qū)海域劃界、資源開發(fā)、航道使用和軍事安全等問題的國際爭端不斷出現(xiàn)。

其中最突出的是，北極國家在北冰洋海域的劃界爭端和隨之產(chǎn)生的自然資源開發(fā)爭奪。由于北冰洋海域劃界直接關系到北極資源開發(fā)利用等權益，相關北極國家極力在海域劃界方面獲得更大的管轄范圍。為擴大本國大陸架管轄范圍，俄羅斯、加拿大和丹麥都主張羅蒙諾索夫海嶺是其各自領土的自然延伸，并積極尋找于己有利的證據(jù)。加拿大與丹麥之間圍繞漢斯島主權、加拿大與美國之間圍繞波弗特海管轄權的爭端近些年不時加劇，也吸引著全世界的目光。還有北極航道爭端。隨著全球氣候變暖和北極海冰的消融，北極地區(qū)原本受制于冰凍環(huán)境而無法開通的兩條重要航道——加拿大沿岸的西北航道與俄羅斯西伯利亞沿岸的東北航道有望開通。這兩條航道一旦開通，不僅可大幅節(jié)約運輸成本，還將形成一個涵蓋俄羅斯、北美、歐洲、東亞的環(huán)北極經(jīng)濟圈。這將對世界經(jīng)濟、貿(mào)易和地緣政治格局產(chǎn)生深遠影響。加拿大與俄羅斯兩個航道沿岸國，根據(jù)歷史性水域和直線基線原則，一直將北極航道相關水域視為其“內(nèi)水”，不準外國船只未經(jīng)許可通過，而美國、歐洲等國家和地區(qū)則認為航道屬于用于國際航行的海峽，各國享有不受阻礙的過境通行權。由于對北極航道相關水域法律地位的認知存在差異，各方有關航道使用的爭端不斷。雖然俄羅斯近期對開發(fā)東北航道的排外態(tài)度發(fā)生了明顯轉變，表示開發(fā)東北航道“最重要的是與那些能夠保障其必要貨運量的國家合作”，①“俄欲拉中國共同開發(fā)北極航道：路程更短還沒海盜”，參考消息網(wǎng)，2016年3月1日，http://mil.news.sina.com.cn/dgby/2016-03-01/doc-ifxpvysv5069965.shtml。（上網(wǎng)時間：2016年8月26日）但俄羅斯并不會改變在航道管轄權上的立場，航道爭端也不可能獲得根本性解決。

此外，隨著近年來北極資源爭奪的加劇，北極地區(qū)的軍事爭奪也愈演愈烈，特別是俄美之間的軍事對抗和爭奪，使得北極地區(qū)“美俄冷戰(zhàn)變得更‘冰’了”。①“美媒：美國在北極加強軍備 美俄冷戰(zhàn)變得更‘冰’了”，《環(huán)球時報》2016年3月9日。北極爭奪的加劇，既給北極治理帶來嚴峻挑戰(zhàn)，也使得實行有效的北極治理顯得更加必要和緊迫，而要尋求有效的北極治理路徑，需要探究北極治理困境產(chǎn)生的根源。

二、北極治理困境的根源

北極治理的困境有著深刻的法律和地緣政治的根源。第一，北極法律地位的不確定性，導致北極治理規(guī)范的不統(tǒng)一和治理機制間的不協(xié)調(diào)，以及治理主體的責任和權利的不明確，在治理各方都在追求自身利益的前提下，必然產(chǎn)生矛盾乃至沖突。第二，國際法在北極適用中的模糊性，一方面使得相關國家在援引《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）條款時由于不同的解讀而產(chǎn)生爭端和沖突，另一方面也造成北極治理中“硬法”缺失，削弱了國際多邊治理制度的效能。第三，地緣政治因素的影響，加劇了北極地區(qū)權力與利益的國際爭奪，對北極治理形成巨大挑戰(zhàn)。

