空間規劃的“多規合一”實踐與研究進展

金龍新，朱紅梅，劉 英（. 湖南省農業經濟和農業區劃研究所，湖南 長沙 405；. 湖南農業大學資源環境學院，湖南 長沙 408）

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空間規劃的“多規合一”實踐與研究進展

金龍新1， 2，朱紅梅2，劉 英1
（1. 湖南省農業經濟和農業區劃研究所，湖南 長沙 410125；2. 湖南農業大學資源環境學院，湖南 長沙 410128）

摘 要：進行空間規劃的整合，實現“多規合一”是當前我國正在開展的一項實踐活動，同時也受到學術界的高度關注。文章主要對我國近年來開展“多規合一”實踐活動和學術研究的成果進行梳理總結，以期為下一步的工作和研究進行提供參考借鑒。

關鍵詞：空間規劃；多規合一；多規分立；實踐

我國空間規劃不協調的現狀已經嚴重制約了新常態下經濟的健康發展、土地資源的合理利用以及行政效率。“多規融合”的實踐開始于20世紀90年代的城市總體規劃和土地利用總體規劃的協調［1-4］，發展于 2003 年國家發改委的“三規合一”改革試點，蓬勃于黨的十八大以來“一個市縣、一本規劃、一個藍圖”的規劃指導思想以及2014年加入環境部門的“多規合一”聯合試點［5］，隨著這項工作的開展，“融合”也逐漸變為“合一”。

“多規合一”中的“多規” 最初指的是城市總體規劃（下文簡稱“城規”）和土地利用總體規劃（簡稱“土規”）“兩規”，然后加上國民經濟和社會發展規劃（下文簡稱“經規”）是“三規”，再把環境規劃融入“三規”之后成為“四規”［6］，發展到最后是指城規、土規、經規及環保、交通、旅游和產業等專項規劃的“多規”。

1　多規分立的歷史緣由及弊端

建國后，在計劃經濟體制下，我國社會采取了“大政府、小社會”的管理模式，劃分為經濟、社會、土地、環境、建設、能源和交通等不同的政府部門。據統計，目前我國有法定依據的各類規劃有80余種，非法定規劃更是不計其數［7-8］。各部門編制的規劃中涉及空間要素的有城規、土規、經規、生態環境保護規劃和交通規劃等［9］。我國從1953～1957年開始制定了第一個國民經濟和社會發展計劃，并制定了落實計劃的城市規劃。土規是在1986年頒布《中華人民共和國土地管理法》后開始編制的。環境保護規劃則是在2002年出臺《小城鎮環境規劃編制導則（試行）》后才開始編制的。在中央層面，逐步形成了國家發改委負責編制和管理經規，國家建設部負責編制和管理城規，國土資源部負責編制和管理土規，國家環境保護部負責編制和管理環境保護規劃的現狀與格局。

多規由多個部門編制、審批和管理導致一個區域空間有多個規劃，規劃之間在空間以及內容上相互重疊、矛盾甚至沖突，標準指標不一 、科學性和嚴肅性不足，既使得土地資源開發管理的無序現象日益嚴重，城市發展的邊界一再被突破，耕地保護的目標難以實現，生態環境日益惡化，也使部門之間產生沖突，嚴重降低了行政部門的效率，這既不符合資源節約的原則與又與市場經濟體制下，政府職能轉變的大趨勢相悖，實現經濟轉型和社會協調發展中的“多規合一”是解決問題的有效方法和策略［10-11］。

2　“多規合一”的實踐

基于多規分立的諸多弊端，上海、廣州、河源、云浮、深圳、武漢、重慶和廈門等城市相繼開展了各種規劃合一的實踐。

2.1“兩規合一”的實踐

在涉及空間的各種規劃中，土規與城規因為肩負著調節土地資源配置、耕地保護和城市發展等重要作用，且兩者的規劃目標基本相反，所以最需要協調。2008年，上海市以國家機構改革為契機開始探索“兩規合一”，首先組建了上海市規劃與國土資源管理局，同時取消原相應的機構，之后武漢市和深圳市也進行了相同的機構合并。“規土整合”成為2009年中國規劃管理領域和政府機構改革的一個熱點［12-13］。這種機構改革，為國土和規劃部門提供了一個交流協作的互動平臺，有利于形成相對合理的用地布局規劃。

上海市“兩規合一”的主要成果是形成了土地利用總體規劃，并統一了數據底板和信息平臺；提出了“三條線”管控方案及相關配套政策，即基本農田保護控制線、規劃建設用地控制線和產業區塊控制線；建立了統一的城鄉規劃體系［14］。

