供給側改革下湖南耕地高效可持續利用策略

周克艷，劉芳清，陳俊宇，張曉杰，劉 宇（.湖南省農業經濟和農業區劃研究所，湖南 長沙 405；.湖南省農業科學院，湖南 長沙 405）

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供給側改革下湖南耕地高效可持續利用策略

周克艷1，劉芳清1，陳俊宇1，張曉杰1，劉 宇2
（1.湖南省農業經濟和農業區劃研究所，湖南 長沙 410125；2.湖南省農業科學院，湖南 長沙 410125）

摘 要：加快推進供給側結構性改革下耕地高效可持續利用，對于保障國家糧食安全和增加農民收入，意義重大。目前，湖南耕地利用供給側存在種植結構欠佳、要素投入不優、資源約束增大、產品出現賣難、種植效益收窄等5大主要問題。推進湖南耕地高效可持續利用，需要堅持“保供給、增效益、可持續”的發展思路，加快構建“四區”差異化發展的耕地利用空間格局、建立以稻為主糧經飼養融合發展的耕地生態高效利用結構、形成“六化齊升”的現代化耕地利用方式，盡快創新耕地利用管理制度和耕地流轉制度、完善耕地生態高效利用扶持政策。

關鍵詞：供給側結構性改革；耕地；高效可持續利用；問題；路徑；湖南

2015年11月，習近平總書記在中央財經領導小組第十一次會議上強調，在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率，增強經濟持續增長動力，推動中國社會生產力水平實現整體躍升［1］。長期以來，我國耕地利用以追求糧食增產為主要目標，主要依靠要素投入，實現了糧食產量“十二連增”，目前已進入糧食供給充足時期，現有糧食供給中有500億kg屬于無效供給［2］。面對耕地利用環境條件、內部動因和市場需求發生的深刻變化，國家對耕地利用的宏觀政策做出了戰略性調整，2016年中央一號文件明確提出，要推進農業供給側結構性改革，實施藏糧于地、藏糧于技的戰略，樹立大食物觀，全方位、多途徑開發食物資源，滿足日益多元化的食物消費需求，提高農業綜合效益。湖南是農業大省，耕地經營是農民收入的重要來源，加快推進耕地利用供給側結構性改革，實現耕地高效可持續利用，對于保障國家糧食和食品安全，提高農業素質和競爭力，增加農民收入，意義重大。

1 湖南耕地利用供給側存在的主要問題

1.1 種植結構欠佳

從種植作物類別看，低值糧食作物種植比重大，高值經濟作物種植比重小，具有生態功能的其他農作物種植面積偏小。2014年，湖南省農作物播種總面積8 764千hm2、總產值2 489.19億元，糧食作物、經濟作物、其他農作物播種面積與產值比例分別為56.77︰36.95︰6.28和32.87︰66.86︰0.27［3］。從區域布局看，各地耕地種植結構大同小異，沒有形成區域特色和發揮比較優勢。從產品結構看，大宗數量型農產品生產量大，特色優質農產品生產量小［4］。

1.2 要素投入不優

一是勞動力投入數量和素質同步下降。湖南省70%的農村勞動力流入城鎮，留守在農村從事農業生產的勞動力多為老人和婦女，農業兼業化、老齡化、粗放化成為普遍現象。二是農機推廣步伐不快。受條件設施、資金、農機具、農藝技術等多種制約，2014年湖南省水稻生產綜合機械化水平雖然達到了65.5%，但在水稻機插、稻谷烘干和經濟作物生產機械化等方面推廣程度低，水稻機插率只有25%［3］。三是現代農業技術應用程度不高。湖南是農業科技大省，農業科技創新實力強，水稻等傳統農業生產技術普及程度高，但特色高效農產品生產和現代農業生產技術應用程度低，目前省內新興農業企業和農民專業合作社技術人才缺乏現象比較普遍。四是重施化肥農藥出現負效益。2014年，湖南省耕地施用化肥599 kg/hm2、施用農藥30 kg/hm2，分別為全國平均水平的1.35倍和2.25倍［3］。繼續增施化肥農藥，不僅難以增產，反而會降低農產品品質。