（一）北極法律地位的不確定性

北極地區(qū)地理環(huán)境特殊，由北冰洋以及周邊陸地組成，其主體為北冰洋海域，洋面絕大部分常年冰雪覆蓋。關于常年冰雪覆蓋的北冰洋海域是被視為陸地還是海洋，自古就存在法律上的不確定性。周邊陸地包括北冰洋中的島嶼和亞歐大陸與北美大陸延伸至北極圈內(nèi)的陸地。在這些島嶼陸地上，既有土著民族的世代生活與生產(chǎn)活動，也有早期來自歐亞大陸和美洲的探險者的探險、貿(mào)易和科考活動，還有近代以來延綿不絕的北極軍事活動。在漫長的歷史發(fā)展中，雖然環(huán)北冰洋國家陸續(xù)建立了各自在北極地區(qū)的行政管轄權，但人們對北極地區(qū)法律地位卻存在不同的認知。

一種觀點主張對北極實行國家主權管轄，但該觀點因反對聲音較高目前已很少有人提及。另一種觀點認為北極是各國共有共享的“全球公域”。北極地區(qū)的主體為北冰洋海域，《公約》作為全球“海洋憲章”，應是規(guī)定北極地區(qū)法律地位的重要依據(jù)。因此，環(huán)北冰洋國家享有基于《公約》的海洋權利，對島嶼和領海享有主權，對專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架享有主權權利（斯瓦爾巴德群島例外），除此之外的領域為自由航行的公海和屬于“全人類的共同財產(chǎn)”的“國際海底區(qū)域”。①根據(jù)《公約》第136條和第137條，“區(qū)域”（國家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土）及其資源是人類的共同繼承財產(chǎn)；任何國家不應對“區(qū)域”的任何部分或其資源主張或行使主權或主權權利，任何國家或自然人或法人，也不應將“區(qū)域”或其資源的任何部分據(jù)為己有；任何這種主權和主權權利的主張或行使，或這種據(jù)為己有的行為，均應不予承認；對“區(qū)域”內(nèi)資源的一切權利屬于全人類，由管理局（國際海底管理局）代表全人類行使。鑒于至今沒有科學證據(jù)表明任何一個國家的大陸架延伸至北極點，因此，北極點及其附近海域應該是全球公域。

近年來北極日益突出的非傳統(tǒng)安全問題，也反映出共治北極的需要。尤其是，北極氣候變化一方面使得該區(qū)域的冰層冰川融化、凍土層解凍，直接導致生物棲息環(huán)境、生物數(shù)量、生物遷移種類的變化，②“Arctic Climate Impact Assessment，” p.540，http://www.acia.uaf.edu/PDFs/ACIA_ Science_Chapters_Final/ACIA_Ch10_Final.pdf.（上網(wǎng)時間：2016年6月16日）另一方面還會加劇全球溫室效應。《北極氣候變化影響評估報告》顯示，北極氣溫上升的速度比世界其他地方要快兩倍。③“Arctic Climate Impact Assessment，” p.34， http://www.acia.uaf.edu/PDFs/ACIA_Science_ Chapters_Final/ACIA_Ch02_Final.pdf.（上網(wǎng)時間：2016年6月16日）所以，北極氣候變化及其引發(fā)的生態(tài)環(huán)境保護問題是一項全球性任務。而對北極地區(qū)的氣象、冰川、地質(zhì)、海洋、生物等科考工作也是造福全人類的事業(yè)。因此，國際社會中有更多聲音主張北極地區(qū)是各國共有共享的全球公域。

北極地區(qū)到底是北極國家的管轄領地，還是屬于“全人類共同財產(chǎn)”的全球公域？由于現(xiàn)行國際法沒有給出明確答案，使得北極治理面臨法理上的困境，也在一定程度上導致北極治理制度的“碎片化”，以及治理主體責任和權利的不明確，因此產(chǎn)生紛爭。

