PPP模式下的財(cái)務(wù)管理研究

青島黃島區(qū)膠南街道辦事處 馬亮

PPP模式下的財(cái)務(wù)管理研究

青島黃島區(qū)膠南街道辦事處 馬亮

近年來，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)健康發(fā)展，社會(huì)公眾對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的要求越來越高，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口巨大。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，地方政府應(yīng)該加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改革地方融資平臺(tái)、降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式作為一種管理模式，能夠在滿足社會(huì)資本收益最大化的前提下，實(shí)現(xiàn)政府的公共服務(wù)職能，實(shí)現(xiàn)資源利用的最大化，能夠增加企業(yè)同政府之間的合作，激勵(lì)企業(yè)財(cái)務(wù)管理制度的完善。本文分析了PPP模式項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的特點(diǎn)和存在的問題，并針對(duì)問題提出有針對(duì)性的建議，有助于實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目整體的利益最大化目標(biāo)。

PPP模式 項(xiàng)目管理 財(cái)務(wù)管理

PPP模式要求企業(yè)同地方政府進(jìn)行全過程的合作，政府對(duì)企業(yè)的財(cái)務(wù)管理工作進(jìn)行全面的監(jiān)督及控制，政府的參與幫助企業(yè)更好地進(jìn)行財(cái)務(wù)管理工作，使企業(yè)的財(cái)務(wù)管理逐步實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化、全面化。PPP模式是以各參與方的共贏為合作目標(biāo)的新型融資和管理模式，能夠使企業(yè)獲得項(xiàng)目的最終收益，在為企業(yè)獲得利潤(rùn)的同時(shí)能夠獲得社會(huì)聲譽(yù)，對(duì)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有積極意義。

1　PPP模式下項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的特點(diǎn)

PPP模式作為一種管理模式，具有自身的一些特點(diǎn)，如利益共享特點(diǎn)，政府與社會(huì)資本方通過合作達(dá)到各自的目標(biāo)。風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)特點(diǎn)，政府與社會(huì)資本方按各自的優(yōu)勢(shì)來承擔(dān)不同的風(fēng)險(xiǎn)，且承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與利益掛鉤。PPP模式項(xiàng)目建設(shè)自身的一些特點(diǎn)導(dǎo)致其項(xiàng)目管理與一般的建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理有許多不同。

（1）財(cái)務(wù)管理的環(huán)境復(fù)雜。PPP項(xiàng)目的運(yùn)作，是由政府授權(quán)、社會(huì)資本操作，受公眾監(jiān)督和提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，受宏觀、微觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境等多方面的影響，使得項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理環(huán)境十分復(fù)雜。在PPP建設(shè)過程中，投資、籌資任務(wù)重大，金融機(jī)構(gòu)導(dǎo)向和對(duì)PPP項(xiàng)目的熱情，極大地影響著PPP項(xiàng)目的籌資，進(jìn)而影響了PPP項(xiàng)目的發(fā)展。

（2）財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)不同于傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)管理目標(biāo)。由于PPP項(xiàng)目是以提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為目標(biāo)，因此PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理目標(biāo)，與一般企業(yè)的財(cái)務(wù)管理目標(biāo)追求企業(yè)價(jià)值最大化或利潤(rùn)最大化不同。在對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，既要有對(duì)投入產(chǎn)出水平的要求，也要有對(duì)社會(huì)大眾需求的滿足程度的要求。在確定財(cái)務(wù)目標(biāo)時(shí)要以大眾的承受能力為限，不能利用提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的壟斷性，盲目定價(jià)。

（3）項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范任務(wù)巨大。由于PPP項(xiàng)目一般涉及巨額資金投入，并且項(xiàng)目建設(shè)的周期較長(zhǎng)，涉及的當(dāng)事人之間關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，使得項(xiàng)目在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)中潛伏著極大的風(fēng)險(xiǎn)。更由于每個(gè)PPP項(xiàng)目的具體實(shí)施條件各不相同，常常是無先例可循，使得各種不穩(wěn)定的因素大大增加，從而使PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)巨大。因此，PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范和規(guī)避構(gòu)成了PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的重要內(nèi)容。

