論立法回避制度對我國環境保護稅法的啟示

沙苗苗

(北京理工大學法學院，北京　100081)

論立法回避制度對我國環境保護稅法的啟示

沙苗苗

(北京理工大學法學院，北京100081)

【摘要】目前國務院法制辦公室發布了《中華人民共和國環境保護稅法( 征求意見稿)》，該舉措推動著我國環境保護稅法的立法進程。立法是司法活動的起點，立法質量的高低決定司法活動的效果。立法回避制度在我國立法環節運用較少，而環境保護稅法的制定因其所調整社會關系的復雜性可能面臨征稅標準不科學、執行難等困境。本文探析立法回避制度對我國環境保護稅法的啟示，旨在使該部法律更具有合理性與可行性，充分發揮其對社會的調整作用。

【關鍵詞】立法回避制度；環境保護稅法；啟示

引言

2016年3月4日，十二屆全國人大四次會議副秘書長、大會發言人傅瑩表示，環境保護稅法已列入了今年的立法計劃。在此之前，我國《環境保護稅法(征求意見稿)》已向全社會公開征求意見，表明環境保護稅收制度已走向立法階段。環境保護稅的征收有著深刻的理論基礎與現實基礎，隨著社會財富總量的擴大，人們逐漸發現僅有社會財富總量的擴大，而社會分配不公、環境污染、勞動異化、人們的主觀幸福、社會福利并沒有得到提高。①環境污染與生態破壞已成為全球共同面臨的問題。保護和改善環境，促進社會節能減排，推進生態文明建設，(是我國環境保護稅法的立法宗旨。立法是司法活動的首要環節，其重要性不言而喻。但因環境保護稅征收規定所涉及的授體較多，有時甚至會觸犯部分社會主體的利益，以及不可逃避的經濟增長需要與自然生態環境惡化之間的矛盾，這些因素均會使該部法律的運行受到一定程度阻礙。周旺生指出：“中國法之不行或難行的根源，差不多存在于中國法制和法治的各個基本環節，首先是存在于立法環節，是立法環節的種種癥狀造成了法的先天不足，使法難以實行，甚至無法實行。”(因此，在立法環節多下些功夫并不為過。

為確保立法公正，減少立法缺陷帶來的沖突困擾，最有效地解決方式是訴求于完善的制度設計。我國在立法實踐中確立了立法決策制度、立法聽證制度等，立法回避制度并未受到足夠重視。立法回避制度是指享有立法權的機關或其組成人員在立法過程中，因其與所制定的法案或所處理的事務有利害關系，為保證立法實體結果和程序進展的公正性，根據當事人的申請、立法人員的請求或有權關的審查決定，一定的職權機關依法終止其職務或職權的行使并由他人代理的一種法律制度。④回避制度的法理基礎是自然公正原則與正當程序原則，這就要求立法者應處于中立地位，不能既做運動員又做裁判員。環境保護稅法調整的主體之間因利益訴求不同不可避免地造成該部法律執行難。但這項改革是大勢所趨，我們應在立法這個源頭處就盡量做到公平公正，從而保障后續司法任務的執行與開展。因此，本文期待從立法回避制度找到啟發。

1立法回避制度的主體范圍界定

為保證立法決策的科學性與民主性，立法回避的范圍主要體現在聽證階段，所針對的主體為主持聽證及調查人員。對于環境保護稅法的立法進程中，立法回避制度應適用于整個立法主體。該部法律涉及以下主體間的關系：中央政府與地方政府、地方政府之間、稅務部門與環保部門、民眾與政府部門等。稅收具有法定性，由環境保護費到保護稅的變革在于地方政府的收入由收費變成收稅，地方政府為實現自身利益最大化不會支持這樣的制度改革。為了追求地方經濟的增長，地方政府對環保指標的執行與控制并不是太感興趣。環保部門與稅收部門之間執行權的交叉，民眾環保意識與環境質量要求增強及其對政府積極采取治理措施的意愿與要求等。

通過分析可得，我國環境保護稅的征收除受技術性因素的制約與影響，既定利益的分配格局是又一大癥結所在。因此，在對環境保護稅進行立法起草時，涉及不同主體之間利害關系，影響立法公正程序與結果的主體應實行立法回避。回避的方式可以依所及主體自行申請，也可依對該主體享有監督權的國家機關決定。目的是為了防范參與立法主體的利己利益傾向，在一定程度上可以使立法更公平。