（二）國際法北極適用的模糊性

《公約》作為處理全球海洋事務的基本法律框架，也是治理北極的基本國際法。但是，《公約》作為一個普遍適用于全球海洋事務的國際法，其對普遍適用性的要求使其個別條文和措辭必然存在彈性和模糊性，這使得相關國家通常根據(jù)各自對條文和用語的理解，給出最符合自身利益的解釋，不可避免地引發(fā)爭端乃至沖突。

其中最突出的是海域劃界問題。《公約》規(guī)定，沿海國家對大陸架擁有一定的管轄權。關于大陸架的范圍，《公約》第76條規(guī)定，“從測算領海寬度的基線量起到大陸邊的外緣的距離不到二百海里，則擴展到二百海里的距離”，至于二百海里以外的，若沿海國有足夠資料證明這一范圍也是一國陸上領土的自然延伸，其范圍“不應超過從測算領海寬度的基線量起三百五十海里，或不應超過連接二千五百公尺深度各點的二千五百公尺等深線一百海里”。然而，由于北極地區(qū)惡劣的自然環(huán)境、復雜的地理地質(zhì)構成以及各國技術水平的差異，北冰洋沿岸國家難以提供足夠證據(jù)來證明其200海里外大陸架范圍。而確定在北極地區(qū)的200海里外大陸架范圍直接關系到這些國家是否享有進行北極資源開發(fā)等權益。因此，近年來俄羅斯、挪威、丹麥和冰島等國都提出了對200海里外大陸架歸屬管轄權的要求，由于各自的主張存在差異且有較大區(qū)域的重合，導致大陸架劃界爭端不斷發(fā)生。

而大陸架劃界直接導致“國際海底區(qū)域”范圍不明確。北冰洋“國際海底區(qū)域”與北極各國對大陸架主張和對北極海洋權益分割呈此消彼長態(tài)勢。如果北極國家最終都能夠按照已申請或正在計劃中的方案取得各自主張的200海里外大陸架面積，那么未來北冰洋的“國際海底區(qū)域”將比現(xiàn)在大幅縮水90%，這不但使北極“國際海底區(qū)域”制度建構很可能面臨“空心化”危險，①黃德明、章成：“北極海域200海里外大陸架劃界與北極區(qū)域法律制度的構建”，《法學家》2013年第6期，第168頁。而且不可避免地會損害國際社會的共同利益。

此外，作為針對北極海域出臺的《公約》“冰封區(qū)域”條款看似明確，但在適用于北極地區(qū)時卻顯得模糊不清。根據(jù)《公約》第234條，在“冰封區(qū)域”，“沿海國有權制定和執(zhí)行非歧視性的法律和規(guī)章，以防止、減少和控制船只在專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域對海洋的污染，這種區(qū)域內(nèi)的特別嚴寒氣候和一年中大部分時候冰封的情形對航行造成障礙或特別危險，而且海洋環(huán)境污染可能對生態(tài)平衡造成重大的損害或無可挽救的擾亂。”該規(guī)定為北極沿海國實施單邊環(huán)境管轄提供了法律依據(jù)，但卻產(chǎn)生了法律解釋的歧義和實踐中的爭議：首先，對其適用的地理范圍的解釋，是僅限于專屬經(jīng)濟區(qū)還是包含領海；其次，對“冰封區(qū)域”的界定，由于氣候變暖的現(xiàn)實，使得“特別嚴寒氣候”和“一年中大部分時候冰封”的界定變得模糊和難以操作；最后，實踐中要區(qū)分沿海國是真正出于環(huán)保目的，還是借“環(huán)保之名”而行“控制航行之實”，是十分困難的。“冰封區(qū)域條款”北極適用中的模糊性也使得北極航道的法律地位認定變得困難，航道爭端難以解決。

