鄉村社會治理：中國傳統民族地方與現代內蒙古鄉村

賀金瑞

鄉村社會治理：中國傳統民族地方與現代內蒙古鄉村

賀金瑞

進入新世紀以來，學界持續關注包括民族地方在內的基層社會鄉村治理問題。30年農村改革發生了一系列變化，稍許回顧有這樣三個步驟的改革：第一步是實行以家庭承包經營為核心的農村經營體制改革。農民獲得生產經營自主權，解放和發展了農村生產力，與此同時，新中國成立以來國家以人民公社管理的農村集體所有制鄉村社會發生了重大變化，農牧民有了個人自主經營的身份和權利，以及在農村開始逐步實行的村民自治的基層社會。第二步是國家實行以農村稅費改革為核心的國民收入分配關系改革。農村稅費改革，是國家規范農村分配制度、遏制面向農民的亂收費、亂集資、亂罰款和亂攤派，從根本上解決農民負擔問題的一項重大措施。它切實減輕了農民負擔，促進了農業生產的發展。同時，農村稅費改革牽連著基層政權建設，過去縣鄉級政府整體支配基層鄉村社會條件發生轉變，進一步減少了可動用的體制內資源條件，產生了鄉村治權的弱化現象。我國著名鄉村問題研究專家于建嶸、何建明、溫鐵軍等人指出，我國鄉村存在“強發展、弱治理”現象，認為“基層治理體制蘊含著一種系統性風險”，“具有深刻的政治性，是一種政治危機”。美國著名學者亨廷頓在分析世界范圍內眾多的“革命”現象時指出，“農村主導集團所起的作用實系決定政府穩定或脆弱的關鍵因素”，“得農村者得天下”。農村改革第三步就是當前實行以促進農村上層建筑變革為核心的農村綜合改革。這一改革明確提出完善行政管理體制和社會管理體制的新要求，也銜接著十八屆三中全會提出的推進國家治理體系和治理能力現代化，我國的鄉村治理是國家治理體系的重要組成部分，鄉村基層社會治理是國家和地方政府治理的基石，我們需要研究如何建構中國鄉村社會治理的方式和道路。

一、從國家治理能力視域看鄉村社會治理的必然性

在現代政治中，農村扮演著關鍵性的“鐘擺”角色。從國家治理能力視域看我國鄉村基層社會治理具有緊迫性。因為我國9億農牧民發展需要制度環境，只有實現農村改革鄉村基層社會治理大力推進，中國才能從容應對各種危機和挑戰。

中國是農業大國，農村基層政權被視為國家政權的基礎。從國家治理能力的視角出發，我們可以看到，中國基層農村社會具有兩個不同治理階段。前一個階段：從新中國成立到十一屆三中全會，我國鄉村治理結構，隨著農業生產資料所有制實行“一大二公”，逐級提升公有制水平，鄉村治權得到不斷強化的階段。治權強化主要表現在三個方面：一是國家行政管理權能不斷得到強化；二是依托農村血緣、人情、輿論等機制實現的鄉土文化，為意識形態強制改變；三是各級組織控制農牧民群眾的利益分配。結果就是國家對農牧業基層社會的滲透程度不斷加深，確保了國家權能對社會整合目標的有效實現。但是，這時期國家對鄉村社會采取的是強制的管理和控制權力，鄉村社會被控制權能低度整合在國家政權體系之中。