1.3 資源約束增大

一是人均耕地資源少，后備耕地資源嚴重缺乏。據第二次土地調查，湖南省共有耕地413.5萬hm2，人均耕地0.06 hm2，為全國人均耕地0.101 hm2的59.2%，不少縣（市、區）耕地后備資源難以實現境內耕地占補平衡。二是干旱耕地面積增大。湖南省衡邵丘陵和湘西溶巖山區兩大干旱區的干旱面貌沒有大的改觀，近年洞庭湖地區因江湖關系發生重大調整和變化，干旱缺水現象又開始出現。三是退化耕地面積增大。長期免耕和單純施用化肥，導致稻田耕作層變淺、土壤板結和酸化嚴重、有機質含量下降，湖南省部分水田有機質含量已低于2%。四是污染耕地面積增大。受外源性污染和內源性污染的雙重影響，湖南省有約25%的耕地受到不同程度的污染。

1.4 產品出現賣難

目前，農產品已進入結構性相對過剩時期。受國際農產品市場影響，2015年國家發布的《關于推進價格機制改革的若干意見》明確提出，農產品價格主要由市場決定。2014年國家取消了棉花、大豆臨時收儲政策，預計國家除對小麥、水稻的價格采取穩定政策外，2016年玉米臨時收儲價格可能還會降低，其他農產品的臨時收儲政策或將取消。水稻作為湖南省傳統大宗農產品，雖仍執行收儲政策，但各地在執行中普遍存在糧庫收儲滯后于農戶稻谷收獲一個月以上，農戶儲糧成本增大。此外，近年湖南省內一些從事規模生產經營的農民專業合作社和農業大戶，跟風種植特色農產品，由于銷路不暢，時常出現農產品“賣不出去”，損失嚴重。

1.5 種植效益收窄

近年來，種子種苗、化肥、農藥等農資價格持續上升，人工、農機作業、土地流轉等費用上漲更快。近3 a，湖南早稻等11種主要農作物種植單位面積綜合物質費用提高了870元/hm2，增幅為15.47 %［5-7］。與此同時，油菜籽、玉米、棉花等主要農產品銷售價格普遍大幅下降，稻谷銷售價格也開始出現下滑。受世貿組織規則限制，農產品繼續提價和部分補貼繼續增加都遇到“天花板”。

2 推進湖南耕地高效可持續利用的主要路徑

2.1 推進湖南耕地高效可持續利用基本思路

2.1.1 保供給 認真履行糧食主產區的政治責任，充分發揮農產品主產區的主體功能，堅持市場導向，在確保糧食安全的基礎上，豐富農產品生產種類，提高中高端農產品生產比重，拓展耕地生產功能，滿足市場多樣化、差異化的消費需求。

2.1.2 增效益 遵循農業經濟規律、產業發展規律和生態規律，立足耕地資源區域特色，優化耕地利用區域布局，強化耕地生態經濟系統結構和功能，用工業化方式經營耕地，提高耕地產業化經營水平，提升農產品流通效率和市場競爭力，促進耕地利用綜合高效，實現農民收入有較大的增長。

2.1.3 可持續 充分認識耕地資源保障經濟社會可持續發展的極端重要性，合理開發利用耕地資源，改善耕地生態環境條件，加強耕地綜合治理和污染耕地修復，建立完善耕地資源保護性利用制度，建設資源節約型、環境友好型耕地農業生產體系，提高耕地綜合生產能力，實現耕地可持續利用。

2.2 構建“四區”差異化發展的耕地利用空間格局

根據農業資源稟賦、環境條件、發展基礎和區位特點，遵循農業區域發展規律，優化構建布局合理、特色鮮明、差異化協同發展的“四區”現代耕地利用空間格局。

2.2.1 長株潭地區 重點發展“兩型”高端農業。該區域耕地利用集約度較高，農業產出水平較高，但人口與經濟發展對耕地造成的壓力較大。耕地利用，要充分發揮城市和工業的支持作用，依托城市資金、市場、科技、交通、信息等優勢，利用有限的耕地面積，走內涵挖潛的道路，通過高投入高產出，發展高端農業，提高耕地單位面積產出效益。

2.2.2 洞庭湖地區 重點發展生態高產農業。該區域人均耕地資源相對較多，耕地平坦連片，土壤肥沃，水資源豐富，適種性廣，是湖南省和國家重要的糧油菜生產基地。耕地利用要充分發揮區域耕地資源優勢，大力推進耕地生產經營規模化、機械化和科技化，著力提高耕地單位面積產量，實現耕地高產高效。