所以，《公約》在北極適用的局限性，在使北極治理中“硬法”缺失的同時，也導致相關國家更多訴諸雙邊甚至是單邊安排，進而帶來糾紛甚至沖突。

（三）地緣政治因素的影響

氣候變化使得受冰凍影響而難以進入的北極迅速成為一塊“淘金”熱土，隨著對北極資源爭奪的加劇，北極的地緣價值大幅提高。俄羅斯總統(tǒng)普京認為，北極地區(qū)對俄羅斯具有特殊的地緣政治、經(jīng)濟和國防意義。①2004年4月，普京總統(tǒng)在一次俄羅斯聯(lián)邦委員會（上院）主席團會議上的發(fā)言，轉引自錢宗祺：“俄羅斯北極治理的政治經(jīng)濟訴求”，《東北亞學刊》2014年第3期，第17頁。美國國務卿約翰·克里也指出，“北極地區(qū)無論是對于美國還是世界來說，都是一個具有重大且越來越大的地緣戰(zhàn)略、經(jīng)濟、氣候環(huán)境和國家安全意義的全球新疆域。”②US Department of State， “Secretary Kerry Announces Department will Establish a Special Representative for the Arctic Region， ” February 14， 2014，http://www.state.gov/secretary/ remarks/2014/02/221678.htm. （上網(wǎng)時間：2016年7月15日）在此形勢下，北極國家尤其是北極大國不斷強化在該地區(qū)的軍事存在，通過顯示軍事實力爭取在這場地緣爭奪中占據(jù)優(yōu)勢。

在北極國家中，俄羅斯不但擁有的北極領土領海面積最大，而且其海岸線也最長。冷戰(zhàn)時期，北極地區(qū)承擔著保衛(wèi)蘇聯(lián)中心地區(qū)的屏障作用，成為蘇聯(lián)與美國軍事對峙的前沿。冷戰(zhàn)結束后，由于北約東擴和西方國家在北極地區(qū)不斷加強軍事存在，并陸續(xù)展開軍演，加上氣候變化使俄羅斯漫長的北冰洋沿岸失去了冰雪的保護，俄羅斯更加重視北極的地緣戰(zhàn)略價值。③參見錢宗祺：“俄羅斯北極治理的政治經(jīng)濟訴求”，第18頁。2009年，俄羅斯頒布的《2020年前俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國家政策原則及遠景規(guī)劃》提到，在安全方面要保護俄羅斯北極邊境的安全，強化俄羅斯在北極的軍事存在，包括保持俄聯(lián)邦武裝力量常規(guī)軍隊、其他軍隊、軍事組織和機關在該地區(qū)的必要戰(zhàn)斗力等并相應加強軍事投入。近些年來，俄羅斯除了組建專門的北極部隊，成立軍事指揮部并經(jīng)常在北極舉行各種演習外，還修復了蘇聯(lián)解體后遺棄在北極地區(qū)的許多基礎設施，將更多軍事基地投入使用。

美國作為北極大國，自奧巴馬政府執(zhí)政以來，在戰(zhàn)略上更加重視北極，不斷通過軍事部署和軍事演習等方式加強在北極地區(qū)的軍事存在。2009年，美國出臺《北極政策指令》，要求以展示海上實力的方式加強美國在北極地區(qū)的存在，保障本國在該區(qū)域領海的航行安全以及領空的飛行安全，保證能夠在該地區(qū)部署導彈防御單元和核導彈打擊預警系統(tǒng)；2013年推出的《美國北極戰(zhàn)略》，提出美國計劃申請擴大其在北極大陸架的邊界；2014年又發(fā)布了《美國北極地區(qū)戰(zhàn)略實施計劃》。與此同時，美國國防部、海岸警衛(wèi)隊等涉北極事務的主管部門也先后推出各自的部門北極戰(zhàn)略、路線圖、行動計劃。①程保志：“美國實施北極戰(zhàn)略的三大主題”，《中國海洋報》2015年1月6日。

