政府購買公共服務優化路徑初探

錢月宏

（西北大學公共管理學院，陜西 西安 710127）

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政府購買公共服務優化路徑初探

錢月宏

（西北大學公共管理學院，陜西 西安 710127）

摘要：隨著我國社會主義現代化建設的不斷發展，我國的政府購買服務發生了一系列新的變化，政采與政府購買服務需求出現了一些不相適應的現象，這在一定程度上制約了政府職能的有效發揮。政府購買服務既是政府轉變職能、通過市場機制獲取公共服務的重要途徑，但是實踐中尚存在未能很好處理涉及廣泛利益主體的多重復雜關系問題，需要將政府購買服務作為一個系統工程審慎推進，需要盡可能全面梳理出這些問題，并采取適當的措施去解決，有的關系處理還依賴于更進一步的體制改革才能逐步推進。

關鍵詞：政府購買公共服務；現狀分析；購買方式；路徑優化

改革開放以來，隨著計劃經濟向市場經濟的轉型，群眾對公共服務的需求日益趨于多樣化。早在黨的十六屆六中全會和十七大上就指出“完善社會管理,建設服務型政府,強化社會管理和公共服務職能,政府推進政事分開,支持社會組織參與社會管理和公共服務,發展和規范各類基金會,促進公益事業發展”、“縮小區域發展差距,必須注重實現基本公共服務均等化,引導生產要素跨區域合理流動”要“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設,完善公共財政體系”要“重視社會組織建設和管理”。十一屆全國人大四次會議上，時任國務院總理溫家寶在政府報告中提出我們要努力建設人民群眾滿意的服務型政府，但當前政府的工作和群眾對政府的期望差距還是比較大的。主要表現在政府職能轉變不到位，對微觀經濟干預過多,社會管理和公共服務比較薄弱、要全面正確履行政府職能,更加重視公共服務和社會管理。加快健全覆蓋全民的公共服務體系,全面增強基本公共服務能力。由此可見，從現階段我國的經濟和社會發展水平以及人民的需要出發，進一步加快推進國內政府購買公共服務進程，進一步加快政府職能轉變，進一步落實執政為民理念，進一步建立和健全政府購買公共服務的機制和供給，最終實現公共服務均等化，是加快和諧社會建設的重要保障。

一、政府購買公共服務的理論起源

政府購買公共服務是西方制度改革的歷史產物。早在20世紀60年代，西方國家福利制度改革逐漸蔓延，公共管理學、新自由主義學派開始倡導推行市場化福利政策，并主張政府購買公共服務。但在這個過程中，學術界并沒有對政府購買公共服務給出統一的定義。西方國家的普遍經濟危機直接發起了歐洲國家以公共服務為核心的改革，當時稱為“購買公共服務”或“購買公共服務合同”。

縱觀已經過去的一個多世紀，西方國家在經濟發展中所經過的歷程基本上可以概括為從市場失靈開始，再到政府開始干預，然后政府開始失靈，私有化趨勢慢慢開始起步。在整個政府私有化過程中政府在很多方面的參與度和主導地位都開始減弱，而同時私有化的最終目的是不斷縮小政府規模，實現“小政府、大社會”的目的，并且在社會福利上提倡用市場取代政府。在社會服務私有化的進程中，運用最廣泛的一種方式是“契約”，政府在提供福利方面完全退出，或者說政府的社會功能盡可能的剝離，同時由私營組織承擔起全部的營運和投資的責任。很多研究表明，在這個過程中可以有效的降低服務成本，提升服務質量，同時可以為公眾提供更多他們可以選擇的公共服務。

二、政府購買公共服務的現狀

（一）國外政府購買公共服務現狀。

自20世紀70年代末起，英國首先開始了公共服務改革，對于政府職能轉變，政府和市場、社會關系如何進行調整以及如何處理社會公平跟效率的關系進行了大量的探索，并且取得了顯著地成效。英國對于公共服務改革的模式和理念對全世界范圍內各國公共服務改革起到了帶頭作用。英國對于政府職能的定位在每個時期各不相同，福利主意國家時期、撒切爾時期、布萊爾時期都在不停的變化。對于英國來說，公共服務供給模式經歷了從政府壟斷供給到市場壟斷供給再到公私合作、政府購買、加強競爭的一個漫長的歷史過程。

