呼倫貝爾市主體功能區戰略研究

呼倫貝爾市經濟社會研究院 呼倫貝爾市發展研究中心

呼倫貝爾市主體功能區戰略研究

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呼倫貝爾肩負兩個戰略地位，即生態屏障和開放前沿。從生態屏障地位看，呼倫貝爾草原是世界著名的三大天然草原之一，是我國目前保存最完好的天然草原，被國家評為中國最美、最需要保護的草原，它與呼倫貝爾大興安嶺林區一起構成祖國北方生態安全屏障。從開放前沿地位看，呼倫貝爾市東部以嫩江為界與黑龍江為鄰，北部和西北部與俄羅斯接壤，西部和西南部同蒙古國交界，是中國唯一的中俄蒙三國交界地區，是東北地區與俄蒙開展經濟技術合作的最佳通道。國務院批準實施的《中國東北地區面向東北亞區域開放規劃綱要》明確指出，“支持呼倫貝爾市打造中俄蒙合作先導區”，成為國家、自治區向北開放的前沿和橋頭堡，是面向東北亞開放的示范區。

一、呼倫貝爾市實施主體功能區戰略的基礎和條件

（一）兩級《主體功能區規劃》給予呼倫貝爾市的定位

《全國主體功能區規劃》確定呼倫貝爾9個旗市為限制開發區（國家級重點生態功能區），其中23個點狀開發地區享受重點開發區相關政策，32個重點產糧鎮享受農產品主產區政策。

《自治區主體功能區規劃》確定海拉爾區、滿洲里市、鄂溫克族自治旗、陳巴爾虎旗4個旗市區為省級重點開發區（其中，鄂溫克族自治旗和陳巴爾虎旗各自僅確定4鎮為點狀開發地區，其余地區仍然為自治區級重點生態功能區），主要任務是建設國家重要的生態安全屏障。在全市范圍內，國家和自治區確定達賚湖自然保護區、紅花爾基森林公園、輝河濕地等50個禁止開發區域。

在國家和自治區《主體功能區規劃》中，限制開發區（生態功能區）面積23.2萬平方公里，占全市總面積的92%（其中，國家級限制開發區（國家重點生態功能區）面積占84%，自治區限制開發區（生態功能區）面積占8%；50個禁止開發區域面積5.78萬平方公里，占全市總面積的23%；重點開發旗市和限制開發區的點狀開發鎮面積（即工業化和城鎮化面積）2.13萬平方公里，占全市國土面積的8%，其中城關鎮區與產業園區面積940.8平方公里，占全市國土面積0.37%，實現了不足1%的開發換取99%的生態保護。

（二）各類主體功能區發展方向

重點開發區域，以提供工業產品和服務產品為主，適度擴大建設用地規模，提升工業化和城鎮化水平，積極承接限制和禁止開發區域人口轉移，重點發展優勢產業集群，推動經濟集聚發展，同時，必須保護好區域內的基本農田等農業空間和森林、草原、濕地等生態空間。限制開發區域（國家重點生態功能區），以提供生態產品為主，限制進行大規模高強度工業化城鎮化，重點加強生態保護，因地制宜發展資源環境可承載的特色產業，引導生態超載人口逐步向重點開發區域有序轉移；實施限制類和禁止類產業指導目錄，嚴格控制開發強度和開發范圍，合理發展旅游、農林牧產品生產和加工、觀光休閑農業等適宜產業。禁止開發區域，是依法設立的各級各類自然文化資源保護區域，重點保護生態功能和文化資源，控制人為因素對自然生態的干擾，嚴禁不符合主體功能定位的開發活動，在不損害主體功能的前提下，履行合法合規審批手續，采用可持續發展方式，適度開展旅游、農牧業和林業生產經營活動。

二、呼倫貝爾市國家主體功能區試點示范建設的主要任務

按照國家《關于做好國家主體功能區建設試點示范工作的通知》（發改規劃〔2014〕538號），呼倫貝爾市主體功能區試點示范的主要任務是：科學劃分生產、生活、生態三大空間；創新財政、投資、產業、土地、農業、人口、民族、環境、應對氣候變化九大政策；構建生態功能綜合管理、特色生態經濟、發展成果共享、國土開發管控和政策保障五大體系；實施生態產品增量、提質、增值，生態產業示范基地建設，新型城鎮化建設示范，基本公共服務體系建設，中俄蒙合作先導區建設，現代化綜合運輸體系建設六大工程。

三、呼倫貝爾市“十三五”期間主體功能區建設重點

“十三五”期間，呼倫貝爾市要全面落實國家主體功能區戰略，根據各地區資源環境承載能力、現有開發強度和未來發展潛力，構建生態、農業、城鎮化三大空間，實施收縮、集約、點狀開發，形成主體功能定位清晰、國土空間高效利用、人與自然和諧相處的國土空間開發新格局。

（一）構建生態農業和城鎮化空間

依據全市資源環境承載能力，按照空間功能定位，優化構建生態安全、農牧業發展、工業化與城鎮化三大空間格局，綜合調控開發需求，全市國土空間開發強度控制在0.77%以下。推進形成主體功能清晰明確、生產空間集約高效、生活空間舒適宜居、生態空間山清水秀的空間布局。