加拿大在北極地區(qū)的國土面積超過其總面積的1/3，這決定了加拿大比其他國家更重視北極。②趙雅丹：“加拿大北極政策剖析”，《國際觀察》2012年第1期，第72頁。冷戰(zhàn)結束后，加拿大積極倡導在北極地區(qū)建立合作機制的同時，也不斷強化在北極圈地區(qū)的軍事存在。2004年，加拿大在北極圈內(nèi)展開了一場聲勢浩大的代號為“獨角鯨”的海、陸、空聯(lián)合軍事演習，以宣示其軍事力量在北極存在的決心；2010年，又在北緯75度附近進行代號為“納努克行動”的年度最大規(guī)模軍事演習；2012年，宣布在康沃利斯群島設立北極基地；2013年，加拿大軍方在北極地區(qū)一些有爭議的小島展開代號為“獨角獸行動”的軍事演習。

北極地區(qū)其他國家也紛紛制訂北極戰(zhàn)略。2006、2008、2010和2011年，挪威、丹麥、芬蘭和瑞典政府分別發(fā)布了《北極戰(zhàn)略》。同時，四國還于2009年簽署了《北歐防務合作備忘錄》，共同應對北極地緣政治競爭。甚至連冰島這個北極地區(qū)最弱小的國家，也在北極事務上表現(xiàn)十分活躍，“面對北極冰融帶來的雙重影響，冰島政府更為看重的是如何挖掘北極變化帶來的經(jīng)濟機遇”。①Andris Spruds and Toms Rostoks， Perceptions and Strategies of Arcticness in Sub-Arctic Europe， Latvian: Konrad Adenauer Stiftung， 2014， p.81.轉引自趙寧寧、歐開飛：“冰島與北極治理：戰(zhàn)略考量和政策實踐”，《歐洲研究》2015年第4期，第116頁。

總之，在新的地緣政治環(huán)境下，北極國家在北極事務上都在“變得越來越強硬，不斷增加軍事行動，甚至重啟附近的冷戰(zhàn)時期的軍事基地”，②Ty McCormick， “Arctic Sovereignty: A Short History”.嚴重惡化了北極地區(qū)的政治安全環(huán)境。

三、北極協(xié)同治理的路徑選擇

北極治理面臨的困境促使人們不斷探求更有效的北極治理模式。在此方面，出現(xiàn)了一些有影響力的主張。有的從國際法路徑方面，主張建立一個類似《南極條約》的綜合性并具有法律約束力的國際法制度，解決北極地區(qū)法律地位不確定以及由此引發(fā)的爭端問題。③該主張一度非常有影響力，但2008年北極理事會《伊魯利薩特宣言》明確聲明，“我們認為沒有必要再建立一個新的廣泛性的國際法律制度來管理北冰洋”，使得該主張失去實踐的可能，很多曾經(jīng)支持該主張的人也逐漸放棄。參見Donald R. Rothwell， “The Arctic in International Affairs: Time for a New Regime？，” ANU College of Law Research Paper No.08-37.有的從強化組織機構功能方面，主張將北極理事會從政策塑造型政府間高層論壇轉變?yōu)檎邲Q策型組織機構。④郭培清、孫凱：“北極理事會的‘努克標準’和中國的北極參與之路”，《世界經(jīng)濟與政治》2013年第12期，第129頁。有的從加強制度建設方面，主張采取北極機制復合體（Arctic Regime Complex）的方式，即在不同議題領域建立不同的制度安排來進行治理，使這些制度相互支持、相互交疊、彼此關聯(lián)，構成一個治理體系，⑤“Arctic Governance in an Era of Transformative Change: Critical Questions， Governance Principles， Ways Forward，” Report of Arctic Governance Project， April 14， 2010， p.13.以此解決北極治理的分散、弱化、不成體系的制度安排問題。⑥Oran R. Young， “Arctic Governance: Preparing for the Next Phase，” p.2.有的從改變北極地區(qū)權力結構方面，建議在北極地區(qū)確立一個新的均勢格局，把相關方都納入框架內(nèi)，打造一種連貫的、便于管理的勢力平衡，從而解決地區(qū)政治不穩(wěn)定問題。⑦克里斯汀·巴滕施泰因（Kristin Bartenstein）：“從全球和區(qū)域角度看公共性和北極治理”，《中國海洋法學評論》2015年卷第1期，第455頁。這些主張雖然都不同程度地有利于北極治理，但由于缺乏將北極視為一個有機整體的系統(tǒng)主義考察，因此難以全面有效發(fā)揮作用。為此，本文從系統(tǒng)主義的研究視角，提出北極協(xié)同治理①本文的“協(xié)同治理”，其英文為“synergetic governance”，而不是“collaborative governance”，強調(diào)的是系統(tǒng)論的視角。協(xié)同治理、協(xié)作治理等相關概念的辨析，可參見顏桂華、呂煒：“協(xié)商治理、協(xié)作治理、協(xié)同治理和合作治理概念及其關系辨析”，《湘潭大學學報（哲學社會科學版）》2015年第2期，第14-18頁。的路徑選擇。

