鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理困境及其紓解

徐 世 雨

(德州學(xué)院 歷史與社會管理學(xué)院，山東 德州　253023)

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鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理困境及其紓解

徐 世 雨

(德州學(xué)院 歷史與社會管理學(xué)院，山東 德州253023)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家與農(nóng)村社會的橋梁和紐帶，其治理困境問題值得我們重視。在造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理困境的諸多因素中，體制因素、經(jīng)濟因素、社會因素和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“內(nèi)卷化”等是關(guān)鍵因素，應(yīng)該從適度擴大治理決策權(quán)、實現(xiàn)事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一、著力培育農(nóng)村社會組織和提高社會治理能力四個方面來紓解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理困境，為實現(xiàn)善治型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供借鑒和參考。

善治；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；治理困境；行政生態(tài)；政府職能

黨的十八屆三中全會提出了推進實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)要求，并指出通過改進社會治理方式，發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政府主導(dǎo)作用，鼓勵支持其他社會主體參與社會治理，從而實現(xiàn)政府治理與公民社會自治的良性互動。實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是完善和提高中國特色社會主義制度的根本保證，同時也是政府職能優(yōu)化，實現(xiàn)由“善政”到“善治”的轉(zhuǎn)變。作為我國政府層級中最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，承載著大量的公共管理與服務(wù)職能，肩負(fù)著自上而下和自下而上的政策和信息傳遞職責(zé)。我國是農(nóng)業(yè)大國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種特殊地位決定了其是實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化最重要的角色。隨著我國行政體制改革的進一步深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未來的改革趨向也成為最具有爭議的問題。同時在實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也根據(jù)各自實際開展了各式各樣的改革。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來的改革趨向?qū)W術(shù)界的觀點也不一致，主要有以下幾個方面的觀點：“撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制”、“實行縣政鄉(xiāng)派”、“恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”、“重建農(nóng)民協(xié)會”、 “建立綜合性農(nóng)業(yè)合作組織以取代鄉(xiāng)鎮(zhèn)”等。[1](P39)從另一個角度理解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于治理的理論與實踐的窘境。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理的現(xiàn)實困境

作為黨和政府與基層群眾聯(lián)系的橋梁和紐帶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扮演著“對上”負(fù)責(zé)和“對下”服務(wù)的角色，并且直接面向基層群眾開展公共治理活動，其治理能力的高低直接影響著公眾需求的滿足和福祉的實現(xiàn)，關(guān)系到黨和政府在人民群眾中的形象。這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及時轉(zhuǎn)變和優(yōu)化政府職能，努力適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)和社會轉(zhuǎn)型造成的復(fù)雜環(huán)境；做到執(zhí)行中央和上級黨委政府政策與當(dāng)?shù)乜陀^實際有機結(jié)合，既要維護國家政權(quán)的權(quán)威性，又要保護基層群眾的自治性。諸多復(fù)雜職能及其所處的復(fù)雜環(huán)境使得資源和治理能力有限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入職能與角色的沖突，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨諸多的治理困境。

(一)全能型政府思維與市場對資源配置決定性作用困境

隨著我國經(jīng)濟體制改革的進一步深入，尤其是黨的十八屆三中全會提出讓市場在資源配置中起決定性作用的重大決策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于和微觀市場主體打交道的第一線，更需要界定清楚政府與市場的邊界，明確治理的范疇和服務(wù)的責(zé)任，追求治理效率的最大化，實現(xiàn)公共利益最優(yōu)化。但是由于受長期的全能型政府思維的影響，加之自身治理能力的不足，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實施公共管理的過程中，常常表現(xiàn)出“缺位”和“越位”。由于我國市場機制的不完善，本應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行的監(jiān)督和服務(wù)職能出現(xiàn)“缺位”現(xiàn)象，如在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護，制止部分企業(yè)違法排污方面，出現(xiàn)監(jiān)管的缺位；農(nóng)田水利等原有公共服務(wù)出現(xiàn)萎縮的現(xiàn)象；拖欠教師工資等現(xiàn)象不斷上演。也就是說作為最基層的公共組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行提供公共物品或服務(wù)的職能市場表現(xiàn)為“缺位”狀態(tài)。[2](P57)在提供公共物品或服務(wù)“缺位”的同時，在新型城鎮(zhèn)化進程中還常常扮演著“越位”的角色。比如，為改善農(nóng)村居民的居住環(huán)境，“逼著”農(nóng)民“上樓”；為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，“幫著”農(nóng)民規(guī)劃“萬畝大棚”等諸多“政績工程”。最終影響了黨在人民群眾中的形象，透支了政府自身的信用，增加了自身的財政包袱。