后一個階段：改革開放以后的30余年，在國家推動農業改革的基礎上，我國鄉村基層社會的變遷經歷了市場經濟、工業化和社會利益分化三種力量的推動。這種力量造成兩個變化。首先，市場經濟帶來農業社會的復雜性和不確定性的迅速增長。以農業稅費改革作為大致的分界點，一方面，國家對鄉村整體支配控制力有所減弱，也減少了對農民權利的損害。另一方面，國家的鄉村治權出現弱化，出現官民難以合作或者無法通過官民協商付諸實踐的狀況。國家面對的是農村缺少自己基層社會組織治理的社會，面對的是日常生活里也缺少自組織的農牧民群眾，缺少治理的社會必然缺少公正，群眾就被迫自保，自私自利，沒有公德，人人不滿，成了無法治理的一盤散沙。其次，城市工業化、現代化高速發展，相反鄉村空殼化留不住人。城市工業化、現代化創造經濟社會高速發展，鄉村里的人們都變成外出打工農民工，出現了城市容納不下、回鄉適應不了鄉村生活的難題。造成這種困境的根本原因從管理體制上說缺少治理主體和科學決策，這種缺乏社會治理的現象如德國著名社會學家烏爾里?！へ惪怂f是一種“有組織的不負責任”。原因就是中國作為后發展現代化國家，城市的現代化過程仍然適應國家治理方式，而鄉村的現代化缺位還沒有找到基層社會治理概念和路徑。換句話說，城市現代化走得快，廣大鄉村走得慢，有適應工業化、現代化的城市治理概念，沒有適應現階段鄉村基層社會治理的概念。

通過梳理中國鄉村治理結構的歷史變遷，我們看到前后兩個時代國家治理強弱盡管有所區別，但是一直沒有形成國家治理與鄉村社會治理兩種治理合作是問題的關鍵所在。新的歷史時代要求變革國家高度集權的單一治理模式，代之以國家與鄉村社會合作治理，在完善國家治理體系中實現治理能力現代化。

早在2013年7月22日，習近平同志在湖北省鄂州市考察農村工作時就十分擔憂地指出：“農村絕不能成為荒蕪的農村、留守的農村、記憶中的故園?！?2014年中央一號文件，提出“傳承鄉村文明”新概念，引導人們關心新農村建設，“以鄉情鄉愁為紐帶吸引和凝聚各方人士支持家鄉建設，傳承鄉村文明”。2015年1月習近平在云南調研時，明確強調：“新農村建設一定要走符合農村實際的路子，遵循鄉村自身發展規律，充分體現農村特點，注意鄉土味道，保留鄉村風貌，留得住青山綠水，記得住鄉愁。” 概括習近平近年鄉村治理的思想，從三個方面肯定了鄉村具有城市不能替代的功能和地位：第一是中國鄉村是中國五千年文明傳承之載體，是中國文化傳承與發展之根。作為鄉村社會主導的文明模式，中國文明之根不在城市，在鄉村。第二是中國農村不僅為城市發展提供糧食、勞動力，而且在中國經濟社會穩定發展、規避風險上有不可替代的功能。第三是中國城市文明和文化發展，也不能離開鄉村。鄉村是中國人的精神歸屬，記得住鄉愁的家園。特別是在中國初步完成工業化、實現溫飽的時代背景下，中華民族的精神追求、中華民族的文化傳承就會越來越重要，而要回答與解決這些問題，源頭不在城市，而在鄉村。

二、中國古代民族地方差異化、文化多樣性的鄉村治理經驗

中國古代治理民族地方的關鍵就是如何處理好中央政權與周邊少數民族的關系問題。因此，根據不同少數民族發展的不平衡性和文化多樣性特征，歷代的封建統治者一般都注意實施針對不同地方和少數民族的民族策略，這樣肇始于先秦的中央王朝與民族地方在治理結構上形成了整體性與多樣性重合格局?？梢跃唧w梳理以下幾點：

（一）中央王朝在保持皇權整體性的同時對民族地方因俗而治

漢朝的“以其故俗治，毋賦稅”，魏晉南朝時期的“以夷治夷”，唐朝的羈摩州府，宋朝對黎族等設土官順俗而治，元、明時期南方民族地方推行土司制度。有學者指出：“中國古代民族政策的因俗性特點正確反映了中國民族眾多、發展不平衡的實際?！睔v代王朝對少數民族地方實施因俗而治，這是我國古代中央王朝曾長期推行的治邊策略。雖然基本上脫離不了羈摩統治的底色，但表現了對羈縻政策具體形式的不同理解。

