湖南縣域經濟發展存在的問題及對策研究

馬俊英

湖南縣域經濟發展存在的問題及對策研究

馬俊英

縣域經濟是國民經濟的基本單元，是我國經濟體系中連接國家宏觀經濟與基層微觀經濟之間不可或缺的重要環節，是破解“三農”問題、統籌城鄉發展的重要路徑選擇。湖南作為傳統農業大省，縣域面積占全省96.9%，縣域經濟在全省占有極其重要的地位。近年來，湖南縣域經濟取得了長足的進步和發展，全省縣域經濟發展的基礎更加堅實。面臨轉方式和調結構深入推進、國家區域發展戰略格局重新調整、改革開放全面深化等新形勢和新任務，湖南必須適時調整發展思路，積極探索新常態下縣域經濟改革發展的戰略途徑、目標、重點和對策措施，引導全省縣域經濟更好更快發展。

一、湖南縣域經濟發展現狀

近年來，湖南把縣域經濟發展作為支撐全省經濟發展的重要載體，加快推進縣域經濟體制改革創新，縣域經濟發展水平明顯提高，涌現出一批全國百強縣。

（一）經濟發展水平快速提高

“十二五”以來，全省縣域經濟增長勢頭強勁，保持平穩較快增速，經濟總量規模迅速擴大。2012年，全省縣域經濟增速為11.6%，高出全省經濟增速0.3個百分點；完成地區生產總值14754.22億元，占全省經濟總量的66.6%，較2010年提高2.2個百分點。全省GDP過200億、100億的縣市區分別達到23個、55個，較2010年分別增加17個和14個。全省縣域人均地區生產總值25718元，在2010年的基礎上增加7378元，人均水平大幅提高。

（二）經濟運行質量穩步提升

財政收入實現快速增長，2012年，全省縣域財政總收入達1015.68億元，占全省財政總收入的34.6%，其中地方財政收入過10億的縣域達18個。全省縣域財政總收入增速超過GDP增速0.9個百分點，地方財政總收入占GDP比重為4.19%，較2010年提高0.89個百分點。縣域城鎮居民人均可支配收入和農民人均純收入分別為17897元和7317元，分別比2010年增加3987元和2083元，維持較快增長速度。全省縣域工業實現增加值6760億元，較2010年增加2375億元；縣域工業實現利潤總額1285億元，較2010年增加197億元。縣域新型工業提速增效明顯。

（三）經濟增長動力不斷增強

近年來，全省縣域經濟增長的動力不斷增強，發展的后勁明顯增大。2012年，全省縣域實現社會消費品零售總額4379.3億元，分別比2010年和2011年增加了1162億元和593億元，占全省的比重維持在55%左右。實現固定資產投資達8906.2億元，較2010年增加了3844億元，固定資產投資總量占全省比重由2010年的51.5%上升至61.1%，提高9.6個百分點，投資增速明顯加快。

（四）經濟結構調整取得實效

全省縣域經濟結構進一步優化，2012年，湖南縣域三次產業結構比為17.1：51.2：32.8，與2010年的19.2：48.0：32.8相比，第一產業比重下降2.1個百分點，第二產業上升3.2個百分點。與全省平均水平相比，湖南縣域第二產業占比高出全省3.8個百分點；縣域工業增加值達6760億元，比2010年增加了2375億元，占全省的比重由2010年的69.5%增加至74%，工業對縣域經濟發展的支撐作用進一步增強。

二、湖南縣域經濟發展存在的主要問題

湖南縣域經濟做大了總量，提升了質量，取得了諸多新突破。但是，隨著改革的深化和經濟結構調整的推進，縣域經濟發展中的一些深層次問題也日漸顯現。目前多數的縣域仍是經濟小縣、財政窮縣，經濟素質不高、產業層次偏低、工業化程度低、需求水平低以及城鄉發展差距擴大等。但是，總體看，全省縣域經濟發展不平衡、不協調的問題還客觀存在，規模不大、質量不優、結構失衡問題仍不同程度存在。

（一）發展差異依然不小

全國來看，湖南目前進入全國百強縣的只有4個，相比江蘇（27個）、山東（22個）、浙江（18個）的差距很大，而全國百強之一、省內強縣第一的長沙縣，經濟規模只有全國百強首位昆山市的1/3。縣內各鄉鎮間的發展也多不平衡，以縣域經濟比較發達的寧鄉縣為例：2011年人均GDP最高的白馬橋鄉80656元，是最低的流沙河鎮的8.7倍；人均一般預算收入最高的玉潭鎮59163元，是最低的東湖塘鎮的237.6倍；農民人均純收入最高的玉潭鎮達23718元，是最低的巷子口鎮3.2倍多。