構建“一帶一區多點”生態安全空間。構建以大興安嶺林區和呼倫貝爾草原為主體，以呼倫貝爾天然林保護區、沙地防治區、濕地保護區、國家風景名勝區、森林公園等為重要組成的生態安全空間格局。堅持保護優先和自然修復為主，建立生態保護長效機制，加強重點生態區域的保護與治理，全面停止商業性林木主伐，全面實施禁牧休牧和生態移民工程，適度發展轉型產業，促進生態環境持續改善。規劃總面積23.1萬平方公里，占全市國土面積91.06%。

構建“一帶兩區”農牧業發展空間。構建以大興安嶺林區經濟帶、南麓農牧業發展區、呼倫貝爾草原畜牧業發展區為主體，以額爾古納水系、嫩江水系等為補充的農牧業發展空間格局。發揮水土條件和農牧業生產基礎優勢，嚴格保護生態紅線和耕地紅線，著力提高糧食綜合生產能力，重點促進畜牧業轉型升級，建設國家重要的綠色農畜產品生產加工基地。規劃耕地保護總面積2.08萬平方公里，占全市國土面積8.21%。

構建“一核兩帶多點”的工業化與城鎮化發展空間。根據區位特點、資源分布、產業基礎和交通條件，構筑以呼倫貝爾都市區產業發展核，以滿-海-牙為橫軸、以海拉爾-鄂溫克伊敏河鎮為縱軸的“T字型”經濟帶，以滿洲里為龍頭、兩翼向室韋和額布都格口岸延伸的“V字型”口岸經濟帶，多點分布的市域副中心城市、中心城鎮和重點鎮的工業化與城鎮化空間格局。完善區域內基礎設施，推進新型城鎮化發展，提升工業化和城鎮化水平，打造能源化工、有色金屬、玉米生物等優勢產業集群。規劃總面積0.18萬平方公里，占全市國土面積0.73%。

（二）加快建設主體功能區

發揮主體功能區作為國土空間開發保護基礎制度作用，嚴格按照重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域的功能定位，實施嚴格保護和有序開發，統籌各類空間規劃，形成人口、經濟、資源環境協調持續發展的空間發展格局。

按照各類主體功能區發展方向，積極落實主體功能區政策。嚴格國土空間用途管制，落實財政、投資、產業、土地等差別化扶持政策，重點生態功能區實施產業準入負面清單管理，嚴格控制超越資源環境承載能力的工程和項目建設，實施收縮轉移集中發展戰略，引導禁止開發區和限制開發區人口向重點開發區轉移。發揮政策實施的引領和帶動作用，推進建立生態補償機制，探索實施生態功能區科學發展新模式、新途徑，落實不同主體功能區績效評估與差異化考核政策。編制生態文明示范區建設規劃，建立生態文明建設地方性法規。

（三）打造生態文明示范區

實施生態文明建設戰略，堅持節約資源和保護環境基本國策，樹立尊重自然、順應自然、保護自然理念，樹立保護和發展相統一的理念，堅持綠色、循環、低碳發展，推動生態文明建設和經濟、政治、文化、社會建設高度融合，保護建設天藍、地綠、水凈的美好家園，實現綠色崛起。打造低碳、生態、綠色、可持續發展的國家生態文明典范區。

建立國土空間開發保護制度。科學劃定基本草原、耕地、森林、濕地等領域生態紅線，全面劃定永久基本農田保護紅線，嚴格確定城鎮和園區建設邊界。建立國土空間資源環境承載監測預警機制，建立由空間規劃、用途管制、領導干部自然資源離任審計制度，建立生態環境損害責任終身追究制，建立自然資源資產產權制度和用途管制制度，啟動編制自然資源資產負債表。積極爭取北部原始林區設立國家公園。

建立資源有償使用和生態補償制度、環境治理體系、生態文明績效評價制度體系。積極優化生產力布局，轉方式、調結構，按照功能定位，發展特色優勢產業。建立生態文化體系，廣泛開展生態文明宣傳教育活動，培養公民樹立正確的生態價值觀、財富觀、生活觀。完善對重點生態功能區的生態補償機制，爭取國家、自治區提高財政轉移支付比例，增加對禁止開發區的專項補助。健全礦產資源開發保護管理和生態修復制度。完善水資源管理制度，建立河流、濕地、水源地、重要水生態修復治理區生態補償機制，加強地下水節約保護，探索建立碳排放權、排污權、水權交易制度。建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，提高工業用地價格。落實國家建立林區生態補償機制政策，努力實現居民收入增長和生態環境保護水平同步提高。

完善生態環保監管體制。健全環境環保與污染防治執法體制、監管體制、環境影響評價體制和環境監測預測體制，完善污染物排放許可和排污總量控制等管理制度，建立污染防治聯動體系、監測體系和應急體系。完善生態環保監管機制，加強基層森林、草原、濕地和環保執法隊伍建設。完善舉報與社會監督制度，健全環保、公安、法檢工作聯動機制。

責任編輯：楊再梅