協(xié)同治理理論是自然科學中的協(xié)同學和社會科學中的治理理論的交叉理論。協(xié)同學是系統(tǒng)科學的重要分支理論，是一門研究普遍規(guī)律支配下的有序的、自組織的集體行為的科學②赫爾曼·哈肯：《協(xié)同學——大自然構成的奧秘》，凌復華譯，上海譯文出版社，2005年，第9頁。。協(xié)同學中的“協(xié)同”一詞，“反映的是事物之間、系統(tǒng)或要素之間保持合作性、集體性的狀態(tài)和趨勢”，并且，“協(xié)同、整合的系統(tǒng)必須是以競爭為基礎的協(xié)同、整合，同時存在著競爭因素的合作”。③魏宏森、曾國屏：《系統(tǒng)論——系統(tǒng)科學哲學》，世界圖書出版公司，2009年，第324-326頁。協(xié)同治理是在開放系統(tǒng)中尋求有效治理結構的過程，在這一過程中，大量子系統(tǒng)之間相互作用，既競爭又合作，從而使子系統(tǒng)自動服從于整體，產(chǎn)生系統(tǒng)整體效應。協(xié)同治理理論的內(nèi)涵包括以下四個方面：一是治理主體的多元化，二是各子系統(tǒng)的協(xié)同性，三是自組織間的協(xié)同，四是共同規(guī)則的制定。協(xié)同治理理論要求我們既要從系統(tǒng)的角度去看待社會的發(fā)展，也要對社會系統(tǒng)的復雜性、動態(tài)性和多樣性有清楚認知，要在尊重多樣性的基礎上，尋求實現(xiàn)各個子系統(tǒng)之間目標和實現(xiàn)手段的協(xié)同，構建都能接受的共同規(guī)則，而遵守這種規(guī)則的結果是實現(xiàn)各方的共贏。④李漢卿：“協(xié)同治理理論探析”，《理論月刊》2014年第1期，第138-142頁。

北極協(xié)同治理，就是要通過北極事務中多元治理主體的共同參與，以及不同子系統(tǒng)間的協(xié)同，在開放的北極系統(tǒng)中實現(xiàn)共贏和推進整體利益的過程。具體來說，通過推動多元主體共同參與、促進制度間互動、構建協(xié)同治理平臺和培養(yǎng)共同體價值共識，來實現(xiàn)北極多元協(xié)同治理。