（二）產業結構依然不優

“十二五”以來，全省縣域經濟結構進一步優化，但與全省平均狀態比，一次產業高3.5個百分點，三次產業低7.3個百分點。一方面，縣域農業雖然品種多、產量大，但農業經營效率低、效益差、特點不突出，農產品加工鏈條短、檔次低，資源優勢還沒有轉化為市場優勢。另一方面，雖然二次創業比重總體上超過50%，且縣域工業企業數量不少，門類也較齊全，但仍然普遍存在產業鏈條短、技術含量低、附加值小、經濟效益差等問題，尤其是戰略性新興產業規模極小，現代生產性服務業發展不夠，自主創新能力不強，產業技術升級較慢，普遍缺乏有競爭力的領軍企業和有影響的知名品牌。此外，資源和環境約束持續加劇，高能耗和環境污染亦較嚴重，節能減排壓力很大。

（三）收支矛盾依然突出

總量不大、質量不優，必然導致經濟實力不強和發展后勁不足。湖南縣級人均公共財政預算收入低于全國平均水平的狀況至今仍未發生根本改變。2012年全省縣級人均公共財政預算收入僅為1074元，甚至比2009年時的全國縣級公共財政預算收入水平還要低；全省縣級財政平均自給率僅為29.52%，遠低于全省財政自給率（43.27%）、全國平均水平（87.6%）和全國縣級平均水平（50.73%）；大多數縣域自身的財力極為有限，最低的龍山縣僅為10.65%。絕大多數縣域至今仍要靠中央、省、市的財政轉移支付才能維持正常運轉。此外，縣域基礎設施建設普遍滯后，當前幾乎都面臨著必須依靠自身努力消化許多剛性財政支出的壓力，特別是為改變落后面貌，又必須加快改善基礎設施，優化發展環境，建設開發區，提供更多公共產品，而增資、社保等方面的剛性支出增長遠遠高于財政經常性收入的增長速度，這便在一定程度上更加劇了縣級財政收支失衡的問題。

（四）要素制約依然嚴重

一是建設用地緊缺。在當前要素普遍趨緊，特別是國家為加強土地管理，將未利用地也納入計劃管理的情形下，發展欠賬本來就較多的縣域建設用地空間也同時被壓縮，許多縣域已出現建設項目等著用地，或因無地而留不住來之不易的引資項目的現象。二是發展資金短缺。縣域發展資金普遍短缺，迫切需要銀行貸款的大力支持，然而金融機構對縣域貸款的總量卻十分有限。例如，2012年長株潭地區的醴陵市、攸縣和湘潭縣金融機構存貸比距離商業銀行規定的存貸比最高上限的差值均低于26%，金融機構貸款主要向大城市、大行業和優勢企業傾斜，縣域金融機構內的資金流動受阻，有相當部分可用資金在銀行或投放在縣外，金融信貸資金沒有得到有效盤活。三是招商引資困難。縣域引資的硬件優勢相對而言本身就不如大中城市和經濟發達地區，單靠廉價的土地和優惠的稅收措施也已難以為繼，加之國家與省對承接產業轉移門檻的日益限制，縣域對外資的吸引力受到了很大沖擊。

（五）發展環境依然欠佳

當前，縣級政府發展經濟、穩定社會、提高人民生活水平的任務在不斷加重，而自主調控能力卻在相對弱化，特別是金融、稅務、工商、國土、電力等一些職能部門的改革不到位，甚至部分權力還在上收，縣域調控手段越來越少。相對于省、市級政府而言，縣級政府管理經濟更具有直接性，責和權的失衡，往往使縣級政府處于“空有雄心壯志，少有調控手段”的尷尬境地。由于縣域管理權限過小，相當一部分的經濟、社會管理權限在國家、省里和市里，處于經濟發展最前沿的縣級政府基本沒有多少最終決定權；加之縣域體制機制改革不到位，縣域自身政策和服務環境也不夠寬松等，均在一定程度上制約著縣域經濟發展。

三、湖南縣域經濟發展的對策建議

“十三五”時期，湖南縣域經濟的發展面臨著加快中部崛起、長江經濟帶建設、生態文明建設試點示范、集中連片扶貧攻堅深入實施、新型城鎮化全面推進、市場經濟體制加快完善等重大發展機遇，但同時仍將受到發展不足與質量不優長期并存問題的困擾，面臨著調結構、轉方式壓力大和外部競爭更加激烈的嚴峻考驗，必須要用新的視野、新的理念和新的思路，應著力探索解決新常態下縣域經濟可持續發展的戰略途徑和對策措施，引導全省縣域經濟更好更快發展。

針對我省縣域經濟總體實力不強、縣域間差距較大、功能體系不盡完善、自我調控能力較弱、發展后勁不足等突出問題，著眼于全面提高我省縣域經濟可持續發展能力，在以下四大方面做足文章：

