依法規范處理基層信訪事項對策研究

叢淼

（中共牡丹江市委黨校，黑龍江 牡丹江157022）

依法規范處理基層信訪事項對策研究

叢淼

（中共牡丹江市委黨校，黑龍江 牡丹江157022）

信訪制度具有權利救濟、了解民意、公共政策咨詢與糾偏等社會功能，是黨的群眾路線的具體體現，是直接接觸群眾、維護群眾權益的工作平臺。目前，基層信訪工作存在著信訪量始終居高不下，信訪案結事不了，缺乏相應機制規范指導等問題。應深入剖析困擾基層信訪工作問題產生的原因，在信訪工作中建立全方位超前預警機制、客觀公正的終結評價機制、信訪無終結跟蹤和穩控機制。

信訪；超前預防機制；終結評價機制

信訪制度作為中國特色的民意表達制度，是中國特色社會主義民主政治的重要組成部分，對實現公民的政治參與權利、利益訴求表達、個人權益受損的救濟等方面發揮了重要的作用。在社會處于發展速度換檔期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期三期疊加的大背景下，在廣大人民群眾權利意識不斷提高的今天，信訪制度面臨著巨大的挑戰。

一、目前基層信訪工作的主要疑難問題

（一）基層信訪量始終居高不下

當前，我國正處在社會轉型時期，影響社會穩定的因素日漸增多，各種深層次的社會矛盾和社會問題日漸突出，導致信訪案件呈上升趨勢。信訪本身是解決群眾訴求的一種方式，但信訪中的纏訪、鬧訪等對抗性卻明顯增強，尤其是重復訪、越級訪成為基層信訪工作面臨的巨大壓力。雖然目前已經按照黨的十八屆四中全會精神實現訴訪分離，把涉及刑事、民事、行政等訴訟權利救濟的信訪事項從普通信訪體制中分離出來，由政法機關負責依法處理，但在實際信訪接待工作中，涉法信訪案件分流較難，信訪總量基數仍處高位，信訪案件的內容以求決類為主，人民群眾所反映的案件仍然集中在迫切要求解決的諸如就業、就學、醫保、養老、安置、補償、低保等方面，主要是圍繞一些生活中的現實問題。

（二）基層信訪工作存在案結事不了

在轉型期的社會背景下，我國社會矛盾呈現出多發的趨勢。基層政府是群眾工作的第一線，也是接觸矛盾和解決矛盾的第一線。按照現行的《信訪條例》第34條、第35條規定，在處理同一信訪案件的具體事項，按照法律規定的程序，經過三級行政機關，逐級依次做出信訪處理意見、信訪復查意見、信訪復核意見后，由有權處理的行政機關終止受理該信訪事項，該信訪案件事項處理即告終結。如果信訪人仍然以同一事實和同一理由提出信訪投訴請求的，各級人民政府信訪工作機構和其他行政機關不再受理。但現實工作中的難度在于：經過了程序上的三級行政機關處理，信訪人依然不接受處理意見。有一些訪民刻意選擇敏感時段，在敏感地點，采取過激方式，制造敏感事件。擇機信訪令基層信訪機構防不勝防，造成的政治影響較大，雖然各部門十分重視，但仍發生一些意外事件。非正常上訪，越級進京訪成為基層信訪工作的重點，更是難點，因此，建立信訪終結評價機制和信訪終結后的維穩機制迫在眉睫。

（三）基層信訪缺乏相應機制規范指導

基層信訪工作在現有體制、機制下運轉存在的主要問題有：第一，一些地方和部門工作中還存在一些薄弱環節，亟待切實加以解決。《信訪條例》中要求上訪人必須規范自身的信訪方式和行為，“六個不得”、黨政機關信訪部門的“三個不受理”和“三級終結”程序在實際工作中落實較難，信訪人員的信訪行為及秩序仍然不夠規范。第二，信訪工作體制與訴訟、行政復議、仲裁等法定途徑銜接不順。《信訪條例》第21條明確規定，對已經受理或者依法應當通過各種訴訟、行政復議、仲裁等法定途徑解決的，不予受理。但在實際操作中，只要發生到省或進京上訪，不論是否屬于《信訪條例》第21條規定的情形，國家和省級相關部門依然層層交辦給基層信訪機構，還要求定期反饋辦理情況，違反了《信訪條例》的規定，導致了信訪人“信訪不信法”。第三，信訪事項復查復核存在案件難以終結的問題。《信訪條例》第35條明確規定，信訪人對信訪案件的復核意見不服，仍然以同一事實和理由提出信訪投訴請求的，各級人民政府的信訪工作機構和其他行政機關均不再受理。但在基層信訪工作中，一些信訪事項經過了三級復查復核程序，有的甚至通過省級和國家級備案，按《信訪條例》規定不應再受理，但只要發生進京或到省上訪，國家和省依然層層交辦，信訪案件結而不終，助長了信訪人在國家和省纏訪、鬧訪，使《信訪條例》的有關規定難以落實。

