民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展面臨的制約因素及對策
——以湖南永州為例

潘劍鋒，郭開虎，李定坤

（湖南科技學(xué)院，湖南永州425199）

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展面臨的制約因素及對策
——以湖南永州為例

潘劍鋒，郭開虎，李定坤

（湖南科技學(xué)院，湖南永州425199）

民辦機(jī)構(gòu)養(yǎng)老對加快完善我國社會養(yǎng)老具有重大的意義。然而，我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)如永州的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在發(fā)展過程中存在一些問題，主要表現(xiàn)在國家優(yōu)惠扶持政策落實難，養(yǎng)老事業(yè)總體規(guī)劃缺乏，土地“梗阻”制約，人力資源緊張、專業(yè)護(hù)理缺乏，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，孝道養(yǎng)老觀念保守等。要推動我國民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的快速發(fā)展，必須加強(qiáng)政策支持力度和科學(xué)規(guī)劃養(yǎng)老事業(yè)，明確部門工作職責(zé)，強(qiáng)化政策落實和養(yǎng)老隊伍建設(shè)，創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)多樣化和標(biāo)準(zhǔn)化模式。

民辦機(jī)構(gòu)養(yǎng)老；制約；對策；永州市

一、調(diào)查基本情況的說明

（一）調(diào)查的目的

當(dāng)前中國的老齡化問題日趨嚴(yán)峻，傳統(tǒng)孝道養(yǎng)老受到了嚴(yán)重挑戰(zhàn)，因此養(yǎng)老問題備受黨和國家極大地關(guān)注。《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老院服務(wù)業(yè)的若干意見》（2013年9月13日發(fā)布），明確提出要充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，逐步使社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體。近幾年，全國各地民辦養(yǎng)老院的蓬勃發(fā)展就是社會力量發(fā)揮作用的生動體現(xiàn)。如今，民辦養(yǎng)老院作為公辦養(yǎng)老院的補(bǔ)充，因其具有入住門檻低、選擇類型多等優(yōu)勢，受到越來越多的子女和老人的熱捧。而且民辦養(yǎng)老院接收了一批是公辦養(yǎng)老院不愿意接收的不能自理的老人，民辦養(yǎng)老院的存在，解決了諸多不能自理的老人和他們家庭的困難，也正是這樣的老人最需要來自于家庭以外的養(yǎng)老支持。從這個意義上說，民辦養(yǎng)老院在社會養(yǎng)老中發(fā)揮了重要的甚至不可或缺的作用［1］。而且民辦養(yǎng)老院不要國家投一分錢，不要國家一個編制，不要國家養(yǎng)一個人，卻替國家和家庭承擔(dān)起了養(yǎng)老責(zé)任，然而他們卻在市場競爭中步履維艱。

永州，地處中國中部省份湖南省的西南部，共11個縣區(qū)，2014年總?cè)丝?20多萬，GDP1299.93億元，排全省第8名，人均GDP24267元，全省排名第12位，是一個經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)人口較多的地區(qū)。永州市共有20家社會養(yǎng)老院，分布在7個縣區(qū)，但主要集中在三個縣區(qū)，床位數(shù)共3213張，占全市的16.03%；入住老人1590人，占全市老年人的0.16%。將永州作為調(diào)查對象，目的是了解經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)人口較多的地區(qū)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展?fàn)顩r，以其達(dá)到抓到典型，解剖麻雀的作用。但遺撼的是，調(diào)研組在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)永州市許多民辦養(yǎng)老院發(fā)展滯后，遭遇多項“瓶頸”的制約，還存在幾道過不去的坎。

（二）調(diào)查內(nèi)容及數(shù)據(jù)的來源

調(diào)查資料來源于作者與永州市社會化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)專題調(diào)研組在2015年4月到7月間在永州的實地調(diào)查。該調(diào)查共隨機(jī)抽取永州市20家社會養(yǎng)老院中固定資產(chǎn)在300萬元以上的共10家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，涵蓋永州市5個縣區(qū)，具有一定的代表性。問卷分為三個部分：第一部分是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展?fàn)顩r，主要了解養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的布局與需求等；第二部分是地方政府及相關(guān)管理部門對社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支持力度，主要了解政府的重視程度和資金投入情況等；第三部分是入住老人的個人情況、滿意度和對養(yǎng)老服務(wù)的總體評價，主要了解社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平和質(zhì)量、入住老年人的養(yǎng)老意向與需求等。為了檢驗問卷的信度和效度，首先對102位入住老人進(jìn)行了試調(diào)查和前期采訪調(diào)查。根據(jù)試調(diào)查分析結(jié)果和前期采訪調(diào)查建議對問卷進(jìn)行了修改，然后對507位老人進(jìn)行了正式問卷調(diào)查和采訪調(diào)查，回收有效問卷486份，回收率為95.8%。本問卷調(diào)查的對象為這10家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住的老人，年齡從60歲到91歲，其中城市戶口占68.6%，中專以上文化的占53.8%.因此，本問卷得到的資料和數(shù)據(jù)無論是地域的代表性還是調(diào)查對象的代表性都具有比較好的可靠性。