（二）中國古代中央王朝對民族地方實施的羈縻策略的內容異常豐富

中國古代中央王朝對民族地方實施的羈縻策略涉及政治、經濟、文化、宗教甚至軍事等諸方面，羈縻的內容可以采取和親、通使、互市、貢賜、冊封、盟誓等，以加強與少數民族首領聯系，還包括對不同民族地區實行不同的策略，如清王朝對漢族實行撫納，對蒙古族實行聯姻，對藏族則利用其宗教，甚至對不同的民族制定不同的法律，有專門對蒙古族的《蒙古律書》，有專門對西藏的《西藏通制》，有專門對維吾爾的《回疆則例》等專門法律。凡此等等，都表現出了中央政府對不同民族地方實施政策的多面性。

（三）民族地方自行運行傳統社會自治體系

少數民族地方至新中國成立后民主改革前，還自行運行傳統社會自治體系，采用原始民主制、家支制、土司制、盟旗制、政教合一與門宦制、山官制、瑤老制等制度。自治水平也有差異，有的處在原始公社水平，有的是部落組織，有的建立地方性政權，有的甚至建立前現代民族國家。但不論何種發展形態、處在何種水平，都是一個維持基層傳統社會秩序的自治體系，也是一個延續著民族傳統和文化特性的內部運行體系，因而我們說在歷史上的中國基層傳統社會治理有豐富的經驗。

（四）民族地方具有多重治理因素相互作用的自治體系

中國少數民族基層傳統社會是一個多重治理因素相互作用的自治體系，地方性、傳統性、結構性和整體性是其基本特征。自治體系具有可分析的結構性因素：1.傳統社會組織。傳統基礎社會依靠血緣和親疏關系建立的社會組織，在貧弱救濟、發展教育、調解糾紛、平息事端、維持社會秩序中的作用，在不同層級的社會組織中的關系建構，及其形成“分枝性社會結構”。2.民族習慣法或鄉規民約。民族習慣法仍然有傳統價值和當代影響。承載著民族心理特點和文化特征的民族習慣法，在基層社會調控中起著核心作用。習慣法在傳統基層社會的作用，具體說：一是在本地文化、生活方式中解決糾紛、保護財產和救濟窮人等維護社會秩序的作用；二是與各自民族生活方式、宗教信仰和婚姻慣行的密切聯系；三是指引、評價、教育、強制等社會規范作用。習慣法不是民族地方基層傳統社會孤立的治理因素，本身是民族心理、民族文化的產物，其發揮作用也要依托其他社會治理因素。3.家族族長、村落長老、宗教領袖等基層社會權威人士?；鶎由鐣嗤耸浚h族的鄉紳），他們擁有較高文化知識，并集教育文化、宗教祭祀、軍事防務等職能與權力為一體，是基層傳統社會實際領導者。在傳統基層社會自治體系中擁有實際治權，能夠運用配置物質性和權威性資源進行治理。4.多元文化因素。民族地方混居、雜居的人們在相互共處中創造出多元文化。滕星認為“各民族文化賴以生存與發展的自然環境、產業經濟、歷史經歷及宗教信仰明顯不同，從而形成了多層次、多元化的民族文化和地域文化，具有豐富的民族文化多樣性?！庇袑W者指出“它比一般的倫理道德具有更大的穩定性、廣泛性、適用性和更為直接的社會功能?！?5.宗教信仰。民族地方宗教因素，如果孤立地看是一種消極的社會發展因素，但在歷史上如果把西藏藏傳佛教因素從藏族基層傳統社會自治體系中排除出去，便不可能了解西藏基層傳統社會。宗教對少數民族基層傳統社會自治體系起著底色作用。涂爾干最早提出宗教具有社會整合功能。馬凌諾夫斯基的《文化論》認為宗教具有讓個體心理得以滿足，讓社會生活得以鞏固的作用。斯皮羅指出人類的宗教信仰具有社會整合的功能，即借共同信仰以鞏固團體的凝聚力、整合社會的組織力。