二、困擾基層信訪機關疑難問題的原因剖析

“信訪制度的價值是給政治民主的存活與成長提供了堅實的土壤，最大限度地保障公民權利進行了鮮活的制度嘗試和路徑探索。”[1]基層政府是接觸人民群眾的第一線，也是信訪工作的第一線，工作難度大，出現的信訪疑難問題也較多，產生的原因多種多樣，究其主要原因如下。

（一）定位不準確，沒有把信訪工作作為長期重要群眾工作來對待

有些地方的黨政領導意識不強，沒有從構建社會主義和諧社會的戰略高度，充分認識到信訪是當前最重要的群眾工作。做好新形勢下的信訪工作關系到最廣大人民群眾的根本利益，關系到黨的執政根基和社會穩定，關系到我國全面建設小康社會的全局，關系到黨的事業興旺發達和國家長治久安的重要基礎。因此，必須從構建和諧社會的戰略高度，充分認識和理解當前信訪工作的重要性，增強做好信訪工作的緊迫感和使命感。

（二）調處不徹底，沒有嚴格按照處理信訪規定的標準和程序執行

一是對初信初訪不夠重視，信訪接訪和處理不夠及時；二是處理信訪案件缺少具體標準，沒有嚴格按照事實清楚、依據充分、處理準確等基本標準執行；三是沒有按照處理信訪工作的“三級終結”程序執行，導致信訪工作出現反復；四是沒有做深入細致的思想工作，雖然反映的問題得到了責任單位的基本解釋和答復，但沒有從信訪人內心深處進行及時的溝通和疏導；五是對部分無理鬧訪、纏訪事件解決力度不夠，沒有后續的維穩措施，嚴重影響正常信訪機構的工作秩序。

（三）機制不健全，沒有形成信訪統籌標本兼治齊抓共管的工作格局

“信訪既是行政信訪的功能實現載體，也是對行政機關工作監督的運行機制，它具有鮮明的行政監督的基本屬性。”[2]287基層信訪機構和信訪案件的責任單位還沒有形成統一領導，各部門協調統籌安排、標本兼治、各負其責、齊抓共管的信訪工作大格局。基層信訪機構工作人員配備不夠，兼職、掛職人員多，專職信訪工作人員少，有的社區和村委會沒有相關的信訪工作人員和信息員，有的單位信訪工作人員形同虛設、有名無實，工作程序不完善、不到位。面對基層信訪工作出現的疑難問題，亟需尋求解決對策，建立健全相關信訪工作機制。

三、解決基層信訪工作疑難問題的對策

我們要把改革精神和法治精神統一起來，從創新有效預防和化解社會矛盾、維護群眾合法權益體制機制的實踐深層來研究突破，推動基層信訪工作的創新與發展。重點應建立健全三個機制：信訪全方位超前預防機制、信訪終結評價機制及信訪無終結跟蹤和穩控機制。

（一）建立全方位超前預警機制

“信訪制度的功能并不是直接解決法律上的是非問題，它只是使人民群眾的是非問題獲得解決的引導、跟蹤和推動機制。”[2]94針對新形勢下信訪工作不斷出現的新情況、新特點，要制定出有效的信訪超前預警機制，將矛盾問題化解在基層和萌芽狀態。建議在各行政機關配備或確定專職信訪信息員，由基層人民政府牽頭，定期組織信訪局、司法局、公安局、民政局和政府相關職能部門的負責人和信訪信息員參加的熱點矛盾疏理排查活動，將排查出來的重點問題和信訪重點人員進行梳理歸類整理，以方便問題的解決處理和事后進行回訪、監督，從源頭上杜絕信訪案件的發生。