二、永州市民辦養(yǎng)老院運(yùn)行存在的困難

（一）國家優(yōu)惠扶持政策落實難

在日益增長的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求和公辦養(yǎng)老院擴(kuò)容難的雙重擠壓下，我國政府采取了吸引民間資本參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的政策，自2000年以來，陸續(xù)出臺了《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化意見》、《關(guān)于支持社會力量興辦社會福利機(jī)構(gòu)的意見》、《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》、《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》等文件。其中《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》明確提出要“創(chuàng)新體制機(jī)制，激發(fā)社會活力，充分發(fā)揮社會力量的主體作用”、“充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，逐步使社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體”。

為了進(jìn)一步落實好國家有關(guān)養(yǎng)老事業(yè)的文件精神，2011年湖南省政府出臺了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》（湘政發(fā)［2011］19號），2014年湖南省政府又出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》（湘政發(fā)［2014］22號），2013年5月，永州市政府也出臺了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實施意見》（永政發(fā)［2013］14號）。

上述這一系列文件對我國養(yǎng)老事業(yè)進(jìn)行了系統(tǒng)化設(shè)計、制度化安排、長效化推進(jìn)，對進(jìn)一步加快構(gòu)建社會養(yǎng)老服務(wù)體系的步伐提出了基本原則，明確了發(fā)展目標(biāo)，同時對發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)也規(guī)定了許多優(yōu)惠扶持政策。但“政策一大堆，落實難到位”，永州不少民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在創(chuàng)立、運(yùn)行中面臨發(fā)展的窘境，首先是市縣區(qū)相關(guān)職能部門出臺具體措施和實施進(jìn)程緩慢；其次是大部份文件都是原則性的，對于具體問題怎么操作沒有詳細(xì)指導(dǎo)。因此，這些文件可操作性不強(qiáng)，在政策落實過程中也容易被大打折扣。具體來說，其主要表現(xiàn)在：

第一，政策落實難。上述一系列文件對發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)規(guī)定了許多優(yōu)惠扶持政策，但現(xiàn)實中各級相關(guān)職能部門出臺具體措施和實施進(jìn)程緩慢，對國家提出的優(yōu)惠政策不落實、不兌現(xiàn)的現(xiàn)象十分普遍。（1）在銀行貸款方面，有88.6%的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于資金緊張，投資規(guī)模小，擔(dān)保困難，銀行貸款難。永州市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍存在投資規(guī)模小，資金不足，因而銀行一般不給民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)貸款。這樣也就導(dǎo)致民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)模偏小，標(biāo)準(zhǔn)偏低，服務(wù)水準(zhǔn)不高，吸引力降低；（2）在土地租賃和購置方面，民辦養(yǎng)老院若以出讓方式取得土地使用權(quán)的，土地出讓金收取標(biāo)準(zhǔn)上得不到一定的降低優(yōu)惠；若通過征收購買土地的，在申報用地審批時在管理費(fèi)和購買費(fèi)用上也無法享受減免或補(bǔ)貼［2］；（3）在水、電、煤、熱等方面，中央和地方都有明文規(guī)定享有價格優(yōu)惠，但由于其涉及各行業(yè)、各部門利益，相關(guān)部門在政策的具體執(zhí)行中存在認(rèn)識差異和相互推脫現(xiàn)象，導(dǎo)致這些優(yōu)惠政策幾乎未予落實。

第二，文件原則性強(qiáng)，操作性不夠。國家涉及養(yǎng)老方面的大部份文件都是原則性比較強(qiáng)，對于具體問題怎么操作沒有詳細(xì)具體指導(dǎo)，從而在政策落實過程中被一些地方政府某些部門大打折扣。如有些養(yǎng)老政策強(qiáng)調(diào)宏觀指導(dǎo)，缺乏對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)布局、規(guī)模、服務(wù)結(jié)構(gòu)的詳細(xì)規(guī)劃。又比如，按照規(guī)定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用水和煤氣應(yīng)執(zhí)行民用價格，用電按最優(yōu)惠價格收費(fèi)，事實上民辦養(yǎng)老院真正能夠完全享受到這些政策的優(yōu)惠卻不到15%。因為對于水、電、煤氣等事項，民政部門無強(qiáng)制其執(zhí)行的權(quán)力，只能與相關(guān)單位進(jìn)行協(xié)調(diào)。