2.2“三規合一”的實踐

隨著國民經濟和社會發展規劃越來越具有空間管控性質，實現經規、城規、土規 “三規合一”的實踐提上日程。2004年國家發改委在6個地市縣試點“三規合一”，但是因缺乏體制保障，受到地方政府、規劃主管部門等多方面的影響，改革推進成效有限［15］。伴隨著國內城市化進程的加快，城市建設用地與耕地保護之間的矛盾日益突出，規劃融合的呼聲再次高漲。2008年，廣東省在河源市、云浮市和廣州市開展了三種模式的“三規合一”試點。

河源市是最先探索“三規合一”的試點城市，提出“三統一、二協調、一平臺”的技術目標，從技術上明確了“三規” 對接與協調的基本思路，打下了“三規合一”的技術基礎。

云浮市成立了規劃編制委員會，統籌編制“三規”。在規劃編制委員會下設立了地理信息中心，構建“一個平臺、統一標準、分類管理”的規劃管理體系。規劃編制完成后由各部門分頭實施，由規劃編制委員會進行統籌調校［16］。2012年底，數字云浮地理空間框架建設成果正式推廣發布，為云浮市“三規合一”的執行提供了技術方面的保障。

廣州市在云浮、河源兩市的基礎上開展三規合一，通過“市區互動、三上三下”，明確了廣州市城市增長邊界，繪制了區、縣級市坐標統一、無縫對接、矢量化的“四線”管控圖，同時細化相應的管制規則。

2007年重慶市被確定為全國統籌城鄉發展綜合配套改革試驗區后，開始了統籌城鄉的規劃改革，編制了“三規合一”的規劃，之后又將生態環境保護規劃也納入規劃協調的范疇，開始“四規合一”實踐［17-18］。

2.3“多規合一”的實踐

2014年“三規合一”增加了新的內容，即生態環境保護等規劃，由此“三規合一”升級為 “多規合一”。2014年8月，國家發改委、國土資源部、環保部和住建部聯合下發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，劃定在28個市縣進行空間規劃改革試點。廈門市作為試點城市率先進行“多規合一” 實踐探索并取得了突出的成效，使多個規劃相互統一，建立了統一的數據信息共享，實現了“一張圖”、“一個平臺”、“一張表”和“一套機制”， 明顯提高了行政效率［19-20］。

受到傳統體制的制約，開展“多規合一”探索工作并非一帆風順，但也取得了一些經驗和成果，在實踐中取得主要成果有：

（1）進行多規融合的機制創新。如云浮市成立的“規劃編制委員會”，它能夠保證繼續進行規劃融合的后續和相關項目的協調工作。

（2）嘗試進行機構間的協調。如上海市由新成立的規劃和國土資源管理局編制土地利用規劃，確保“兩規”銜接。許多城市在進行規劃合一的改革實踐中均成立了由市委負責牽頭的發改、國土、環保、城規等多個部門參與的編制委員會，對“多規合一”遇到的問題統一協調，如消除用地圖斑的差異，以解決規劃空間沖突等問題。

（3）進行了技術方面的探索。對規劃的規劃期限、工作底圖、基礎數據及土地分類進行統一，在此基礎上一些城市形成了“一張圖”。如，廈門市推動多個部門的規劃統籌，形成“多規合一”的“一張圖”，構建了一個涵蓋所有項目審批部門的統一業務平臺，空間坐標體系和數據標準及系統接口標準得到統一，各單位業務系統與平臺可以信息交換，以保障“一張圖”的實施［19］。

3　“多規合一”的研究進展

“多規合一”是將經規、土規、城規以及環保、產業、交通、旅游及市政等專項規劃的編制、實施進行融合［7］。實踐中，不同行業的專家、學者都對“多規合一”進行了各個方面的研究探討，形成了以下的研究成果：

3.1系統研究了多規分立及其演化過程

顧朝林［9］對我國1949～2014年期間多個“類空間”規劃各自的形成、分立及演化過程分不同階段進行了詳細的回顧介紹，肯定了各項規劃的歷史地位及發揮的專業智慧作用，分析了規劃融合的難點與原因，指出“多規合一”的方向。

3.2系統分析了多規的差異及由此產生的主要問題

3.2.1規劃管理機制不協調 在我國目前“條塊結合，上下對應”的政府體制之下，下屬地方政府對于部門的職能設置和權力安排與中央層面有高度的對應性，缺乏統一的規劃管理機構，因此造成了部門各行其是，在各自上級規劃下做自己的規劃。此外由于各類規劃在實際編制過程中，實施人、出發點、監督者均不同，導致規劃間的矛盾由來已久［8， 12， 21］。

3.2.2規劃法規體系差異大 發展規劃的編制依據為憲法，城鄉規劃的編制依據為城鄉規劃法， 土地規劃的制定依據為土地管理法，環境保護規劃制定的依據是環境保護法。這些法律都有相關的條款規定與其他規劃進行相互銜接，但法律對如何銜接、“不銜接”的情況沒有作出相應的規定，在法律條文之外也缺乏系統且行之有效的配套機制［22］。另外，生態環境規劃制定的依據目前僅有國務院頒布的《全國生態環境保護綱要》，綱要不屬于法律法規的范疇。