（一）改革行政管理體制，優化縣域經濟發展環境

一是改革完善縣域經濟發展考核評價機制。糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，側重從經濟發展、經濟結構、民生改善和資源環境等多個方面對縣域經濟發展進行綜合考評，體現“三量同升”這一基本要求，將縣域經濟發展考評工作納入常規統計工作之中，同時加強縣域經濟發展考評結果的開發應用，引導各縣域加快轉變經濟發展方式，加快實現城鄉統籌發展。二是進一步加強政府職能轉變，減少行政審批環節。著力改變目前縣級政府“有限權力”卻“無限責任”的不合理狀況，進一步下放行政審批權限，結合政府職能轉變，著力簡化項目審批流程。精簡、優化政府機構設置，盡量減少政出多門、多頭管理，有所為有所不為，將有序地“放”與有重點地“管”有機結合起來，確保釋放活力與加強監管同步推進。

（二）加大財稅金融支持，提升縣域經濟發展活力

一是通過稅收減免、財政貼息、再貸款支持等手段，確保縣域金融機構的盈利水平與大中城市基本相當，著力增強金融機構支持縣域經濟發展的主動性與積極性。按照“政策引導、政府推動、多方參與、市場運作”的原則，在加強原有縣域信用擔保體系建設的同時，積極探索發展多種形式的融資擔保和風險補償模式，為縣域企業提供擔保增信服務，促進縣域信貸投放增長。二是著力推進融資模式創新。嚴格按照政府主導、社會參與、市場運作、平等協商、風險分擔、互利共贏的原則，積極穩妥推進政府與社會資本合作（PPP）模式試點工作，整合社會資源推進縣域新型城鎮化和新型工業化；加快探索和發展股權和創業投資基金，鼓勵和支持民間資本發起設立產業投資基金，支持縣域重點領域建設項目開展股權和債券融資。三是推動財政分配制度改革，加快形成合理的省、市、縣財政收入分級劃分機制，完善省直管縣財政體制，加大對縣鄉政府的轉移支付力度，夯實縣域財源基礎。

（三）打造多元化支撐平臺，增強縣域經濟發展能力

一是推動產業園區建設。產業園區、工業集中區是縣域經濟發展最為重要的支撐平臺，要充分發揮園區對縣域經濟發展的強力支撐作用，進一步優化園區管理，提升園區聚集發展能力，依據本地產業特色，突出自身比較優勢，進一步明晰園區發展的方向與重點，加快創新園區發展模式，爭取建成一批銷售收入過百億元甚至過千億的產業園區。二是打造創新創業平臺。圍繞主導產業、特色資源及產業打造產學研創新發展平臺，針對縣域產業發展的突出瓶頸特別是關鍵性技術瓶頸，通過加強與高校、研究機構的合作進行聯合攻關，為產業發展提供技術支持，同時要加大創業政策宣傳力度，充分調動全民創業的積極性，充分吸引本縣外出創業人員回鄉創業、鼓勵縣域內農民進城鎮創業。三是提升公共服務平臺。積極打造縣域產品產銷對接合作平臺，通過定期召開產品推介會、互聯網宣傳等方式，提高縣域產品知名度，促進縣域產品對外展銷交易；著力優化提升人才服務平臺，積極放開落戶政策，優化大中專畢業生回鄉檔案、人事關系管理體系，提高人才服務水平。建好用好公共信息服務平臺，利用信息化系統及時有效地發布相關需求信息，為物流業、家政服務業等相關產業發展提供更多支持，為廣大居民生活提供更多便利。

（四）加大對外開放力度，提升縣域經濟發展水平

一是進一步完善招商引資政策，搭建招商引資平臺，創新招商引資方式，以擴大招商引資規模，提高利用外資質量。注重引資與引智結合，加強培養和引入適應縣域經濟發展需要的各類人才，為縣域開放型經濟發展提供強有力的組織保證和人才保障。二是將外貿出口作為開放型縣域經濟發展的增長極，積極擴大外需市場，實現對外貿易從勞動密集的制造環節，向產業價值鏈的上下游攀升。抓住國際和沿海產業加速轉移的契機，大力開拓國際市場，鞏固歐美、日韓以及港澳地區等傳統市場，積極拓展東盟、拉美、非洲等新興市場，積極培育出口龍頭企業，打造自主出口品牌，爭取形成一批外貿市場競爭力強的縣域支柱產品和品牌產品。三是要不斷擴大省內外的區域合作，在區域發展大局中謀劃縣域發展。充分考慮自身的優勢特色以及與鄰近區域的合作互補，主動融入區域經濟，主動參與區域內產業分工和協作，實現區域共贏互補。積極推進以產業為引領、以城市為載體、以人為根本的“三位一體”產城融合模式，為開放型縣域經濟發展奠定良好基礎。

本文系湖南省社科基金課題《湖南戰略性新興產業空間布局優化研究》（11YBA196）階段性成果。

（作者單位：湖南省科學技術信息研究所）

責任編輯：康偉