由這5個治理因素構成完整的自治體系在少數民族基層傳統社會起著支配性作用。以往我們對少數民族地方基層傳統社會研究的主要問題是僅注意個別治理因素，之所以這樣原因有二：一是沒有今天的“鄉村治理”、“地方治理”這樣的綜合性、系統性科學概念；二是過時的錯誤觀念如階級斗爭的束縛。加上對民族地方鄉村傳統社會缺少實證研究，也是沒有形成對民族地方鄉村社會治理科學認知的原因。

三、國家在民族地方推進鄉村社會合作治理

經過幾千年形成的中國廣域鄉村人文地理，已經成為一個相對穩定地承載著中國多樣性的自然生態、政治生態與文化生態的一個非常重要的載體。鄉村社會也是中華民族實現偉大復興的社會基礎。我國社會經歷了長期工業化快速發展階段，在決戰“十三五”和實現 “全面小康”時期，民族地方要創新政府治理與社會的合作治理方式，要大力吸收少數民族傳統的、鄉土的和多元文化治理資源，深化對民族基層傳統社會自治體系及其治理機制的認識，建構民族地方政府治理公共服務體系，培育社會各類組織，重視政府權力與社會、民間權力互動，發揮農牧區傳統人文社會因素在協調利益、化解矛盾、幫助群眾排憂解難等方面的作用。根據內蒙古地方實際進行鄉村社會治理建設，可以通過這樣幾個層面的治理推進整體的鄉村治理，其中軟硬件方面建設都有：

（一）堅持和完善民族區域自治制度，在民族區域自治制度基本框架內，對于少數民族地方基層社會應包容更多自治因素

我國各民族所處的地理位置、文化環境、經濟發展程度的不同，其基層社會形成治理結構因素及當前所面臨的具體問題也應有所不同。在實現創新、協調、綠色、開放、共享發展新的形勢下，根據國內外民族地區民族問題的生發機制研究構建民族地方基層社會治理體系，可以考慮對于少數民族地方基層社會應包容更多自治因素。近年，國外研究種族問題的專家認為，“從歷史進程看，傳統多民族國家中的少數民族己經在自己的傳統聚居地上形成了完整運作著的社會，存在不同的社會組織和政治制度，欲通過自治存續自己的歷史和文化”。加拿大著名學者威爾·金里卡在主張給予加拿大原住民自治權利、多族類權利和特別代表三項基本權利時說，對全世界族裔沖突的調查一再地說明“承認少數民族的自治有助于而不是威脅政治的穩定?！痹跇嫿褡遴l村基層社會治理體系時，有必要推進國家權力向基層社會延伸并與基層社會達成合作治理路徑。鄉村基層社會治理與政府合作治理，政府治理職能要轉型，要讓村民自治：政府讓渡權力歸還基層社會；由管制職能向服務職能轉變；推動村民自治的社會實踐。要總結近代以來民族地方治理的模式和經驗，吸收傳統的鄉土、社會組織和民族文化資源，從鄉村發現德高望重的民間人士參與社會治理，借重他們的高尚人格和高見遠識，承擔一些重要的解決社會矛盾的功能，發揮溝通國家與社會重要的作用。在推動治理體制、機制創新中提高國家與社會合作治理水平。歷史上，少數民族地區的士紳階層也曾在基層治理中發揮了巨大作用。

（二）結合“十個全覆蓋”進行農牧區鄉村社會治理，改變內蒙古農村牧區落后面貌

在新型城鎮化這一問題上，內蒙古針對目前城鄉公共服務差距較大的現實，決定從2014年起利用3年的時間，在全區實現農村牧區危房改造等 “十個全覆蓋”。在進行這項宏大工程時，如何使得鄉村牧區的民族文化特色成為“十個全覆蓋”過程中的文化基因，在鄉村治理中得到傳承。其中，民族習慣法或村規民約就是民族文化重要組成部分，鮮活地影響和調控著當地的少數民族生活，利用村規民約進行規范治理，能夠對鄉村基層社會治理產生重要作用。內蒙古在實施“十個全覆蓋”中注意增強文化凝聚力，推進民族地方廣大農牧民群眾對本鄉本土文化的認同，大力促進民族的鄉土文化價值重建，要給美麗鄉村架構文化價值體系，賦予傳統鄉村文化價值新的精神內核，壯大鄉村文化影響力。一種文化價值的實現，根本上取決于農牧民群眾的認同度。