2.2.3 湘南地區 重點發展生態高效農業。該區域光熱資源充足，耕地后備資源潛力相對較大，但水資源相對短缺。耕地利用，應充分發揮區域近鄰粵港澳的區位優勢，利用珠三角農業轉移機遇，積極對接粵港澳農產品市場需求，優化調整農產品品種和品質結構，生產適銷對路產品，走生態高效發展之路。

2.2.4 大湘西地區 重點發展綠色高值農業。該區域地勢起伏大，山地立體氣候明顯，耕地生態類型多樣，耕地生態環境優良無污染，但耕地破碎分散，坡耕地面積大，產銷距離大。耕地利用，應充分發揮區域生態環境和資源特色優勢，大力發展綠色農產品和有機農產品生產，提高農產品附加值，走綠色高值發展之路。

2.3 建立以稻為主糧經飼養融合發展的耕地生態高效利用結構

穩定水稻、煙葉種植面積，擴大蔬菜、瓜果、油菜種植面積，恢復發展中藥材、綠肥、青飼料種植和稻魚生態種養，大力提高特色農產品和中高端農產品生產比重，建立以水稻為主，其他糧食作物、經濟作物、飼料作物各占適當比例的耕地生態高效種植結構，重點推廣8種耕地生態高效利用模式。

2.3.1 “稻—稻—油”種植 在洞庭湖平原和四水中下游河谷盆地，發展“稻—稻—油”種植66.67萬hm2，科學搭配早稻、晚稻、油菜合理熟期品種，實現三熟作物整體高產［8］。

2.3.2 “稻—稻—肥（青飼料）”種植 在洞庭湖平原和四水中下游河谷盆地，發展“稻—稻—肥（青飼料）”種植66.67萬hm2，其中雙季超級稻種植面積13.33萬hm2，科學搭配中遲熟早稻、遲中熟晚稻品種，實現雙季水稻綜合高產和超高產［8］。

2.3.3 “稻—油”種植 在四水中上游丘陵山區，發展“稻—油”種植66.67萬hm2，主攻一季中、晚稻和油菜優質高產種植，實現水稻、油菜單產水平和品質有實質性提高［8］。

2.3.4 “稻—菜”種植 在四水中上游丘陵山區，發展“稻—菜”種植66.67萬hm2，主攻一季中、晚稻優質高產種植和蔬菜高效種植，實現水稻增產提質和蔬菜增效同步發展［8］。

2.3.5 “煙—稻”種植 在四水中上游丘陵山區，發展“煙—稻”種植6.67萬hm2，主攻一季中、晚稻優質高產種植和烤煙高效種植，實現水稻增產提質和烤煙增效同步發展［8］。

2.3.6 稻—魚、蝦、蛙、鴨立體生態種養 在湖南省水資源充裕、灌溉條件好的稻區，發展稻—魚、蝦、蛙、鴨立體生態種養40萬hm2，利用水稻與魚、蝦、蛙、鴨共生，以稻為主，發展立體生態種養，實現稻田生態高效。

2.3.7 專業蔬菜生產基地種植 在湖南省80個蔬菜生產重點縣，建設6.67萬hm2城鎮專業蔬菜生產基地、1.33萬hm2高標準設施大棚蔬菜生產基地、20萬hm2特色優勢蔬菜生產基地，發展專業蔬菜生產。

2.3.8 玉米、特色旱雜糧、油菜、瓜果、煙葉和中藥材復合種植 在湖南省丘陵山區旱地，發展玉米、特色旱雜糧、油菜、瓜果、煙葉和中藥材復合種植66.67萬hm2，以“一園一品”、“一村一品”為抓手，突出一品，合理輪作復種，實現主導產品高效可持續發展。

2.4 形成“六化齊升”現代化耕地利用方式

轉變傳統耕地生產經營方式，引用現代工業發展理念和方式，通過組織化、規模化、標準化、機械化、科技化和信息化，提升耕地生產經營水平。

2.4.1 提升耕地利用組織化水平 推進以銷定產，推廣“基地+龍頭企業+專業合作社+家庭農場（或大戶）”產業化經營模式，發展耕地生產經營社會化服務，通過企業和專業合作社帶動組織農戶進入市場。

2.4.2 提升耕地利用規模化水平 根據湖南省現有耕地、勞動力、機械化、資本和管理等要素條件和經營者效益預盼，確定合適的經營規模，鼓勵發展經營規模分別約為水稻4 hm2、旱雜糧（或稻魚生態種養）2 hm2、蔬菜（或瓜果、煙葉、中藥材）1 hm2的農業大戶，經營規模為農業大戶經營規模3～5倍的家庭農場，經營規模為農業大戶經營規模10～15倍的農民專業合作社，擇優控量慎重發展更大規模的農業企業［9］。