跟英國相比，美國在政府購買公共服務上有著更加悠久的歷史。美國早在1861年通過了一項聯邦法案，里面規定超過一定數額的政府采購必須采用公開招標，而且要用統一的單據和規范的格式機型操作管理。為什么要實行招標制度？其目的就是為了保證政府在采購的過程透明，結果有效，采用這樣的方式政府相關的采購部門和官員的行為得到了監督，最終保證采購來的東西既經濟節省、成本降低，又可以實現公共利益的最大化。目前，美國政府購買公共服務的最主要方式就是公私合作和合同外包。其中合同外包是指由政府部門自行制定所需的服務和物品，以簽訂合同的方式向第三方非政府組織進行服務的購買，同時根據合約規定對第三方部門的工作效果進行評估和監督，以此為據支付相關的費用。公私合作模式主要指政府部門和第三方非政府部門同時提供同種公共服務，也就是說在實行合同外包的同時，保留部分政府部門提供公共服務的能力，讓公共部門也成為提供服務的競爭者。這樣的模式的好處在于可以充分比較政府和第三方組織的優勢，以達到效率最優。

（二）國內政府購買公共服務現狀。

我國現在正處于社會經濟發展的關鍵時期，尤其是政府轉型，這需要在立足基本國情的基礎上不斷向西方發達國家學習，借鑒他們先進的理論和實踐，在這個過程中政府購買公共服務是其中一個非常重要的方面。政府購買公共服務在我國是一個全新的名詞，它是政府部門為了能夠更好的履行服務公眾的基本職責，通過財政向社會各類機構支付相關的費用，從而購買它們以合同方式提供、但由政府相關部門界定品質的所有或部分公共服務，是一種新的公共服務供給模式，同時也是我國公共服務領域今后改革和發展的努力方向。近年來，我國一些部門和地區逐漸在社會服務等領域嘗試采用政府購買模式，比如醫療衛生服務、社區服務、養老服務、教育服務、計劃生育服務、培訓服務、就業服務、公交服務等等，都取得了不錯的效果，也借此機會推動了政府的職能轉變，加快了第三方非營利組織的發展。這種模式的轉型有助于解決公共服務領域中的一些困難問題，同時也為我國正在進行的事業單位改革提供了新的理論和實踐依據。

三、政府購買公共服務的方式

（一）形式性購買。所謂形式性購買就是指服務的攻擊方事實上是購買方在職能上的延伸，公共服務的供給方并不是獨立的決策主體，買賣雙方也沒有所謂的契約關系，只是一種形式上的購買。其好處是政府對于公共服務的管理力度加大，某種程度上解決了政府公共服務供給不足的問題，有利于培養社會志愿者。但其缺點也很明顯，主要表現在以下幾個方面：一是政府和供給方存在一定的依附關系。因為契約雙方都不是決策的獨立主體，而都帶有一定的雇傭關系，這樣就導致購買流于形式，違背了政府購買公共服務的本質；二是在政府的大力支持和推動下，政府購買公共服務在資金上形成了壟斷，其他的第三方非盈利組織獲得不了這部分經費，不利于民間組織的發展；三是由于民間組織的建設決定權在政府手里，導致暨當運動員，又當裁判員，很容易把一些本來不是政府職能范疇內的服務納入到購買范圍里面去，導致盲目購買的現象發生；四是可能導致部門利益的膨脹。因為沒有引入社會監督機制，政府自己組建民間組織，自己購買，為國有資產流失安上了一個合法的名目。

（二）非競爭性購買。所謂非競爭購買也叫公辦私助。例如，上海市浦東新區在建設羅山市民休閑中心以后，沒有按照傳統的模式，依靠所在街道和居委會等進行管理，而是通過商量，委托了上海基督教青年會來管理。這種模式的買賣雙方都是獨立的法人，并且形成了合同關系，但提供服務的方式是委托方式。非競爭性購買的優點是參考了市場機制，以往純粹靠政府投入和補貼的方式得到了改變。這樣有助于公共服務效率的提升，同時公共服務成本降低。但反之，這樣的方式競爭缺失，服務買賣很難得到有效的監控。

（三）競爭性購買。要做到競爭性購買，必須做到以下四個條件：一是買賣雙方是兩個獨立的法人主體；二是購買服務要有明確的目標；三是要有可以選擇的競爭市場和競標程序；三是通過招標的模式由政府部門選擇可以提供服務的私人部門或第三方非盈利組織，而且還要與之簽訂合同；四是中標的私人部門或第三方非營利組織要能提供相應的服務種類，最終實現政府購買成本最小、收益最大的目標。跟前兩種模式相比較，競爭性購買的優勢在于發揮了民間組織的作用，提高了服務的質量，而且因為有了成本約束機制，服務效率得到了提高。因為是采用公開透明的招標，還能有效的防止了腐敗的發生，降低政府購買成本。由此可見，隨著民間第三方組織力量不斷地增強，競爭性購買公共服務將成為政府采購今后主要的發展方向。