幾個規劃在法律地位與效力上的差異［10， 21］，既是各自職能在宏觀管理層面上的體現，又反過來對“多規”實施效能產生影響。經規本應是其他規劃編制的依據，但由于其多是宏觀指標導致對其他規劃的統治性不強，其他規劃間也缺乏協調的具體途徑和相應機制。

3.2.3各種規劃的目標不一致 經規的目標是統籌安排和指導區域社會、經濟和文化建設的方向，對產業發展和城鎮化等作出全面的部署。其政策性強，與績效考核等政策密切相關，是以行政邊界為基本單元的戰略性規劃；土規以保護耕地為核心目標，偏重于確定用地規模指標的剛性和約束力；城規側重于物質建設和空間布局的空間發展，據發展目標與內容在劃定范圍內優化城市空間格局；生態環境保護規劃重心是保護生態環境，促進自然資源的合理、科學利用，重點是對區域內的生態保護、水源地保護以及污染防治等作出部署。

其中國民經濟和社會發展規劃屬于空間發展規劃模式，后三者屬于空間控制規劃模式，“一控制、一發展”，目標相差甚遠［23］。

3.2.4規劃的技術標準不統一 多規中的兩個關鍵規劃是城鄉總體規劃和土地利用總體規劃，目前這兩個規劃存在諸多的不協調，主要表現為：

（1）人口統計口徑不同［10］。人口統計對于確定城市用地規模的大小有直接影響。土地規劃中對于城市人口的統計是以城市戶籍人口為準的，而城鄉規劃對于城市人口的統計，除戶籍人口，還包括戶籍不在當地但長期在本市居住及工作的外來人口，故土地規劃對于城市現狀人口規模和規劃預測值都要遠遠的小于城鄉規劃測算，相應的其預測的城市用地規模也遠遠的小于城市規劃。

（2）土地分類標準和坐標系統不同。土規采用西安1980坐標系統，用《市縣鄉級土地利用總體規劃編制規程》進行用地分類，包含3個一級、10個二級地類和29個三級地類；城規采用地方坐標系統，用《城市用地分類與規劃建設用地標準》分類土地，包含8大類、35中類和42小類［10， 12， 23］。

（3）工作底圖選擇不同［12， 28， 30-31］。城鄉規劃系統的審批主要采用基礎測繪部門提供的各類比例尺的地形圖，而土地管理部門則是使用自主開發的地籍圖，兩者的測繪差距起初較小而后大。

此外，各種規劃信息管理平臺采用的軟件系統和文件格式不同，造成“多規合一”不能在同一個空間管理平臺上開展工作［29］。

3.2.5規劃期限不協調 經規的規劃期限是5 a，生態環境保護規劃的期限也是為5 a，而土規的期限是10～20 a，城規的規劃期限一般為20 a左右。導致土規、城規長期發展目標可能與區域社會經濟發展實際情況有偏離，甚至沖突。生態環境保護、交通、水利、農業和林業等部門編制的5 a規劃，存在部分重點項目無法在已經審批執行的土地規劃中落地的現象［9， 20-21］。

3.2.6規劃內容在空間產生矛盾沖突 規劃目標和技術體系等的不一致，導致了規劃內容在空間上產生沖突，多種規劃的存在使得規劃之間產生內容上的重疊和不一致。一些地方沒有充分考慮保護區內人口分布、土地開發利用和礦產資源賦存等因素，自然保護區范圍與土地規劃、礦產規劃銜接不夠，將一些鄉鎮、村莊、農用地及礦產資源勘查開發區納入其中，導致部分礦產資源難以開采，一些必要的建設項目難以開工建設。

3.3歸納了“多規合一”的難點

“多規合一”的難點有的認為是技術問題，有的認為是機制問題，還有的認為是兩者共同的原因，大多數觀點傾向于機制問題。

顧朝林［9］總結“多規合一”的難點在于：部門規劃為主但都趨向綜合，條塊分割的政府管理體制，規劃編制的法律依據不同和規劃編制技術標準的不同等4個方面。

張少康［24］認為在河源、云浮、廣州等城市開展探索，可用“有所進步，艱難前行”來形容。三規合一的實踐難點在于：第一“三規合一”的工作基礎不完善；第二是技術支撐機構沒有全程介入；第三是體制上的問題。云浮市成立了規劃審批委員會，其他地方則是另設的機構去統籌，三規合的一個難題是如何把這些部門融合在一起。