（二）養(yǎng)老事業(yè)總體規(guī)劃缺乏，土地“梗阻”制約，民辦養(yǎng)老健康發(fā)展難

政府對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)缺乏總體規(guī)劃。民辦養(yǎng)老事業(yè)工作是一項綜合性很強(qiáng)的工作，需要統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一協(xié)調(diào)。然而一些地方政府沒有根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、市場實際需求情況來制定相應(yīng)的民辦養(yǎng)老院發(fā)展規(guī)劃，更沒有有關(guān)部門進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，導(dǎo)致民辦養(yǎng)老院的發(fā)展在很多方面不盡如人意。比如按照《湖南省政府關(guān)于發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)的通知》、《永州市政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實施意見》、《零陵區(qū)政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的實施意見》等文件精神，永州市零陵區(qū)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)在土地使用、稅收、水電等各方面都應(yīng)享有優(yōu)惠條件，然而實際情況并非如此。比如2014年零陵區(qū)康泰養(yǎng)老院處于東山景區(qū)拆遷范圍，有可能會被拆遷，再加上該院土地面積狹小（只有3畝多地），于是想新覓一塊土地，規(guī)劃建設(shè)一座較為大型的現(xiàn)代化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但到區(qū)國土局一申請土地用地卻不給予支持，建設(shè)、規(guī)劃等有關(guān)部門也如此。作為一項重大民生工程，民辦養(yǎng)老院為解決我國特別是零陵區(qū)繁重的養(yǎng)老任務(wù)作出了巨大貢獻(xiàn)，然而地方政府某些部門對民辦養(yǎng)老關(guān)心指導(dǎo)較少，也很少幫助和解決民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營中遇到的一些具體困難和問題。甚至有40%的民辦養(yǎng)老院還不知道辦證需要哪些手續(xù)，不清楚國家養(yǎng)老行業(yè)的規(guī)范和要求，對政府的社會福利政策和精神了解也不多。

土地，是制約永州民辦養(yǎng)老院發(fā)展的核心問題。其主要表現(xiàn)在：第一，申請用地難。盡管中央、省及地方政府出臺了一系列養(yǎng)老扶持政策，但長期以來，永州市各級政府在供地計劃中并未確定養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地占總用地計劃的比例，也未單獨(dú)確定養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供地面積和位置，造成養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)申請用地困難。第二，規(guī)模擴(kuò)大、健康發(fā)展難。目前，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲取土地的方式主要是招、拍、掛的競價方式和租賃用地方式。例如永州市納諾老年公寓現(xiàn)有的151.39畝用地均屬租賃。但隨著土地價格的增長，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)幾乎沒有能力從市場上競價取得土地。這主要是因為一方面養(yǎng)老用地供應(yīng)太少，另一方面以招、拍、掛方式獲取養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用地的價格過高，90%的民辦養(yǎng)老院無能力獲得，因而永州民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)模經(jīng)營陷入困境。

目前永州通過土地租賃方式辦民辦養(yǎng)老院的占了56.8%，還有一部分通過自建房屋辦養(yǎng)老院。這些民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)若想擴(kuò)大養(yǎng)老院辦院規(guī)模，無論是改建還是擴(kuò)建，都無法保證土地租賃的穩(wěn)定性，而且租房辦養(yǎng)老院的還有20%存在消防通道等安全隱患問題，因而嚴(yán)重影響了老年人養(yǎng)老的質(zhì)量。

（三）人力資源緊張，專業(yè)護(hù)理難

由于興辦養(yǎng)老事業(yè)投資大，回收期長，利潤低，加上民辦養(yǎng)老院也要考慮自身經(jīng)濟(jì)效益，因而入住的老人在養(yǎng)老生活質(zhì)量上難以得到很好的保障。

第一，基本服務(wù)設(shè)施難以達(dá)到養(yǎng)老要求。民辦養(yǎng)老院經(jīng)濟(jì)上的困境導(dǎo)致的直接結(jié)果就是基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施與配套設(shè)施不完善，養(yǎng)老服務(wù)水平無法達(dá)到要求。一是高素質(zhì)的服務(wù)人員和護(hù)理人員缺失。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些民辦養(yǎng)老院缺乏必要的醫(yī)療設(shè)施，80%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)僅有一名醫(yī)生，40%的醫(yī)生沒有執(zhí)業(yè)醫(yī)生資格證。二是老年人的娛樂設(shè)施幾乎沒有、鍛煉設(shè)施也十分有限，因此老年人養(yǎng)老要想得到精神上的享樂和照顧就會顯得困難了。

第二，專業(yè)化、職業(yè)化服務(wù)難以達(dá)到水平。據(jù)調(diào)查，因為工資待遇差，工作環(huán)境差，勞動時間長且強(qiáng)度大，社會地位低，有護(hù)理經(jīng)驗或衛(wèi)校畢業(yè)的護(hù)士一般不愿從事“伺候人”的老年護(hù)理工作，導(dǎo)致民辦養(yǎng)老院專業(yè)化、職業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)難以達(dá)到令社會和入住老人滿意的基本要求。民辦養(yǎng)老院能請到的護(hù)理人員來自農(nóng)村的占了83.6%，且50歲以上年齡占96%。這些來自農(nóng)村的老年護(hù)理人員文化程度低，沒有專業(yè)護(hù)理知識，只能從事較低層次、低需求的護(hù)理工作。