2.4.3 提升耕地利用標準化水平 制修訂主要農產品質量安全標準、生產技術規范和管理規程，形成適應農業產業發展的現代農業標準體系。積極開展農業標準化示范創建，重點支持農業產業化龍頭企業、農業專業合作社、特色農產品生產基地和大宗農產品主產區開展標準化示范創建。大力發展無公害、綠色和有機農產品，深入創建農產品地理標志，把農業品牌化和農業標準化結合起來，培育一批安全優質知名農產品品牌。支持各經營主體加強農產品質量安全監測體系建設，強化農產品質量安全監管，積極開展農產品質量安全追溯和信用體系建設。

2.4.4 提升耕地利用機械化水平 應對農業勞動力資源緊張和勞動力成本升高兩大趨勢，改善耕地利用機械化作業條件，培育適應機械化作業的良種，改進適應機械化作業的農藝，研制適應湖南地形地貌的農業機械，提高耕地利用機械化生產水平。重點加強水稻育插秧、稻谷干燥等薄弱環節機械化推廣力度，提高水稻生產全程機械化水平；大力擴大油菜生產全程機械化的覆蓋面；大力推進旱雜糧、蔬菜、瓜果、煙葉、棉花、中藥材等產業主要作業環節機械化。平原地區，重點發展大型農業機械，提高機械化作業效率；丘陵山區，重點發展中、小型農業機械，擴大機械化作業覆蓋面。加快培育農機專業合作組織，鼓勵農機大戶聯戶合作，組織引導農機服務組織開展跨區作業，提高農機使用效率［9］。

2.4.5 提升耕地利用科技化水平 建立農業科技成果轉化應用平臺，積極探索“項目+基地+企業”、“科研院所+生產單位+龍頭企業”等現代農業技術集成與示范轉化模式，組織和鼓勵農業科研單位與各類規模經營主體合作對接，組建產業技術協同體，加快科技成果轉化應用和示范推廣。加大超級稻、優質稻、蔬菜、油菜、旱雜糧和瓜果等優良品種選育和繁育推廣，加快良種更新和提高良種覆蓋率。大力開展耕地綠色優質高產高效綜合配套技術研究與推廣應用，提高科技進步的聚集增長效應，推進耕地可持續高效發展。

2.4.6 提升耕地利用信息化水平 積極實施“互聯網+耕地利用”行動，加強耕地利用互聯網技術創新體系建設，開展耕地利用物聯網技術攻關，推廣成熟可復制的耕地利用物聯網應用模式，發展智能化、精準化生產。建設完善“12316”農業信息服務平臺和省、市、縣、鎮、村五級信息服務體系，為農民提供耕地利用政策、市場、科技等生產生活信息服務。鼓勵支持移動互聯網企業與農產品生產基地及農業產業化龍頭企業對接，利用移動互聯網整合耕地利用價值鏈、產業鏈，發展農村電子商務。

3 政策建議

3.1 創新耕地利用管理制度

創新耕地用途管理，嚴格制止耕地轉變地類性質，確保耕地農用，允許耕地經營者根據市場需求調整農作物種植結構，發展適應市場需求的高效農作物生產，提高農產品有效供給和農業種植效益。探索試點污染耕地修復和種植結構調整，推進耕地科學利用。探索試點耕地休耕制度，科學合理安排耕地休耕，實現耕地可持續利用。建立耕地利用監督檢查制度，加強耕地利用衛星遙感監測體系建設，建立耕地利用動態巡查制度，準確掌握耕地利用情況，及時發現和制止粗放用地、拋荒撂荒耕地行為。

3.2 創新耕地流轉制度

適應農業規模經營需求，探索有組織性的成片、成規模土地流轉新模式。堅持農戶是農村土地經營權流轉的主體，農村土地經營權流轉合同必須由農戶與土地受讓者簽訂。堅持農村土地經營權流轉價格由市場主導，建立土地流轉租金合理分配機制。建立覆蓋縣、鄉、村三級的政府公益性土地流轉服務體系，開展土地經營權流轉的指導、組織、協調、服務和監管工作。積極培育土地流轉中介組織，溝通土地流轉供求雙方的相互聯系，提高土地流轉效率。研究制訂湖南省統一規范的農村土地流轉合同范本，開展流轉合同鑒證，健全流轉合同登記備案制度，建立土地流轉爭議仲裁機制，強化合同管理，依法保護合同當事人權益。