（二）建立客觀公正的終結評價機制

為了減輕地方壓力，國家信訪局在信訪系統內部探索出“三級”終結機制。如何評價信訪案件的終結，成為實際工作中的一個疑難問題，筆者建議建立信訪案件終結評價機制，具體為：由信訪部門提交信訪事項復核機關的上一級行政機關，向其提出啟動信訪“終結評價機制”的建議。由信訪部門負責組織選聘組成終結評價第三方，根據具體的信訪情況、信訪事項所涉及的政策制定部門，包括復核意見的上級行政機關的相關工作人員、法律從業人員、社會中介組織、居委會、村委會、社區代表、人民群眾代表等組成評議小組，評議人員盡最大可能實現專業化和中立化。由信訪事項復核行政機關就信訪事項及其復核意見進行書面說明，終結評價第三方就信訪事項的案件卷宗進行書面評價。要重視在終結評價環節中提出和發現的各種問題，由信訪機構負責梳理和總結問題，由終結評價第三方來確定解決路徑，并作出評判結論，由信訪責任單位負責落實。

（三）建立信訪無終結跟蹤和穩控機制

信訪實際上是一種行政補充救濟。根據法律規定的權利和義務相對應原則，從信訪權用盡的另一角度，也要求行政部門對信訪人用盡法律規定的救濟程序和手段。信訪機構應本著“信訪無終結”的工作原則，在宣告信訪“三級終結”以后，依然由負責信訪的機關在最終解決方案內進行化解和說服工作，將工作重心轉向對信訪人的思想疏導。切實為信訪人解決各種實際困難，做好對信訪終結案件信訪跟蹤，做好信訪終結后的穩控，才能真正發揮“信訪終結制”應有的作用。應建立信訪無終結跟蹤和穩控機制，一是建立信息共享陽光信訪系統。實現信訪“三級終結”后的信息數據共享平臺，將已經信訪程序終結的信訪事項、信訪如何答復、是否經過了復查復核，以及信訪復查復核的情況，全部錄入陽光信訪信息系統。如果發生信訪人重復上訪行為，便于各級信訪部門在接待中快速查詢信訪信息，掌握信訪答復情況，統一答復口徑，維護政府公信力。二是建立多維立體社會扶助體系。從調查中可以看出，重復信訪市民占有的經濟、文化、組織、政治等資源比較匱乏。針對這一現象，我國政府已經開始對重復信訪市民進行幫扶，但這種做法尚無制度和規范依據，各級各地政府的扶助工作仍處于自發狀態，導致實踐中出現了兩種典型問題，即當事人提出不合理要求和滋生攀比的心理。信訪工作迫切需要整合資源，建立多維立體的社會扶助體系，規范扶助的程序，遵循公開、公平、公正的原則，將個別政府的悄悄花錢買太平暗中買單的行為轉化為公開的法律行為，既可以預防當事人提出不合理要求，減少相互攀比的心理，同時可以體現政府對弱勢群體的關心，有助于政府正面形象的樹立。三是專業人員與重復訪民定期交流。邀請具有法律知識的專業人員幫助重復信訪者，做好說理和疏通引導工作，可以進行面對面的現身說法，可以請律師或法律工作人員到現場解答一些法律問題。這就需要政府投入更多的精力，來規范和引導社會力量，定期開展專家、律師等專業人士與重復信訪者的交流互動活動，幫助重復信訪者解決現實困難問題，同時緩慢糾正重復信訪者偏頗的法律意識和思想行為。

構建規范的信訪事項處理機制是做好群眾工作的重要保障，是中國特色民主政治制度的重要補充。只有通過積極作為和工作創新，找準自身定位，才能發揮好信訪工作在國家和社會治理體系中的應有作用，讓信訪成為監督權力的制度化力量，推動法治政府建設，為實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢而共同努力奮斗。

[1]陳敦源.民主治理：公共行政與民主政治的制度性調和［M］.臺北：五南圖書出版發行有限公司，2009：22.

[2]王浦劬.以治理的民主實現社會民生——對于行政信訪的再審視［M］.北京：北京大學出版社，2012：287.

責任編輯：溫冠男

D67-2

A

1671-1262（2016）03-0034-03

2016-05-10

叢淼，女，中共牡丹江市委黨校、牡丹江市行政學院、牡丹江市社會主義學院教研室主任，碩士，教授，主要從事法理學、行政法學、民商法學及司法實務方面的研究。