第三，護(hù)理人員隊伍難以穩(wěn)定。護(hù)理人員不僅無專業(yè)的護(hù)理知識，且聘請的一般護(hù)理人員流動性也大，平均不到半年，有些護(hù)理人員，只干了三五天就走了，因不能適應(yīng)養(yǎng)老院的氣味和工作環(huán)境；聘請的農(nóng)民工到農(nóng)忙的時候也會離開，等農(nóng)忙過了先找到別的工作，實在找不到別的工作才來養(yǎng)老院工作。這就導(dǎo)致民辦養(yǎng)老院的養(yǎng)老對象和護(hù)理人員比例長期不協(xié)調(diào)，一般在1：15以上，甚至出現(xiàn)1：20的情況。對于大部分民辦養(yǎng)老院的管理人員和醫(yī)務(wù)人員，養(yǎng)老院的工作只是她們臨時性的選擇，當(dāng)找到其它更好的工作機(jī)會時，她們就會選擇離開，這給民辦養(yǎng)老院的長遠(yuǎn)發(fā)展帶來不穩(wěn)定和不利的因素。

第四，親情化、人性化服務(wù)難以得到滿足。由于受護(hù)理人員文化程度、護(hù)理水平和敬業(yè)精神的影響，民辦養(yǎng)老院缺乏對老人精神層面的關(guān)懷，不注重解決入住老人的心理問題，據(jù)調(diào)查，民辦養(yǎng)老院開展對入住老人的心理咨詢的不到10%，開展有關(guān)親情活動的不到30%，可見民辦養(yǎng)老院是難以實現(xiàn)人性化養(yǎng)老服務(wù)的，將人文關(guān)懷貫穿于養(yǎng)老院日常工作中的每一個環(huán)節(jié)就更難了。

（四）審批手續(xù)程序復(fù)雜，辦證難

第一，常規(guī)手續(xù)復(fù)雜，審批程序難。申辦一家合格的養(yǎng)老院，必須先通過消防、衛(wèi)生、房屋安全（環(huán)保）、資金審核4個步驟的前置審批，然后向民政部門提出申請，獲批后再辦理工商營業(yè)執(zhí)照和其他手續(xù)，待正式營業(yè)1年后方可申請政府補(bǔ)貼。許多民辦養(yǎng)老院很難達(dá)到上述相關(guān)要求，因而也難以辦理工商營業(yè)執(zhí)照和其他手續(xù)，只能放棄政府補(bǔ)助。自2001年以來，祁陽縣現(xiàn)有民辦老年公寓4家（其中有1家利用自建住房、1家租用學(xué)校、2家租用企業(yè)廠房），他們都曾向縣民政局申請注冊登記，但依據(jù)國家《社會福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》、《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》要求審核，這4家老年公寓均沒有達(dá)到國家消防安全標(biāo)準(zhǔn)以及《老年人建筑設(shè)計規(guī)范》和《方便殘疾人使用的城市道路和建筑物設(shè)計規(guī)范》等規(guī)范性要求，因而都未予以審批，目前都是無照老年公寓，運(yùn)營處境十分尷尬。

第二，地方政府有些政策缺乏連續(xù)性或不作為導(dǎo)致辦證難。例如永州納諾老年公寓養(yǎng)老項目雖經(jīng)冷水灘區(qū)發(fā)改委立項，土地使用地也經(jīng)冷水灘區(qū)國土資源局預(yù)審，規(guī)劃選址初步予以確認(rèn)，但由于公寓所在經(jīng)濟(jì)區(qū)域管轄權(quán)不斷發(fā)生變化，辦理各項手續(xù)的難度不斷加大，致使土地征用問題始終被擱置、沒有得到解決。

（五）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，孝道養(yǎng)老觀念保守，民辦養(yǎng)老事業(yè)快速發(fā)展難

第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，民辦養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差。由于永州地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍低，人們養(yǎng)老收入不足，使許多人想進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)卻消費(fèi)不起。一方面，農(nóng)民收入低，老年人養(yǎng)老收入更低，國家發(fā)放的農(nóng)民基本養(yǎng)老金不足，根本就住不起民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；另一方面，城市居民因地方經(jīng)濟(jì)不活躍導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)收入低，且無退休金，而城市下崗職工退休工資偏低，這兩類人不足以支付入住民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的費(fèi)用。即便是兒女出錢送父母進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的，較高的護(hù)理費(fèi)也使部分子女望而卻步。比如，永州市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大部分集中在冷水灘、零陵兩區(qū)和祁陽縣，其他縣幾乎沒有。祁陽縣經(jīng)濟(jì)相對來說較發(fā)達(dá)，民辦養(yǎng)老起步晚卻發(fā)展快，有民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)七八家，入住老人最少的也有100人以上，多的有超過300人的，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老人總數(shù)超過千人；而零陵區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比祁陽來說差一點，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)起步比祁陽早但發(fā)展慢，現(xiàn)只有4家，最多的一家只有60余人，最少的只有20多人，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老人總數(shù)也不到200人。造成這種現(xiàn)象的根本原因就在于兩地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及人們的收入水平有很大的差別。