(二)事權(quán)不對稱和治理資源有限性困境

處于我國行政層級體系最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，既要貫徹落實中央的方針政策，還要認(rèn)真執(zhí)行各級地方政府的工作措施和具體工作任務(wù)，并且許多情況下都是“時間緊，任務(wù)重”，很多任務(wù)實行“一票否決”。在這一方面最明顯的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的直接“上級”縣級人民政府，縣鄉(xiāng)兩級政府間關(guān)系處于一種失衡的“壓力型”政府體制。其具體表現(xiàn)是，縣級政府把各種經(jīng)濟、社會等發(fā)展目標(biāo)具體化和量化后，以目標(biāo)責(zé)任書的形式分派給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并以此作為績效考核的主要依據(jù)。處于“上面千條線，下面一根針”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由于受所掌握資源匱乏的約束，常常陷入“低能”和“弱力”的困境。[3](P199)一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所擁有的權(quán)力資源很有限。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在現(xiàn)行的行政體制下不享有完全意義上的決策權(quán)，更多的是執(zhí)行上級政策法規(guī)的執(zhí)行權(quán)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所擁有的財力資源很有限。作為最基層的政府，在現(xiàn)有的財稅體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所擁有的稅收資源十分貧乏，可支配的財政資金十分有限。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所擁有的人力資源很有限。受工作環(huán)境和其他條件的限制，再加上所掌握信息和財力資源有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要決策者決策技能相對較低，又缺乏相應(yīng)的智力支持，從而很難做出高質(zhì)量的決策。同時，許多優(yōu)秀的人才也很少愿意全身心地投入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，使得其執(zhí)行力大打折扣。

(三)傳統(tǒng)行政管理與村民自治沖突困境

我國是單一制國家，中央和地方各級政府之間是一種自上而下的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，其行政體制內(nèi)部形成一種對上負(fù)責(zé)的權(quán)力配置方式。這種權(quán)力配置方式有利于中央決策的貫徹和執(zhí)行，能夠充分體現(xiàn)國家的意志，維護國家的統(tǒng)一和完整，而國家意志需要通過地方各級政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村社會的控制、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)來實現(xiàn)。這就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社會各類組織及民眾之間形成良性的互動，從而達(dá)到國家與社會的善治良序。在實際運作過程中，由于我國村民自治組織運作的不規(guī)范，出現(xiàn)很多異化現(xiàn)象，現(xiàn)在政府很大程度上能夠左右或者影響村干部的人事安排，因此，村民自治組織很多情況下蛻變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治組織具備了較大的控制權(quán)，極大限制和影響了村民自治組織的自治權(quán)。另一方面，隨著我國依法治國進程的加快，廣大基層公眾民主意識和參與意識也有較大提高，尤其是對涉及村民集體利益的公共事務(wù)方面，包括對村干部和村務(wù)的監(jiān)督。這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治組織的“控制力”產(chǎn)生了一定的反制和抵消，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“控制”與鄉(xiāng)村自治組織的“自治”產(chǎn)生沖突。同時，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所依賴的控制資源日益減少，而基層公眾的民主意識和參與能力卻逐漸增強，這種自上而下的“控制力”會逐漸降低，村民自治組織的自下而上的“自治力”會逐步提高。

二、影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府善治的因素分析

行政生態(tài)學(xué)理論認(rèn)為，公共組織系統(tǒng)及其行為與行政生態(tài)要素之間存在一定的關(guān)聯(lián)性，并且這些要素對公共組織系統(tǒng)影響的權(quán)重也會因情境的不同而不同。弗雷德·里格斯把行政生態(tài)要素分為敏感要素和非敏感要素，敏感要素是指與公共組織系統(tǒng)相互作用并對其產(chǎn)生直接的、顯著影響的內(nèi)外部環(huán)境要素；非敏感要素則是指對公共組織系統(tǒng)影響較小但又不能將其排除行政環(huán)境邊界之外的要素。基于此，我們把影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府善治的行政生態(tài)敏感要素主要分為體制因素、經(jīng)濟因素、社會因素和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身因素。