（三）政府與民間社會組織良性互動，分工合作實現對公共事務的共管共治

在社會利益分化，民族地方所有利益由政府包辦已經過去，相應地那種“全能”政府式的社會管理已然不適用。政社分開是現代社會組織體制的基本前提，科學定位政府與社會組織的關系是核心，既要處理好政府和社會的關系，也要處理好市場和社會的關系；同時，既要發揮政府的作用，也要注重發揮社會組織的積極作用。內蒙古在完善草場承包固定放牧的基礎上，政府可以允許有意愿游牧的牧民自愿結合形成游牧合作組織，游牧民族幾個牧戶組成一個游牧群體，成員多有親屬關系，集中在一起放牧，草原上總是有單個家庭難以完成的勞動，如打草、接羊羔、剪羊毛、蓋牲畜圈、四季轉場等都需要群體內其他家庭幫忙。這類基本游牧單位傳統名為阿吾勒、固侖，是適應草原社會環境和游牧生計形態的基層社會組織，在當代仍有其價值。在牧業生產中借助于基層社會生產組織，互相協作提升生產力和抵御自然災害的能力，還能夠積極地經辦公益事業、賑濟災荒。

（四）民族地方以美麗鄉村治理為目標，政府推進社會治理可以從建設美麗鄉村、引水灌溉拓展生產范圍、參與網絡建設入手，構建有利于民族共同發展、共同繁榮進步的開放性社會資本

內蒙古自治區正在進行的“十個全覆蓋”工程內涵著美麗鄉村建設目標。黨的十八大提出要建設美麗中國。目前，農村地區和農村人口占了中國的絕大部分，因此，要實現美麗中國的奮斗目標，就必須要加快美麗鄉村的建設步伐。2013年的中央一號文件首次提出，加強農村生態建設、環境保護和綜合整治，努力建設美麗鄉村。美麗鄉村建設已經成為生態文明建設、美麗中國建設的重要組成部分。美麗鄉村建設就是盡力彰顯各鄉村自己的特色，按照鄉村的自然稟賦、歷史傳統和未來發展要求，最大程度保留原汁原味的鄉村文化和鄉村特色，以適應不同鄉村的發展要求。開展美麗鄉村建設，首要任務就是改變鄉村人居環境，進行鄉村環境綜合整治。建設美麗鄉村基礎上還要向經營魅力鄉村推進。從環境改造開始，但絕不止于環境建設。要因地制宜、量力而行，培育中心村，保護文化村，搬遷邊遠的、高山上的村，確定好中心村鎮、歷史文化村落的保護規劃。從鄉村環境的初步整治，到鄉村文化的保護與傳承，再到鄉村經營。留住了綠水青山，走向經濟社會文化發展、農民安居樂業幸福的小康社會道路。二是引水灌溉，拓展生產范圍。內蒙古最大的限制條件是廣大鄉村缺水，但引水灌溉鄉村在舊中國的河套地區就有相當的壯舉，如果拿出今天城市普遍進行的環城水系建設氣魄，給一些靠近黃河和湖泊的鄉村引水也不是不能做到的。內蒙古東部的呼倫貝爾、興安盟等地區不缺水，缺少的是能很好地利用水的集水工程，搞好鄉村引水規劃，拓寬農牧業生產渠道。西部沿黃河地帶也不缺水，缺少的是思路和干勁，引黃河水到稍微高的地域改造半干旱地理和草原植被，形成人工草場，這是根本上解決內蒙古基層鄉村社會治理的路徑。三是深化網絡利用。內蒙古地廣人稀深化網絡利用意義重大。

（作者系中央民族大學哲學與宗教學院教授，博導）

責任編輯：張莉莉