第二，傳統(tǒng)孝道養(yǎng)老觀念保守，民辦養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展思想基礎(chǔ)不牢。“百善孝為先”，中國長期以來將孝道作為解決養(yǎng)老的一個重要舉措。然而隨著城鎮(zhèn)化水平的進(jìn)一步發(fā)展、老齡化程度進(jìn)一步加深，許多中國人發(fā)現(xiàn)在工作和照顧父母兩個方面取得平衡很難得以實現(xiàn)，而在市場上也難以找到合適的護(hù)理人員承擔(dān)對老人的照料，因而不僅傳統(tǒng)孝道贍養(yǎng)老人的功能開始弱化，而且“孝”的中國也開始面臨現(xiàn)代養(yǎng)老的困境。有一位56歲的女退休教師，其父親因病半癱瘓在床。她的家里雖然兄弟姐妹較多，但都有工作。全家人都希望能夠找一位專業(yè)的護(hù)理人員在家照顧老人，可發(fā)現(xiàn)家政服務(wù)市場上照顧嬰幼兒的護(hù)理人員多，照顧老人的卻很少。一些護(hù)理和中介一聽說要照顧臥床老人，都不愿意干。想將老人送到養(yǎng)老院去，家里人一商量都不同意，認(rèn)為兒女這么多，若將父親送到養(yǎng)老院會被人恥笑的，最后她只好提前退休在家照料父親［3］。雖然現(xiàn)在有一部分人贊成入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，但永州市仍有80.4%的老人和61.6%的年輕人持傳統(tǒng)的孝道養(yǎng)老觀念，認(rèn)為進(jìn)養(yǎng)老院養(yǎng)老是老人無后、兒孫不孝的表現(xiàn)，這些落后的孝道養(yǎng)老觀念影響了有一定經(jīng)濟(jì)能力的老年人進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，它很一定程度上降低了養(yǎng)老市場的有效需求，延緩了社會機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的順利發(fā)展［4］，也阻礙了社會養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。

三、破解永州市民辦養(yǎng)老院運(yùn)行難的對策

改革是破解難題的重要法寶，工作推進(jìn)的強(qiáng)勁引擎，事業(yè)發(fā)展的不竭動力。我們要進(jìn)一步增強(qiáng)改革意識，深化政府民政改革，為永州市民辦養(yǎng)老邁過上述幾道坎提供有利條件，推動永州市養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展邁上新臺階。

（一）加強(qiáng)政策支持力度，為民辦養(yǎng)老提供政策保障

2014年底，永州市60周歲的老年人口94.5萬，占總?cè)丝诘?4.7%，到2020年預(yù)計達(dá)112.19萬，約占總?cè)丝诘?0%。面對人口老齡化的不斷提高，各級政府要高度重視養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，在充分發(fā)揮“保基本、兜底線”作用的同時，加快引入社會力量從事養(yǎng)老事業(yè)的步伐，以增加養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品供給，滿足人們?nèi)找嬖鲩L的養(yǎng)老需求。

第一，政府應(yīng)制定相應(yīng)的民辦養(yǎng)老院優(yōu)惠政策。（1）給予建設(shè)用地上的價格優(yōu)惠，政府可以依規(guī)可采取劃撥或有償方式供地，但在地價上適當(dāng)給予優(yōu)惠，在出讓土地出讓金收取標(biāo)準(zhǔn)上也可適當(dāng)降低；（2）給予用水用電用燃?xì)馍系膬r格優(yōu)惠。政府可按照居民生活類價格標(biāo)準(zhǔn)收取用水用電用燃?xì)赓M(fèi)，以減輕民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)辦院的負(fù)擔(dān)；（3）給予稅收方面的優(yōu)惠或減免，如可以降低營業(yè)稅的起征點，或者采用稅收返還等措施；（4）對社會信譽(yù)和業(yè)績優(yōu)秀的養(yǎng)老院提供貸款擔(dān)保，發(fā)放低息貸款；（5）要將養(yǎng)老院特別是民辦養(yǎng)老院的從業(yè)人員納入社會保障體系，在醫(yī)療、失業(yè)保險等方面給予適當(dāng)?shù)恼a(bǔ)貼。（6）政府對入住民辦養(yǎng)老院的老人購買一定比例的“老年人意外傷害”保險，降低民辦養(yǎng)老院經(jīng)營風(fēng)險。