(一)體制因素

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家治理體系中居于基礎(chǔ)和基層地位，對上要面對中央、省、市和縣諸多的領(lǐng)導(dǎo)層級，對下直接面對政府要治理和服務(wù)的公眾，這就決定了各級黨委政府的涉及“三農(nóng)”問題的政策與具體目標(biāo)任務(wù)都要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接執(zhí)行落實，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行效果也是各級政府對其進行績效考核的主要依據(jù)。尤其是近幾年來，隨著我國新型城鎮(zhèn)化進程的加快，中央及各級地方政府對“三農(nóng)”問題關(guān)注和投入的力度加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所承擔(dān)的各種任務(wù)也越來越重；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能范圍卻越來越小，教育、衛(wèi)生、公安、法庭等管理權(quán)限悉數(shù)上交，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府的完整性被嚴(yán)重打破，在許多公共管理范圍內(nèi)無執(zhí)法權(quán)，從而形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)失衡、職責(zé)不清的治理困境。這種局面導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主體行為弱化，成為對其直接上級也就是縣級政權(quán)組織的嚴(yán)重依附和依賴，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作出發(fā)點和工作行為都是對上負(fù)責(zé)。為了完成上級交辦的各種任務(wù)目標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員會把這些指標(biāo)分解到各個村莊，特別是涉及“一票否決”的計劃生育等工作。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會加強對村“兩委”的直接影響和控制，采取各種政治的、經(jīng)濟的手段確保上級政策目標(biāo)的落實。也正是這種壓力型的行政體制成為影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府善治的政治生態(tài)因素。

(二)經(jīng)濟因素

財政為庶政之母，財政是所有公共組織從事公共活動的一種重要資源，只有當(dāng)公共組織有了穩(wěn)定的財政收入，才能更好地發(fā)揮其應(yīng)有的職能。我國財稅制度改革和農(nóng)業(yè)稅取消之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入的來源主要是農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。正是因為有充足的財政來源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在為農(nóng)村公共事業(yè)和農(nóng)田基本建設(shè)等方面投入較大，為我國農(nóng)業(yè)糧食豐產(chǎn)豐收打下堅實的基礎(chǔ)。而自上世紀(jì)90年代后我國先后實施了分稅制改革及農(nóng)村稅費改革，這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政體制造成很大的影響，其合法性收入來源十分有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政成為名副其實的“吃飯財政”。[4](P13)而與此同時，隨著經(jīng)濟體制改革的深入進行，我國行政體制改革也逐步跟進，政府職能轉(zhuǎn)變步伐加快，服務(wù)型的善治政府成為一種共識。新農(nóng)村建設(shè)、村村通工程、農(nóng)村困難戶救濟、學(xué)校教育以及其他農(nóng)村公益事業(yè)等都成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要面對的實實在在的服務(wù)事項，當(dāng)然，這些項目中許多資金是由中央和省級、市級政府提供的，但是還有一部分需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供資金支持，這使得本來已經(jīng)捉襟見肘的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政處于更加艱難的境地。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心地方債務(wù)課題組的統(tǒng)計，目前我國地方政府債務(wù)至少在1萬億元以上。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債總額在2 200億元左右，平均負(fù)債400萬元，也就是說許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都處于高負(fù)債的風(fēng)險運行狀態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難履行為農(nóng)村居民提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的職能。

(三)社會因素

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了個別處于縣城駐地外，絕大部分都處于農(nóng)村社會環(huán)境之中。作為國家行政層級最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府其主要職能就是管理農(nóng)村社會，為農(nóng)民提供公共服務(wù)，為農(nóng)業(yè)豐產(chǎn)豐收提供支持和指導(dǎo)。這些工作的開展大都依靠農(nóng)村社會的相關(guān)組織，目前農(nóng)村組織除了黨的基層組織之外，還有村民委員會及其他社團組織、經(jīng)濟互助組織等。村民委員會負(fù)責(zé)農(nóng)村社會的公共事務(wù)，應(yīng)該是農(nóng)民利益的代表和體現(xiàn)者。在實際工作中，村民委員會既扮演著完成上級任務(wù)的角色，同時還要履行管理村級公共事務(wù)的職能。更多情況下成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“派駐機構(gòu)”，替鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成許多任務(wù)指標(biāo)，因為這樣可以獲取來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各種資源的支持，異化為“依附”關(guān)系。對村級事務(wù)，由于其時間、精力和資源的有限性，其管理村級事務(wù)和為村民服務(wù)的職能很難或很少履行。一方面由于它是村民自治組織，沒有行政組織的權(quán)威，在完成上級交辦的任務(wù)時很難順利開展；另一方面，由于其行政化的趨向，又使它得不到村民的信任和支持。最終造成上級不滿意、村民不歡迎的尷尬局面，從而弱化了村民委員會的自治功能。此外，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步打破，戶籍制度改革也逐步推進，很多農(nóng)村精英都向城市轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)村社會的人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，留在農(nóng)村的大多數(shù)是婦女、孩子和老人，而他們接受信息的渠道較少，組織化水平較低，給農(nóng)村社會的治理帶來極大的挑戰(zhàn)。