3.3 完善耕地生態高效利用扶持政策

加快培育新型農業經營主體和職業農民，引導扶持農業大戶、家庭農場和農民專業合作社開展適度規模經營，鼓勵支持農村能人，院校畢業生、農業科技人員、外出務工經商成功農民成為創新創業的職業農民。進一步完善政府公共財政支農扶農政策，細化管理辦法，增強精準性和實效性。充分利用市場機制和充分發揮財政資金撬動效應，引導鼓勵金融資金和工商資本向農業農村配置。改善農村金融服務，加快農村金融組織、產品和服務創新，落實和完善涉農貸款優惠獎勵政策。深入推進科技特派員行動和“三區”科技人才服務行動，大力實施兩個“百千萬”現代農業建設工程，促進科技與產業緊密結合。建立耕地集約利用獎勵制度，開展耕地利用質量評價，推進用地和養地相結合，鼓勵耕地經營者增加改善地力投入，提高耕地產能。

參考文獻：

［1］ 趙 超. 解讀中央財經領導小組第十一次會議. http://cpc.people.com.cn/n/2015/1111/c64387-27803380.html？_t=1447630704248，2015-11-11.

［2］ 王仁貴. “十三五”力補“三農”短板——專訪中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文［J］. 瞭望，2016，（5）：34-36.

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［4］ 陳俊宇，劉芳清，周克艷. 湖南省耕地利用結構分析與評價［J］. 貴州農業科學，2014，（10）：284-287.

［5］ 湖南省農村經濟調查隊. 湖南農村統計年鑒［M］. 北京：中國統計出版社，2013.

［6］ 湖南省農村經濟調查隊. 湖南農村統計年鑒［M］. 北京：中國統計出版社，2014.

［7］ 湖南省農村經濟調查隊. 湖南農村統計年鑒［M］. 北京：中國統計出版社，2015.

［8］ 張曉杰，陳俊宇，周克艷，等. 基于偏離-份額分析法的湖南省農業產業結構分析與調整［J］. 湖南農業科學，2015，（10）：111-114.

［9］ 周克艷，劉芳清，陳俊宇，等. 湖南農業現代化推進路徑研究［J］.湖南農業科學，2015，（11）：98-102.

（責任編輯：肖彥資）

中圖分類號：Q945.78

文獻標識碼：A

文章編號：1006-060X（2016）06-0094-04

DOI:10.16498/j.cnki.hnnykx.2016.06.029

收稿日期：2016-04-13

基金項目：湖南省國土資源廳軟科學研究計劃項目（2013-34）；湖南省農業科學院科技創新項目（2014TD08）

作者簡介：周克艷（1961-），女，湖南祁東縣人，副研究員，主要從事農業經濟和農業區劃研究。

Strategy of Efficient and Sustainable Utilization of Cultivated Land in Hunan under the
Reform of Supply Side

ZHOU Ke-yan1，LIU Fang-qing1，CHEN Jun-yu1，ZHANG Xiao-jie1，LIU Yu2
（1. Hunan Agricultural Economy and Regional Planning Research Institute， Changsha 410125，PRC；2. Hunan Academy of Agricultural Sciences， Changsha 410125， PRC）

Abstract:Speeding up effcient and sustainable use of cultivated landunder the structural reform of supply-side is signifcant for the protection of national food security and increase farmers' income. At present， there are 5 main problems on supply side of Hunan cultivated land utilization， such as poor planting structure， poor factorsinput， increase of resource constraints， and the diffcult to sell products and planting beneft narrowed， etc. To promote sustainable utilization of cultivated land in Hunan， the need to adhere to the "protection of supply， increase efficiency， sustainable" development thought，speed up to construct cultivated land use spatial pattern of "four zones" differential development， establish ecological high efficient cultivated landutilization structure which mainly toof rice， food crops，economic crops， feed crops for the auxiliary， form modern cultivated land use pattern of “upgrading six patterns”， innovate cultivated land use management system and cultivated land circulation system as soon as possible， improve the ecological and effcient use of cultivated land support policy.

Key words:the structural reform of supply-side； cultivated land； high effciency and sustainable utilization； problem； path； Hunan