第二，政府要給予適當(dāng)?shù)呢斦a(bǔ)貼或政策性投入。例如政府可以將福利彩票50%的收入給予民辦養(yǎng)老院的資助。政府要進(jìn)行財政投入，切實落實床位補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)新建的按每張床位一次性給予3000元的建設(shè)資金資助，改擴(kuò)建或租賃房屋建設(shè)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的，資助減半即1500元。此外，還可以對養(yǎng)老院的居住對象如居住80歲以上老人或勞動模范或殘疾人等進(jìn)行補(bǔ)貼等。

政府還要增加購買服務(wù)，扶持低收入老年人群。對于低收入家庭，尤其是低保戶、下崗職工、困難戶、無子女老人、失能老人，他們是弱勢群體，常常是想進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)卻又沒有經(jīng)濟(jì)能力，對這些人的扶助是政府天然的職責(zé)。因此政府可以通過購買服務(wù)的辦法幫助這些人安度晚年。即政府代這些困難老人向民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)支付全部或部分養(yǎng)老費(fèi)用，也可以單獨(dú)購買某些特殊服務(wù)。

第三，要積極引導(dǎo)社會投資投資民辦養(yǎng)老事業(yè)。中國老齡化程度高，老年人口多，單靠政府的投入是很難解決中國的養(yǎng)老問題，因此政府需要加大政策支持力度和快捷方便的辦事效率，以更好地汲引社會資本的投入；對新增的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險評估，達(dá)到要求的按注冊資金和規(guī)模1∶1的標(biāo)準(zhǔn)給予前期啟動資金補(bǔ)貼；對辦得好的民辦養(yǎng)老院給場地、待遇等方面的獎勵；還要加大招商引資力度，鼓勵外資興辦大規(guī)模的高標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老院。

（二）加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃，為民辦養(yǎng)老提供發(fā)展空間

養(yǎng)老事業(yè)是一項涉及面很廣的工作，政府應(yīng)當(dāng)將民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)列入當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)提供土地、水電、醫(yī)療等配套政策支持。要給民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)留出建設(shè)用地，優(yōu)先規(guī)劃，在水電通訊消防等各方面給予政策傾斜，而不是一味地設(shè)卡。

第一，科學(xué)規(guī)劃民辦養(yǎng)老事業(yè)。（1）加強(qiáng)科學(xué)合理規(guī)劃，拓展社會養(yǎng)老事業(yè)空間。各級政府要像規(guī)劃學(xué)校、幼兒園、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、農(nóng)貿(mào)市場一樣，把養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)納入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，納入城鎮(zhèn)設(shè)施總體規(guī)劃，最主要的是要將社會化養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)用地納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和年度土地利用計劃，保障養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)用地優(yōu)先安排；（2）在城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中要將社會福利設(shè)施特別是老年人服務(wù)設(shè)施納入公共設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃，在開發(fā)區(qū)建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)、市政工程、社區(qū)建設(shè)中置換或預(yù)留養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)用土、用房；（3）根據(jù)新建養(yǎng)老床位的工作目標(biāo)和年度任務(wù)，按照養(yǎng)老床位建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)規(guī)模確定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)用地指標(biāo)，充分利用原國有閑置土地和集體建設(shè)用地興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。同時，要充分利用社會閑置廠房、賓館、學(xué)校以及機(jī)構(gòu)拆并過程中的辦公用房開辦各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，在審批程序、建設(shè)用地、稅費(fèi)收取、項目立項等方面予以適當(dāng)優(yōu)惠。

第二，針對前置審批條件進(jìn)行研究，為民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)取得辦證資格創(chuàng)造條件。民政部新頒布的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)文件規(guī)定，所有民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（包括老的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)）重新獲得許可才能繼續(xù)開辦，而要獲得許可卻設(shè)置了有許多前置審批條件，如消防、環(huán)保、衛(wèi)生等部門前置審批，這就給養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展無形中設(shè)置了嚴(yán)重障礙。比如說，零陵區(qū)四家民辦養(yǎng)老院將沒有一家能夠獲得許可，公辦敬老院將有95%以上不能獲得許可，這樣一來，開辦了十多年的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)竟然有可能變得不合法，這對于零陵區(qū)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的順利發(fā)展帶來嚴(yán)重的影響，因此要借鑒其他省市的經(jīng)驗，清理一切阻礙民辦養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的條條框框，創(chuàng)造一些便利條件，為民辦養(yǎng)老發(fā)展提供發(fā)展空間。