（4）項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理期限的確定性。傳統(tǒng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)中，企業(yè)財(cái)務(wù)管理假設(shè)之一是持續(xù)經(jīng)營(yíng)，財(cái)務(wù)管理工作以持續(xù)經(jīng)營(yíng)為前提。但PPP項(xiàng)目，在簽訂項(xiàng)目合同或取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，便確定了項(xiàng)目存在的期限。在到達(dá)期限時(shí)，項(xiàng)目需要按規(guī)定要求和程序移交給政府或其指定接受人，項(xiàng)目公司取得適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償或無償移交。因此PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理工作，在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理過程中，要充分考慮到項(xiàng)目到期移交工作的需要。

2　PPP模式下項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理存在的問題

PPP模式的推行需要具備一定的內(nèi)外部環(huán)境條件，如強(qiáng)有力的政府支持和監(jiān)管、健全的信用體系和財(cái)務(wù)制度、專業(yè)化的機(jī)構(gòu)和人才的支持等條件。但是由于目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)所處的發(fā)展階段，政府和社會(huì)資本對(duì)PPP模式的關(guān)注點(diǎn)有所不同，導(dǎo)致PPP模式下的財(cái)務(wù)管理存在一定的問題。

（1）法律法規(guī)體系不健全。PPP模式的有效運(yùn)行需要一個(gè)良好的社會(huì)法制環(huán)境來保障，需要清晰、完善的法律和法規(guī)制度予以保證。目前我國(guó)PPP模式的運(yùn)作缺乏國(guó)家法律法規(guī)層面的支持，許多PPP模式項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)生的問題沒有明確的法律法規(guī)規(guī)定，無法明確規(guī)定政府和社會(huì)資本各方的權(quán)益和義務(wù)。對(duì)于股權(quán)轉(zhuǎn)讓與特許經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例的矛盾、投資收益率等問題沒有明確的法律規(guī)定或指導(dǎo)意見，導(dǎo)致社會(huì)資本面臨投資法律風(fēng)險(xiǎn)。

（2）專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才缺乏。PPP模式的運(yùn)作是采用項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式來進(jìn)行項(xiàng)目融資，它需要復(fù)雜的法律、財(cái)務(wù)和金融等方面的知識(shí)。由于PPP模式是一種新型的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式，在我國(guó)應(yīng)用較晚，許多政府和企業(yè)對(duì)PPP模式認(rèn)識(shí)不足，缺少專業(yè)的機(jī)構(gòu)和人才保障PPP項(xiàng)目的有效運(yùn)行，在許多PPP項(xiàng)目建設(shè)存在經(jīng)驗(yàn)不足和相關(guān)知識(shí)的匱乏。

（3）項(xiàng)目融資存在困難。由于PPP管理模式涉及的項(xiàng)目一般均為基礎(chǔ)設(shè)施與社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目，投資規(guī)模大、期限長(zhǎng)，對(duì)中長(zhǎng)期融資需求強(qiáng)烈。但是利用PPP模式，政府財(cái)政資金涉及量較少，需要大量的社會(huì)融資，金融機(jī)構(gòu)對(duì)提供中長(zhǎng)期貸款熱情不高，特別是隨著利率市場(chǎng)化的深入，金融機(jī)構(gòu)對(duì)中長(zhǎng)期貸款的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)避，不愿意為PPP項(xiàng)目提供中長(zhǎng)期融資，導(dǎo)致PPP模式項(xiàng)目財(cái)務(wù)融資存在一定困難。

（4）風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制不健全。部分PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制較差，不能有效應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化風(fēng)險(xiǎn)，部分社會(huì)資本只是看重短期效應(yīng)，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后虧損嚴(yán)重。資金內(nèi)控不完善，部分社會(huì)資本賬目不清晰，會(huì)計(jì)核算不規(guī)范。