2立法回避制度與立法博弈機制并不矛盾

立法博弈機制是不同主體之間的相互交互、制約、抗衡最終達成相對平衡的制度。很多人擔憂在環保稅征收的立法進程中引入立法回避制度會損害不同利益主體意見的有效表達。以立法起草為例，有學者提出立法起草權應對外開放。作者贊同這一觀點。為了減少部門利益對環境保護稅征收的滲入與干擾，立法起草工作應向社會開放，有利益關系的主體不得參與涉及其自身相關的法律條款的起草工作，由其他部門或者委托專家起草。當然，這并不意味著完全將利益部門拒之門外，其提出的相關立法建議應充分考慮并討論研究，依舊保證不同主體間觀點的博弈與交鋒。立法回避制度的適用根基在于我國國情，使其具有可操作性，使環境保護稅法不受利益干擾，真正發揮保護生態環境的功能與效用。

3相關專家學者的有效參與

《環境保護稅法》是一部極具特殊性的法律，其涵蓋內容不僅包括法學原理，還涉及很多自然科學領域的內容，需要多門學科知識作為理論背景。為保證立法公平，立法回避制度的采用更應重視專家學者的有效參與，被回避的部門主體可以委托專家學者對其利益訴求進行分析，提出具有客觀性、科學性、專業性的建議報告，可以有效避免征稅標準不合理等問題，使立法真正建立在民主基礎之上，不使任何相關主體的意見被忽視。這樣的法律才更具備民主性、規范性、合理性與可行性。

4研究小結

目前國務院法制辦公室發布了《中華人民共和國環境保護稅法( 征求意見稿)》，該舉措推動著我國環境保護稅法的立法進程。立法是司法活動的起點，立法質量的高低決定司法活動的效果。立法回避制度在我國立法環節運用較少，而環境保護稅法的制定因其所調整社會關系的復雜性可能面臨征稅標準不科學、執行難等困境。

本文探析立法回避制度對我國環境保護稅法的啟示，旨在使該部法律更具有合理性與可行性，充分發揮其對社會的調整作用。研究指出，在對環境保護稅進行立法起草時，涉及不同主體之間利害關系，影響立法公正程序與結果的主體應實行立法回避。回避的方式可以依所及主體自行申請，也可依對該主體享有監督權的國家機關決定。目的是為了防范參與立法主體的利己利益傾向，在一定程度上可以使立法更公平。為了減少部門利益對環境保護稅征收的滲入與干擾，立法起草工作應向社會開放，有利益關系的主體不得參與涉及其自身相關的法律條款的起草工作，由其他部門或者委托專家起草。為保證立法公平，立法回避制度的采用更應重視專家學者的有效參與，被回避的部門主體可以委托專家學者對其利益訴求進行分析，提出具有客觀性、科學性、專業性的建議報告，可以有效避免征稅標準不合理等問題，使立法真正建立在民主基礎之上，不使任何相關主體的意見被忽視。

參考文獻：

[1]郭偉和.福利經濟學[M].經濟管理出版社，2001，10，第11頁.

[2]2015年6月10日國務院法制辦公室公布的《中華人民共和國環境保護稅法(征求意見稿)》第一章總則第一條.

[3]周旺生.論法之難行之源 [J].法制與社會發展，2003，3，17-18.

[4]汪全勝.立法回避制度輪[J].山東大學學報，2004，4，120-121.

On the Challenge System in Legislation and its Enlightenment to China′s Environmental Protection Tax Law

SHA Miaomiao

(Law school，Beijing Institute of Technology，Beijing 100081，China )

Abstract：Legislative Affairs Office of the State Council has released the revision of the draft of the Law of the people's Republic of China on environmental protection in recently，this move pushes the legislative process.Legislation is the starting point of judicial activities.The effect of judicial activity is determined by the quality of legislation.The challenge system in legislation is used less in legislation，environmental protection tax law may face the challenges such as unscientific tax dividends and difficulties of execution.The article studies on the Challenge System in Legislation and its Enlightenment，with the purpose of making it more rational and feasible that can fully play its role of social adjustment.

Keywords：the challenge system in legislation；environmental protection tax law；enlightenment

作者簡介：沙苗苗，在讀碩士研究生，主要研究方向為法學理論

中圖分類號：X21

文獻標識碼：A

文章編號：1673-288X(2016)03-0139-02

引用文獻格式：沙苗苗.論立法回避制度對我國環境保護稅法的啟示[J].環境與可持續發展，2016，41(3)：139-140.