（三）明確部門工作職責(zé)，加強(qiáng)政策落實到位

相關(guān)部門要按照國發(fā)［2013］35號《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》和省、市、縣各級政府相應(yīng)文件規(guī)定，不折不扣地落實好規(guī)劃、建設(shè)、稅費(fèi)減免、用地、用水、用電等方面優(yōu)惠政策。大力宣傳支持社會力量興辦社會福利機(jī)構(gòu)的政策，調(diào)動社會力量投資興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的積極性。

第一，要明確有關(guān)養(yǎng)老的管理職責(zé)。各級政府要明確責(zé)任和任務(wù)，以確保政策落實到位，如建立權(quán)力清單、責(zé)任清單，推行窗口辦理、便捷服務(wù)，實行民主決策、社會監(jiān)督等措施。另外，由于民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)政策落實往往涉及多個部門，政府各級部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，增強(qiáng)服務(wù)熱情，切實提高辦事效率，給予民辦養(yǎng)老院最大幫助。

第二，允許合理收益，支持養(yǎng)老院做大做強(qiáng)。社會上有一種觀念認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)作為一項公益事業(yè)，不允許有利潤空間，這一觀念是不正確的。無償?shù)姆?wù)本身是需要有償報酬來提供的，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)要有資本來支撐，沒錢很多事情是辦不成的。許多無證民辦養(yǎng)老院都是私人出資興辦的，由于利潤不大，很難吸引社會上多元資本的介入。因此，給予養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)一定的利潤空間才能吸引社會上更多資本進(jìn)入。民辦企業(yè)追求的是利潤，必須允許其獲得合理收益，才能確保民辦養(yǎng)老院發(fā)展壯大。

第三，簡化辦事程序，提高工作效率。發(fā)改、民政、國土、城建、消防、環(huán)保、衛(wèi)生、稅務(wù)等相關(guān)部門要對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)簡化辦事程序、減少審批環(huán)節(jié)，要依法優(yōu)先核準(zhǔn)、備案、審批、立項。祁陽縣壽星老年公寓的負(fù)責(zé)人就提到政府對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)置門檻過高，相關(guān)文件手續(xù)難辦，因此，適當(dāng)調(diào)整國家消防安全和衛(wèi)生防疫標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)實際情況合理地靈活地采取措施放寬對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)審批的準(zhǔn)入條件。此外，政府財政對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)每張床位一次性建設(shè)補(bǔ)貼和按入住人數(shù)每月運(yùn)營補(bǔ)貼要保障到位，相關(guān)工作部門對現(xiàn)有優(yōu)惠政策要按文件規(guī)定出臺具體措施落實到位。

（四）加強(qiáng)養(yǎng)老隊伍建設(shè)，發(fā)揮非政府組織作用

第一，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)培訓(xùn)。政府要開展養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)培訓(xùn)，提高從業(yè)人員的專業(yè)素養(yǎng)和服務(wù)水平，為養(yǎng)老事業(yè)提供人才隊伍保障。勞動就業(yè)服務(wù)部門要制訂培訓(xùn)計劃，對現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)人員和有志從事養(yǎng)老服務(wù)的社會待業(yè)人員進(jìn)行家政、保健、營養(yǎng)、心理、職業(yè)道德等方面培訓(xùn)，提高專業(yè)技能和服務(wù)意識；要組織從事養(yǎng)老服務(wù)人員專業(yè)技術(shù)職稱考試，成績合格者，頒發(fā)相應(yīng)的職業(yè)資格證書。各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)聘用從業(yè)人員要審驗應(yīng)聘對象職業(yè)資格，一律實行持證上崗。

要建設(shè)一批專業(yè)化的養(yǎng)老隊伍。提高養(yǎng)老質(zhì)量和水平，必須要有一批專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)隊伍，因此要有計劃地在高等院校開設(shè)老年醫(yī)學(xué)、管理學(xué)、護(hù)理學(xué)、營養(yǎng)學(xué)以及心理學(xué)等專業(yè)，為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)輸送有專業(yè)知識、懂專業(yè)技術(shù)、會專業(yè)管理的人才，以利于養(yǎng)老事業(yè)上水平、上檔次，更好地促進(jìn)我國養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。

第二，民辦養(yǎng)老院要加強(qiáng)自身隊伍建設(shè)。擁有一支數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的管理隊伍和服務(wù)隊伍是確保養(yǎng)老事業(yè)健康發(fā)展的前提。因此民辦養(yǎng)老院一方面要把好管理隊伍和服務(wù)隊伍入口關(guān)，多招收接受過專業(yè)培訓(xùn)或相關(guān)專業(yè)畢業(yè)的人員，以他們的專業(yè)技能更好的照顧和服務(wù)老人，提高老人養(yǎng)老的質(zhì)量；另一方面，要定期對工作人員進(jìn)行管理、醫(yī)療、護(hù)理等多方面的培訓(xùn)，更好地提高老年人養(yǎng)老的服務(wù)水平。