楊保軍［24］認為“多規合一”難點不在技術上，而在體制機制創新上。李迅［25］認為“多規合一”的難點在于規劃間、部門間的協調， “多規合一”的難點在于協調。“多規”難融的體制根源在于部門利益、多頭管理的博弈。部門割據，中央和地方政府利益和價值取向分異，部分實踐革新受到上層制度的制約［18， 23， 26］。

當前“多規合一”尚無獨立的法理基礎和技術規范，不具備法定規劃特性；政府的機構改革難度大，各部門自上而下的行政管理機制在短期內難以改變，這些都是當前多規難合的原因［7］。

3.4探討了“多規合一”的方法

最初有關“多規合一”的討論，主要集中在怎樣化解矛盾，研究集中在以哪一種規劃作銜接的基準。而以不同規劃做“基準規劃”，就會有不同部門的權益考量，不能從根本上去解決各項規劃的“合一”問題。于是，就開始研究到底怎么合的問題［23， 27］。

當前，多數觀點認同“多規合一”難合的根源在于機構設置問題，由此學術界形成了對“多規合一”怎么合的兩種觀點。

一種觀點認為政府應該從頂層搞好設計，只能存在一個空間規劃機構和一個全新的“合一”規劃。持此觀點的認為由于涉及空間資源配置的部門過多且各類規劃自成體系，為避免部門分割造成的沖突及社會資源的浪費，空間規劃職能應該只由一個部門統管，在國家范圍內實現統一的空間規劃體系［22］。房慶方［24］建議調整一些部門權力，將空間規劃進行融合，編制一個城市規劃和土地規劃，在一張圖上表達，并由一個部門主管，克服條塊分割。

另一種觀點則認為中國空間規劃體系目前還不能通過規劃體系的整合或合并來解決。應在原有各規劃基礎上，將空間要素集中起來，增加一個具有戰略性和綱要性、并能夠實現的市縣區域發展總體規劃［9］。目前持該觀點的較多。張泉等［20］認為，“多規合一”的本質應是一種規劃協調工作而非一種獨立的規劃類型，是基于城鄉空間布局的銜接與協調［7］。許景權［27］認為多規合一應該從“重協調”走向“重統領”。把多規合一放到上級政府去批，“經、城、土、環”這些規劃由地方審批，并且在多規合一中對“經、城、土、環”最為核心、最為重點的內容進行控制，兼顧合理的剛性與彈性。

3.5提出了“多規合一”規劃編制的思路

“多規融合”的總體思路是實現各種“類空間規劃”之間在規劃目標、規劃區范圍、規劃期限、基礎數據、技術標準、審批流程以及監督管理等方面的相互協調一致［21］。

蘇涵等［7］認為“多規合一”規劃編制的核心環節應包括：確定總體發展目標、基于空間要素的“一張圖”整合、基于標準統一的協同平臺建設、管理及實施方案的制定這4個方面。

顧朝林等［32］提出區域發展總體規劃編制內容主要包括規劃背景和發展條件、發展目標和策略、功能定位與發展規模、自然資源開發與保育、重點功能板塊策劃、空間組織構想、經濟和產業發展規劃等共11個方面。“區域發展總體規劃”的編制一般分3個階段：區域發展總體規劃的編制、多部門多領域規劃的編制和多規與總規的協調與融合。在技術層面應該統一基礎數據、統一規劃期限和統一用地分類。

總之，目前我國開展“多規合一”的實踐探索及學術研究都取得了一定的成果，但是無法破解的問題仍然是我國的規劃管理機制，這就需要在2014年四部委設定的縣市改革試點的基礎上進一步探索前行，進行體制機制方面的創新探索與改革，同時要在借鑒學者們研究成果的基礎上有搞好規劃的頂層設計。

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（責任編輯：賀 藝）

Review of Practice and Researches on Multiple-Planning Integration of Spatial Planning

JIN Long-xin1，2，ZHU Hong-mei2，LIU Ying1
（1. Hunan Institute of Agriculture Economy and Regional Planning， Changsha 410125， PRC； 2. College of Resources and Environment，Hunan Agricultural University， Changsha 410128， PRC）

Abstract：Integrating spatial planning to realize “multiple-planning integration” is a practical activity being carried out in China recently，which is highly concerned by academic circles. This paper mainly summarized the achievements of this practical activity and academic studies conducted in China in recent years so as to provide a reference to the next phase of the work.

Key words：spatial planning； multiple-planning integration； multiple-planning separation； practice

中圖分類號：F323

文獻標識碼：A

文章編號：1006-060X（2016）03-0100-04

DOI：10.16498/j.cnki.hnnykx.2016.03.029

收稿日期：2016-01-27

基金項目：湖南省國土資源廳科研項目（湘財建指［2014］405號）

作者簡介：金龍新（1972-），男，湖南隆回縣人，副研究員，主要研究方向：農業經濟與農業區劃。

通訊作者：朱紅梅