失業保險基金功能拓展探究

翟明貴

[摘要]發達國家失業保險制度的建立經過了一個知識的累計、認知的調整、制度的演進過程，從非正式制度發展到正式制度是一個不斷的試錯、漸進、變遷的過程。如今發達國家的失業保險已經從消極的保障向積極的保障政策發展。而我國的失業保險制度的變遷過程、路徑與西方的發達國家不同，但也是一個政府知識不斷累計、認知不斷調整的演進過程。我國各地、各級政府正在積極探索新的路徑、創新方法；同時，也還有許多問題需要進一步探討。

[關鍵詞]失業保險；實踐途徑；基金功能拓展；對策建議

[DOI]1013939/jcnkizgsc201607089

1失業保險基金功能拓展的實踐路徑

2009年7月，人力資源和社會保障部、財政部聯合發布《關于延長東部7省（市）擴大失業保險基金支出范圍試點政策有關問題的通知》，要求開展適當擴大失業保險基金支出范圍試點工作，試點地區可以根據本地區促進再就業工作的需要，積極穩妥地開展試點工作。隨后，2012年5月，人力資源和社會勞動保障部、財政部發布了《關于東部7省（市）擴大失業保險基金支出范圍試點有關問題的通知》（人社部〔2012〕32號），進一步明確了失業保險基金運營的改革方向。從2010年開始，淄博市已經連續五年實行了擴大失業保險基金支出范圍試點政策，在拓展失業保險基金功能方面主要有以下特點。

11基金支出范圍越來越大

梳理五年的擴大失業保險基金支出范圍試點的支出項目，除了每年的企業招用就業困難人員社保補貼和崗位補貼、職業培訓補貼、職業介紹補貼和鑒定補貼可使用失業保險基金，基層平臺建設及信息化軟件培訓費用、失業動態監測補貼、一次性崗位開發補貼、小額擔保基金、勞動密集型小企業擔保貸款貼息也可使用失業保險基金。此外，為了促進更多的困難人員就業，加大對化解產能過剩、淘汰落后產能企業轉型升級的支持力度，對符合條件的企業給予社會保險補貼或崗位補貼的同時，支持員工職業培訓計劃的實施，對開展職工在崗培訓和轉崗培訓給予相應補貼。

12基金支出規模越來越大

擴大失業保險基金支出范圍試點支出政策性強、時限性強，淄博市嚴格按照規定范圍、標準和程序審核、支付相關資金，專款專用；準確、及時、全面貫徹各項就業政策，失業保險基金在提升失業人員就業和創業能力等方面發揮了重要的作用，促進了經濟的平穩發展，社會的和諧穩定。2010年以來，在財政促進就業資金不減少和增長幅度不變的前提下，擴大失業保險基金支出范圍試點支出始終控制在上年末全市失業保險基金累計結余的15%以內。

13就業服務主體更多樣，注重再就業培訓和職業介紹

除了保障失業人員在失業期間的基本生活，給予本人失業保險待遇之外，還創新了一系列的促進就業政策。淄博市2009年開始實施了“加強就業培訓提高就業與創業能力五年規劃（2009—2013）”，職業培訓對象由原來的城鎮登記失業人員擴大到了只要有就業創業愿望和培訓需求的農村轉移就業勞動者、畢業年度高校畢業生、城鄉未繼續升學的應屆初高中畢業生。政府鼓勵認定的培訓機構為各類失業人員開展職業培訓并給予培訓補貼；如果失業人員有創業意向，可以免費參加創業培訓。同時，為鼓勵職介機構為失業人員提供免費職業介紹和職業指導，也給予職業介紹補貼。

14就業服務內容更精細，兩項資金互為支持

一是提高并細化職業培訓和職業介紹補貼標準。職業培訓補貼只能享受一次，且不得與失業保險的職業培訓補貼重復享受；二是失業保險基金中兩項補貼資金與就業專項資金統籌安排，分項目支出，形成合力，提升職業培訓補貼和職業介紹補貼資金使用效益。