第一，推動多元主體共同參與是北極協(xié)同治理的前提。北極問題的全球性特征使得域外力量參與北極治理成為一種必然和必須。然而，在現(xiàn)有治理結構中，北極國家特別是北極五國是核心行為體，北極五國一直力求通過“內(nèi)部合作、外部排外”的雙邊或多邊協(xié)議的方式來排斥非北極國家的參與，進而壟斷北極事務。與此同時，中、韓、日、英、德、荷蘭和愛爾蘭等“近北極國家”和有著地區(qū)戰(zhàn)略利益的歐盟和北約等國際組織，以及高度關注北極氣候變化和科考工作的其他非北極國家，都力求進一步參與北極治理。此外，北極地區(qū)的原住民組織，還有因專業(yè)性高、參與意愿強、行為靈活、立場中立而擁有一定優(yōu)勢的非政府組織，由于其實力無法與國家尤其是大國相抗衡，在北極治理中發(fā)揮的作用受到很大限制。而科學家組織和商業(yè)航運公司等雖在北極地區(qū)有利益訴求，卻難以真正成為北極治理的參與方。北極事務的多元復雜性要求相關利益方的共同平等參與。所以，保證各利益方公正合理的利益訴求，推動多元主體的平等參與，保持治理主體間的有效銜接和良性互動，是北極協(xié)同治理的前提條件。

第二，促進制度間有效互動是北極協(xié)同治理的制度保證。北極治理在一種沒有中央權威的無政府狀態(tài)下進行，治理權力分散在與北極事務密切相關的不同國家或非國家行為體手中，由于缺乏外部指令和強制性，使得北極治理成為一種自組織行為。自組織行為關鍵靠制度，必須依賴各方按照相互默契的某種規(guī)則，各盡其責而又協(xié)調(diào)統(tǒng)一，自動地形成有序結構。目前北極治理雖然有大量制度存在，但因缺乏統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)而呈現(xiàn)“碎片化”。海域劃界直接影響資源開發(fā)和航道使用，進而影響到生態(tài)環(huán)境保護、科學考察和土著人權利保護等。這就要求將北極視為一個開放系統(tǒng)來協(xié)同治理。北極協(xié)同治理要求實現(xiàn)制度間的有效互動。將現(xiàn)存北極治理體系發(fā)展成為更有彈性的規(guī)則體系并保持制度間的有效互動，將更有利于發(fā)揮整個制度的有效性。①Olav Schram Stokke， “The Law of the Sea Convention and the Idea of a Binding Regime for the Arctic Marine Environment，” Paper Prepared for the Seventh Conference of Parliamentarians of the Arctic Region， Kiruna， Sweden， August 2006， pp. 2-4.也就是說，促進不同議題以及不同層面和不同主體間的制度互動，通過制度間競爭與協(xié)調(diào)，可以使北極治理成為一個有序的集體行動過程。

第三，發(fā)揮北極理事會的協(xié)同作用，使之成為北極協(xié)同治理的整合平臺。制度間互動和自組織行為的發(fā)生需要協(xié)同整合的平臺，北極理事會可以發(fā)揮此方面作用。北極理事會成為北極治理的協(xié)同平臺具備一定條件。一是其成員構成涵蓋面較廣，既有北極和非北極國家，也有原住民組織與非國家政府組織，這有利于相關利益方的協(xié)調(diào)。尤其是北極理事會接納12個非北極國家為正式觀察員國，“表明事實上一些非北極國家在北極事務上也具有合法利益”。①Chris Irvine， “China Granted Permanent Observer Status at Arctic Council，” The Telegraph，May 15， 2013， http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/asia/china/10060624/China-grantedpermanent-observer-status-at-Arctic-Council.html. （上網(wǎng)時間：2016年7月15日）二是其管轄議題內(nèi)容廣泛，不僅有生態(tài)環(huán)境保護還有地區(qū)經(jīng)濟、社會和福利的持續(xù)發(fā)展，近年來理事會也顯示出要向加強主權、航道、資源等領域合作方向發(fā)展的趨勢。三是在組織建設方面已取得較大進展，尤其是常設秘書處的建立有利于理事會的穩(wěn)定運作和決策，同時有助于其今后產(chǎn)生更多具有法律效力的文件、有效實現(xiàn)其宗旨。四是它作為一個軟法制度，“為成員國制定了沒有法律約束力的行為規(guī)范”②Paula Kankaanp?? and Oran R. Young， “The Effectiveness of the Arctic Council，” Polar Research， Vol.31， 2012， http://www.polarresearch.net/index.php/polar/article/view/17176. （上網(wǎng)時間：2016年7月15日）。但是，北極理事會中權力分配的不均衡，使得北極治理仍然主要受北極國家的控制③Shiloh Rainwater， “International Law and the ‘Globalization’ of the Arctic: Assessing the Rights of Non-Arctic States in the High North，” p.117.，這事實上限制了北極理事會功能的發(fā)揮。由此，北極理事會要想真正成為北極治理的協(xié)同整合平臺，需要以開放包容的姿態(tài)平等接納各相關利益方，在加強協(xié)調(diào)、合作和監(jiān)管的制度功能的同時，也要培育北極共同體觀念。