(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“內(nèi)卷化”因素

美國人類學(xué)家戈登威澤用“內(nèi)卷化”形容一種文化模式到達(dá)發(fā)展頂峰后不再穩(wěn)定下來或轉(zhuǎn)軌到其他模式，而是開始內(nèi)卷，變得自我復(fù)雜起來。美國芝加哥大學(xué)杜贊奇教授把這一概念運用到政治領(lǐng)域中來，提出了國家政權(quán)內(nèi)卷化，其含義是指國家機構(gòu)不是靠提高或新增機構(gòu)的效益，而是依靠復(fù)制或擴大現(xiàn)有的國家與社會的關(guān)系來增加其行政職能，從而導(dǎo)致國家權(quán)力運轉(zhuǎn)出現(xiàn)異化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為連接國家政權(quán)與農(nóng)村社會的一個紐帶，它處于國家行政體系的末梢，農(nóng)村社會的鄉(xiāng)土特質(zhì)和日益復(fù)雜的矛盾使其權(quán)力運作具有較大的不規(guī)則性，出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政行為的“內(nèi)卷化”，應(yīng)該說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“內(nèi)卷化”也是多種治理機制耦合的產(chǎn)物。農(nóng)業(yè)稅費改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把從農(nóng)村提取的稅費作為主要的“財政資源”，也成為其行政行為的驅(qū)動力；農(nóng)業(yè)稅費改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因失去收取稅費的動力而減少在農(nóng)村的行政行為，使得其在農(nóng)村社會提供的公共服務(wù)和社會管理職能逐漸衰退。但是由于其“內(nèi)卷化”行政行為驅(qū)動，其治理的重點又轉(zhuǎn)向招商引資和土地開發(fā)。為了克服這些弊端，各級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行了諸如精簡機構(gòu)、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)等一系列改革，這些改革措施促進了農(nóng)村社會治理水平的改善和提高。但由于我國行政體制改革滯后于經(jīng)濟體制改革，特別是地方政府行政行為的“內(nèi)卷化”，加之轉(zhuǎn)型期我國農(nóng)村社會出現(xiàn)的多元化局面，新老問題的交織使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理環(huán)境日趨復(fù)雜。[5](P43)

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理困境的紓解

善治是國家與公民社會關(guān)系的和諧狀態(tài)，其本質(zhì)特征是公共組織與其他組織和公民之間的合作治理以追求公共利益最大化。善治視域下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理是一個“還政于民”的過程，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間良性的互動與合作，從而共同實現(xiàn)對農(nóng)村社會公共事務(wù)的有效治理。改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的治理困境，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政生態(tài)，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的善治成為當(dāng)前我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中一個重大而現(xiàn)實的任務(wù)。

(一)科學(xué)劃分政府職能，適度擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策權(quán)

善治的一個顯著性特征是要求各級政府在執(zhí)政過程中要對公眾的需求及時回應(yīng)，而隨著我國新型城鎮(zhèn)化水平的提高，農(nóng)村居民的流動性和人口結(jié)構(gòu)都發(fā)生了極大的變化，基層公眾的需求日益多元化，農(nóng)村社會的問題也日趨復(fù)雜化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是上級政府與農(nóng)村社會的橋梁和紐帶，同時也是農(nóng)村社會治理的重要主體，在目前這種壓力型的體制下，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏相應(yīng)的自主權(quán)，很難對公眾的需求給予及時回應(yīng)，不能根據(jù)農(nóng)村社會復(fù)雜多變的社會環(huán)境采取相應(yīng)的治理措施。依據(jù)十八大提出的實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)要求，結(jié)合農(nóng)業(yè)大國的基本國情，應(yīng)該合理界定中央與地方各級政府的職能范圍，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村社會重要治理主體的能動性，適度給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策權(quán)。[5](P43)一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的規(guī)劃權(quán)。在具體執(zhí)行上級政府規(guī)劃指導(dǎo)方針的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可結(jié)合本地的實際，科學(xué)合理規(guī)劃自己的產(chǎn)業(yè)布局，突出發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，改變“一刀切式”的統(tǒng)一規(guī)劃模式。二是農(nóng)村社會治理權(quán)。主要是指區(qū)域和微觀社會問題的治理方面，在一定的法律授權(quán)范圍內(nèi)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較大的決策自主權(quán)，提高對農(nóng)村社會的服務(wù)質(zhì)量和治理效率。三是公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給權(quán)。隨著服務(wù)型政府建設(shè)進程的加快，各級政府加大了對農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給力度，為提高其供給質(zhì)量和實效，應(yīng)該改變自上而下的供給模式，尊重鄉(xiāng)村尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意見，在供給類型、數(shù)量和時間節(jié)點等給予選擇權(quán)。