3　PPP模式下加強(qiáng)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理研究的建議

（1）建立健全PPP模式項(xiàng)目建設(shè)管理的法律法規(guī)。PPP項(xiàng)目由于是多方合作，經(jīng)營(yíng)時(shí)間較長(zhǎng)，投資回收較慢，需要完善的法律條文和政策作為依據(jù)來確保項(xiàng)目參與各方的談判有章可循。要強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)，政府融資平臺(tái)要積極承擔(dān)政治風(fēng)險(xiǎn)、管理控制風(fēng)險(xiǎn)和低收入風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目公司要承擔(dān)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)、移交轉(zhuǎn)讓風(fēng)險(xiǎn)，兩者共同承擔(dān)的有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、自然不可抗力的一些風(fēng)險(xiǎn)等。PPP項(xiàng)目管理法律法規(guī)應(yīng)明確PPP模式的適用范圍、設(shè)立程序、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、權(quán)利與義務(wù)、招投標(biāo)和評(píng)標(biāo)程序、管理與監(jiān)督以及爭(zhēng)議解決方式和適用法律。

（2）加強(qiáng)投資預(yù)算管理，加強(qiáng)資金管控。PPP模式項(xiàng)目投資要加強(qiáng)前期分析，完善投資預(yù)算管理，科學(xué)確定投資估算依據(jù)，綜合考慮材料、設(shè)備、人員、資金、地理位置等關(guān)鍵要素，對(duì)整個(gè)工程項(xiàng)目進(jìn)行投資預(yù)算和科學(xué)籌劃。采用資產(chǎn)回報(bào)率或者資產(chǎn)靜態(tài)投資分析法科學(xué)計(jì)算回報(bào)年限。加強(qiáng)投資分析，運(yùn)用先進(jìn)的投資管理和財(cái)務(wù)管理模型，重點(diǎn)分析投資報(bào)酬率、投資回收年限、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益等關(guān)鍵核心指標(biāo)。

（3）加強(qiáng)成本管理，進(jìn)行收入、費(fèi)用及稅金估算。PPP建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)、投資回報(bào)期長(zhǎng)，且項(xiàng)目利潤(rùn)較低。項(xiàng)目建成后日常維護(hù)成本較高，要加強(qiáng)成本管控，對(duì)總成本和經(jīng)營(yíng)成本進(jìn)行估算，合理確定單位生產(chǎn)成本和項(xiàng)目成本費(fèi)用、折舊年限、總生產(chǎn)費(fèi)用和銷售費(fèi)用，多途徑進(jìn)行成本控制。估算銷售收入和營(yíng)業(yè)利潤(rùn)，與投資回收期限作對(duì)比分析，合理確定現(xiàn)金流量，根據(jù)現(xiàn)金流量折現(xiàn)，預(yù)測(cè)投資的可行性。

（4）加強(qiáng)培養(yǎng)PPP 項(xiàng)目投融資專業(yè)人才。PPP模式項(xiàng)目建設(shè)涉及招標(biāo)、談判、融資、管理等許多程序，需要有專業(yè)性強(qiáng)的人才。應(yīng)采取PPP相關(guān)專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)、實(shí)際案例考察等手段培養(yǎng)政府所需要的PPP官員及人才。加強(qiáng)復(fù)合型人才的培養(yǎng)，培養(yǎng)具有金融、財(cái)務(wù)、合同管理、法律和專業(yè)技術(shù)方面理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的管理人才，確保項(xiàng)目高效完成。同時(shí)各級(jí)政府應(yīng)制定規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP操作流程并對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持。

我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求巨大，如何讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮其根本性作用，更好地發(fā)揮社會(huì)資本的力量，關(guān)鍵在于科學(xué)合理地采用PPP模式。各級(jí)地方政府應(yīng)將轉(zhuǎn)變政府職能與加快培育PPP市場(chǎng)為主要目標(biāo)，重點(diǎn)從制度建設(shè)、政府自身建設(shè)、社會(huì)資本廣泛參與等方面加強(qiáng)研究，積極應(yīng)對(duì)PPP模式項(xiàng)目建設(shè)過程中出現(xiàn)的各種問題，以適應(yīng)公共財(cái)政和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

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F275

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2096-0298（2016）09（b）-031-02