第四，培育共同體價值共識，使之成為北極協(xié)同治理的觀念基礎。北極問題由于兼具區(qū)域性和全球性雙重特性，加上北極法律地位的不確定性，使得北極治理中始終存在不同價值觀念的競爭和沖突，由此也帶來治理制度構建和治理實踐中的困境。然而，確立價值共識是有效治理的前提要求和關鍵支撐。自古以來，北極惡劣的自然環(huán)境使得無論當?shù)鼐用襁€是因各種原因來到此地的人均切身感受到，只有團結協(xié)作、休戚與共才能生存和發(fā)展。如今，經(jīng)濟全球化已將北極與全球經(jīng)濟發(fā)展緊密聯(lián)系起來，北極資源開發(fā)和航道使用問題不僅直接影響和左右著世界市場和全球經(jīng)濟格局，而且關系到人類的共同利益和可持續(xù)發(fā)展，而氣候變化更是將北極與全球的命運相連。在此情況下，共同體理念理應成為北極治理的價值規(guī)范。以共同體理念為指導，公平分配北極治理中的權利與責任，強化責任共同體意識，以責任共同體推動構建利益共同體，進而實現(xiàn)命運共同體的目標。為此，既要“倡導北極國家和非北極國家建立互尊、互信、互助、互利的合作共生關系，以承認和尊重彼此權利為合作的法律基礎，以相互理解和信任為合作的政治保障，以共同研究和解決跨區(qū)域問題為合作的主要方向，以北極的和平、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展為合作的共同目標。”①丁煌、朱寶林：“基于‘命運共同體’理念的北極治理機制創(chuàng)新”，《探索與爭鳴》2016年第3期，第99頁。合作治理北極，也要尊重更多的扮演著“跨國道德事業(yè)家”角色的非國家行為體公平參與北極治理的權利，為其發(fā)揮更大作用創(chuàng)造有利條件。

總之，北極事務兼具地區(qū)性和全球性的雙重特點，使得北極治理成為一個既關涉北極國家又影響眾多非北極國家和非國家行為體的復雜問題。目前北極治理面臨的有效性困境和北極爭奪的加劇，迫切要求國際社會以強化有效性為基礎的治理創(chuàng)新。從系統(tǒng)主義思維出發(fā)探索北極協(xié)同治理路徑，在尊重北極國家主權及主權權利的基礎上，通過多元行為體的共同參與，共商共建共享北極，實現(xiàn)北極事務中的合作共贏。

【完稿日期：2016-9-2】

【責任編輯：肖瑩瑩】

盧靜，外交學院國際關系研究所教授

P941.62

A

0452 8832（2016）5期0062-15

*本文是中央高校基本業(yè)務費中期國際研究項目“新疆域治理困境與改革路徑探析”的階段性成果。感謝匿名專家對本文提出的建設性修改意見，文中疏漏由作者負責。