第三，積極發(fā)揮NGO（非政府組織縮寫Non-Governmental Organizations）的作用。一是應(yīng)發(fā)揮非盈利性社團(tuán)和慈善組織的作用，提高其參與養(yǎng)老服務(wù)的程度。比如，積極鼓勵非盈利組織定期到養(yǎng)老院以義工的形式幫助老人，這既可以減輕民辦養(yǎng)老院人員不足的負(fù)擔(dān)，同時也為老人們帶去精神上的安慰；二是充分利用NGO組織培訓(xùn)相關(guān)的養(yǎng)老服務(wù)人員；三是加大社會宣傳力度，積極為民辦養(yǎng)老院開展義捐活動；四是建立并推進(jìn)養(yǎng)老志愿者服務(wù)制度，深化養(yǎng)老志愿服務(wù)記錄試點，進(jìn)一步拓展養(yǎng)老社工服務(wù)事業(yè)。

（五）創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)多樣化模式

創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)模式，必須堅持以市場為導(dǎo)向，在管理體制、服務(wù)內(nèi)容、人才使用、硬件設(shè)施等方面根據(jù)老年人的需求和社會環(huán)境的變化而不斷創(chuàng)新。要改變當(dāng)前以吃、住等基本生活需求為主的服務(wù)模式，可采取三種方式。（1）“微型養(yǎng)老院”模式。這種社區(qū)型的養(yǎng)老模式規(guī)模不大，便于小額資金的投資，容易得到快速復(fù)制，而且方便老人選擇離家近的熟悉的社區(qū)養(yǎng)老［5］。（2）醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式。這是一種有病治病、無病療養(yǎng)、醫(yī)療和養(yǎng)老相結(jié)合的養(yǎng)老模式。這一模式的優(yōu)勢在于，整合養(yǎng)老和醫(yī)療兩方面資源，為老人持續(xù)提供服務(wù)，在一定程度上省去了老年人頻繁往返于醫(yī)院和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的麻煩，還能緩解醫(yī)療資源緊張，提高醫(yī)院床位的周轉(zhuǎn)率［6］。（3）招投標(biāo)模式。政府可以將“十三五”規(guī)劃期內(nèi)需啟動的養(yǎng)老項目經(jīng)過精心包裝，搭建平臺，整體向社會推介，通過招投標(biāo)的形式，委托社會力量舉辦、管理、運(yùn)營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。此模式意義在于，一改往日體內(nèi)循環(huán)、行政推動的傳統(tǒng)方式，而完全按市場化運(yùn)作，公開、公正、公平、透明［7］。

［1］藍(lán)青.民辦養(yǎng)老院：要政策更要落實［N］.中國老年報，2006-01-17.

［2］葉家績.民辦養(yǎng)老院現(xiàn)狀調(diào)查及對策——以成都市民辦養(yǎng)老院為例［N］.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2012（17）.

［3］陳莉麗.養(yǎng)老：面臨“孝”的困境［N］.銅陵日報，2012-04 -28.

［4］陳學(xué)軍.關(guān)于加快推進(jìn)我區(qū)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的幾點建議［N/OL］.上虞新聞網(wǎng)，2014-03-05.

［5］徐巍.上海將鼓勵開辦“微型”養(yǎng)老院［N］.勞動報，2014 -07-06.

［6］白林.“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”開啟中國養(yǎng)老新模式［N/OL］.新華網(wǎng)，2014-04-15.

［7］胡玉清，等.創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展模式完善養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)［N］.社會福利，2010（10）.

On the Restricted Factors of Private Pension Institution Development and Countermeasures：A Case Study of Yongzhou City of Hunan Province

PAN Jian-feng，GUO Kai-hu，LI Ding-kun
（Hunan College ofScience and Technology，Yongzhou，Hunan 425199）

Private pension institution is of great significance to the social pension in China.However，in some less-developed areasin China，Yongzhou for example，there are some problemsin the development of private pension institution，mainly demonstrated by the difficult implementation of the supporting measuresof the government，lack of general planning，restriction of the land，personnel resources，professional nursing，low level of economic development，traditional pension concept，etc.To promote the rapid development of private pension institution，some measures should be taken，such as strengthening the support from the government and having scientific planning，making clear the responsibilities of the governmental development and enforcing the implementation of policies，constructing the old-people nursing staff，creating variousand standard model of nursing service，etc.

private pension institution；restriction；countermeasure；Yongzhou

C913.6

A

1674-831X（2016）04-0097-07

［責(zé)任編輯：劉濟(jì)遠(yuǎn)］

2015-12-01

潘劍鋒（1968-），男，湖南永州人，湖南科技學(xué)院教授，主要從事養(yǎng)老倫理研究；郭開虎（1971-），男，湖南耒陽人，湖南科技學(xué)院講師，博士生，主要從事思想政治教育研究；李定坤（1980-），男，湖南岳陽人，湖南科技學(xué)院副教授，主要從事思想政治教育研究。