（四）直接資助。直接資助是一種通過政府選擇而特定的提供公共服務的私人部門或第三方非營利組織，然后直接給予他們資助的一種方式。直接資助可以是實物，也可以是經費，再或者是政策優惠。比如政府有關部門對私人部門或第三方非營利組織的開辦提供經費、無償使用的土地、稅收減免等政策優惠。這種直接資助的方式可以讓政府在不增加固定資產投入的情況下，把購買公共服務的費用轉移到了資助的項目當中，這樣公共產品的產出得到了實現，同時政府單一供給公共服務的方式得到了改變，公共服務供給的社會化發展得到了極大的促進。

（五）政府補貼。政府補貼是指政府本身不提供任何公共服務，而是向有能力、有資格提供服務的機構和對象按照既定的標準直接提供補貼，從而達到購買公共服務的目的。

四、優化政府購買公共服務成效的路徑

（一）明確政府主體責任。

政府購買公共服務是政府職能重新定位和轉變的重要途徑和試試手段。如何進一步加強政府購買公共服務效果的核心問題是要明確政府在公共服務歷史發展中的責任何在，尤其是我國近年來經濟發展進入新常態以后，如何確立和理解公共服務的作用至關重要，加之對于我國未來經濟社會發展來說，發展好公共服務具有重大意義。我們可以使公共服務發展成為我國經濟發展的助推器。

在公共服務發展中，政府和市場、社會之間的關系需要厘清。政府最主要的作用主要在是否能夠及時掌握和反饋有效信息，引導社會公眾需求，制定公共服務規劃和標準，創建多元化的公共服務主體，還要監督好公共服務的質量。增加政府購買公共服務力度并不是說公共服務進入市場化，只是說公共服務在發展工程中要借助社會力量和市場機制。市場和社會可以進一步提升公共服務的水平、效率，但是市場從來都不是一個能夠自動實現社會公平的平臺。因此政府在保障基本公共服務的便捷性、可及性等方面要起到應用的作用。

（二）提供充分的法律依據。

從法律的角度來看，我們現在進行政府購買公共服務的主要法律依據就是《政府采購法》，但是需要購買的公共服務和政府采購在具體項目、供給方以及流程等多方面都存在重大的差別。從長遠的角度來看，應當對現行的《政府采購法》、《政府采購法實施條例》進行重新修訂，把政府購買公共服務納入到里面去。亦或在短期內，先出臺指導政府購買公共服務的地方性法律法規，對于購買服務的主體、方式、對象、流程、監管、合同管理、績效評估、質疑和投訴等問題以及相應對應的部門職責做出規定，避免在實際過程中的隨意性。

（三）規范的購買流程保障。

要想真正確保政府購買公共服務的實效，必須規范政府購買服務的流程。所以，政府一定要明確購買公共服務項目的具體內容、操作流程、工作職責、購買方式以及評估方從服務供給方、承接方和服務事項等3個方面對購買公共服務的行為進行合理界定，必須分解項目的協調、監督、評價等工作職責，明確對服務供給方的資質、服務質量、服務效果等加強信息公開，以便政府購買政府服務的透明度和競爭度進一步提高。

（四）加強績效管理。

從某種角度上來說，用何種方式去購買公共服務不是問題的核心點，最關鍵的問題是政府在購買公共服務時能否做到公開、公正、有效的競爭，這才是解決購買公共服務過程中可能出現各種隱患的核心點。要解決這一個問題，需要靠流程規范和程序透明兩個辦法。

政府購買公共服務的流程應該包括以下內容：一是編制購買服務的計劃并報請有關部門進行審議通過；二是確定購買服務的內容；三是編制相應的預算方案；四是組織實施購買；五是開展績效評估和財務審計等。服務購買的全過程應該通過政務信息進行公示，購買服務的結果需公開展示，當然也可以要求第三方評估機構進行購買效果的評估。

（五）加強社會組織保證。

社會組織主要是利用志愿者力量開展第三方非營利性公共服務的機構，它的組織目標的公共性和組織原則的非營利性決定它與政府治理的目標是一致的。隨著政府職能的不斷變化，很多公共服務都改由社會組織參與提供，那么換句話說社會組織的水平高低直接影響到所提供的服務的質量和水平。一方面，政府要對社會組織的健康發展提供合適的政治和經濟環境，加之需要扶持資金等方面的政策；另一方面，一部分社會組織自我管理能力差、自律性不高，有些乃至還有違法違紀行為出現。針對這種情況，政府必須要創新管理手段，引導社會組織誠信自律，保證大部分的社會組織平穩、健康的發展。

參考文獻

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作者簡介：錢月宏（1986.12-），女,浙江紹興人，西北大學公共管理學院，公共管理在讀研究生，研究方向為地方政府管理。

中圖分類號：D035

文獻標識碼：A

文章編號：1671-864X（2016）01-0073-02