2失業保險基金功能拓展的問題

21政策實施的問題

一是補貼政策惠及面較窄。基金支出范圍雖然擴大了，但是具體操作時，由于設定了一些條條框框，如2014年在落實創業帶動就業扶持資金專項用于為符合條件的小微企業發放一次性創業補貼和創業崗位開發補貼時，很多需要補助的企業被各種條件擋在補助對象之外，政策上的優惠無法讓真正需要的企業受益；二是資金整合效率仍不高。盡管就業專項資金與失業保險基金統籌安排，分項目支出，但在支出項目上依然重合較多，項目資金重復利用情況也比較嚴重。

22失業保險基金的就業促進功能較弱

一直以來，我國用于促進就業的失業保險金比例較低。2010年以來，淄博市用于發放失業保險待遇的支出占失業保險基金總支出的比例逐年遞增，用于促進就業方面的投入占比較少。

23試點的功能拓展績效有待評估

從2010年開始，淄博市按照省人力資源和社會保障廳、省財政廳部署進行了擴大失業保險基金支出范圍的試點工作，現在來看，試點確實在制度設計和實施過程上有了很多創新，但至今卻還沒有看到績效評估結果。所以有必要對試點狀況進行績效評估，弄清問題和成績，為試點常態化開展提供數據和經驗的基礎保證。

3推動我國失業保險基金發揮更大效益的對策建議

31更新理念，創新制度

提供基本生活保障、預防失業和促進失業人員再就業是失業保險的三大基本功能，提供基本生活保障被認為是消極保障，而預防失業和促進失業人員再就業被稱為積極保障。現在許多國家認同把消極保障的理念變為積極的就業理念，把事后補救變為積極的事前預防，更加重視預防失業和促進失業人員再就業。

32均衡失業保險基金在失業保險和就業援助服務上的支出比重

我國目前就業援助服務發展嚴重滯后失業保險發展，表現在失業保險基金總支出中用于積極保障的支出比例太低，用于消極保障的支出比例太大，且呈逐年加速增長的態勢。在經濟合作與發展組織（OECD）的32個國家中，有17個國家消極保障措施的基金支出比例在60%～78%；有9個國家在50%～60%；有6個國家在50%以下，分別是日本、瑞典、英國、波蘭、智利和墨西哥。我國可以借鑒國外經驗，有步驟地提高失業保險基金對就業援助的比重。

33大力拓展就業援助功能

毋庸置疑，失業保險基金的使用向就業援助方面傾斜的趨勢是整個世界的共識。這一政策價值取向可以通過政策的創新和財政預算的支持來實現，但是，要想讓失業保險基金對就業援助的基金使用效率最大化，并達到預期的經濟效益和社會效益，就需要好的就業援助機制來支撐。

首先，豐富援助內容，細化援助方案。近年來，我國各地的援助內容已經很多樣了，但是，還需要更加細化才能達到更好的援助效果。例如，英國把失業對象分類得非常細致，按照失業時間，將勞動者細化到失業3個月、6個月、9個月等的就業方案。其次，充分發揮社會力量，使就業援助主體多元化。美國就業援助主體有政府公共就業服務機構、民間非營利服務機構、政府與民間合作的服務機構以及社區就業服務中心。我國政府就業援助機構比較多，但民間力量發揮得不足。可以參考國際經驗，采取政府購買的方式，讓民間組織和市場發揮更大作用。最后，重視就業培訓。我國就業培訓內容比較模式化，也沒能做到有的放矢，建議對不同對象采取差異化培訓，可以通過發放“培訓券”，讓失業者自主選擇培訓機構和培訓內容。另外，我國社區就業服務還有很大潛力可挖，積極發揮社區的平臺作用，讓勞動力的需求資源和供給資源在這里無縫對接，讓所有有就業愿望的人都能如愿以償。

34建立失業保險基金支出績效評估制度

新公共管理理論要求政府的公共支出也要進行績效評估，它是政府公共支出管理的重要組成部分，它不僅是對支出成果進行考評，而且還對其管理效率、資金使用效益以及資源配置效率進行考評，并與部門預算績效掛鉤，進而提高部門預算的編制水平和執行效益。失業保險基金的支出也要如此進行評估。

參考文獻：

[1]劉章洪人力資源管理師教程[M].北京：人民郵電出版社，2014

[2]安鴻章人力資源管理師教程[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2007

[3]余凱成，程文文，陳維政人力資源管理[M].大連：大連理工大學出版社，2004

[4]彭劍鋒，包政人員甄選錄用與培訓卷[M].北京：中國人民大學出版社，2003