(二)合理劃分政府事權(quán)，實現(xiàn)事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一

處于底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在壓力型的體制下，一方面面臨著新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村社會日益需求較大的各種公共物品和各種復(fù)雜的農(nóng)村社會的問題，另一方面還承擔(dān)著完成來自上級各級政府安排的各種事務(wù)。不論是回應(yīng)農(nóng)村居民對公共服務(wù)的需求，還是完成上級交辦的各種任務(wù)，除了其中需要投入大量的人力之外，更重要的還有沉重的資金支持，而現(xiàn)行的財稅體制在確保中央財政收入不斷增加的同時，基層政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政能力受到了較大削弱。在此情景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在面對既要對上負(fù)責(zé)，又要為公眾服務(wù)的困境下，很多情況下選擇將大多的人力和物力投入到完成上級交辦的任務(wù)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為農(nóng)村提供公共物品的能力下降，不能滿足農(nóng)村居民對公共物品的需求。因此，要想使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更充分地履行其為農(nóng)村提供公共物品和公共服務(wù)的職能，推進城鄉(xiāng)一體化水平，必須要改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政困境。一方面，要增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身財源建設(shè)，不斷增強自主發(fā)展和服務(wù)的能力；二是要合理劃分各級政府的事權(quán)。依據(jù)事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，合理劃分不同層級政府之間的事權(quán)，保證財政資金分配和使用的合理性。比如計劃生育政策落實、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)建設(shè)管理、部分涉農(nóng)項目的稅收征管等事項，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在類似這些工作落實過程中，應(yīng)當(dāng)給予積極的配合和支持，甚至需要安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員去落實；而作為相關(guān)上級擁有事權(quán)的職能部門應(yīng)該給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定的財政補貼，實現(xiàn)事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一。與此同時還應(yīng)該加大中央和上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政轉(zhuǎn)移支付的力度，來綜合提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政能力，更好地推進農(nóng)村社會事業(yè)的全面發(fā)展。[6](P5～7)

(三)著力培育農(nóng)村社會組織，提高村民組織自治能力

十八大指出，讓市場在資源配置中起決定性作用，實現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。新常態(tài)下，我國社會治理面對更加復(fù)雜的局面和問題，培育和發(fā)展社會組織是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求，這也是建設(shè)善治政府的必由路徑。尤其是在我國農(nóng)村，由于社會組織極其不發(fā)達(dá)，很多公共事務(wù)有效的管理主體，形成較為嚴(yán)重的社會問題。比如留守老人和留守兒童權(quán)益的保障問題以及農(nóng)村環(huán)境污染問題等。這些問題的解決除了依賴上級部門和社會公益組織之外，還應(yīng)該積極培育農(nóng)村社會組織，提高村級組織的自治能力。一是要提高村民的參與意識和能力。通過完善村務(wù)公開，健全村民代表議事制度，拓展村民參與的范圍和途徑，從而保障村民享有更多的民主權(quán)力。二是要積極培育和發(fā)展農(nóng)村社會組織。引導(dǎo)農(nóng)民在資源的基礎(chǔ)上建立各類民間組織，鼓勵農(nóng)民興辦專業(yè)合作社，構(gòu)建專業(yè)化、組織化、社會化的農(nóng)村社會組織網(wǎng)絡(luò)。三是要提高村民自治組織的自治能力。妥善處理好村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，改變村民自治組織作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“派出機構(gòu)”的角色地位，充分發(fā)揮村民自治組織在處理村級事務(wù)中的自治功能，使村民自治組織通過更加有效代表并及時傳達(dá)農(nóng)村社會利益訴求的方式，密切國家權(quán)威與農(nóng)村社會的聯(lián)系，提升政府治理的合法性，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解脫所面臨的治理困境。[7](P17～18)

(四)樹立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府善治理念，提高社會治理能力

面對社會轉(zhuǎn)型的新形勢和我國經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒能實現(xiàn)治理理念和治理能力的與時俱進，許多地方政府還停留在傳統(tǒng)行政管理的理念和方式，運用管制和命令的方式去處理和解決新型城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的新問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這種“內(nèi)卷化”的行政行為模式直接導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給的質(zhì)量較低，效率也不高；另一方面也會導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公信力的下降，自身治理陷入困境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為黨和國家在農(nóng)村工作的基石，肩負(fù)著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進新型城鎮(zhèn)化進程的重大任務(wù)，一定要強化服務(wù)意識，樹立“合法、法治、負(fù)責(zé)、透明、有效”的善治理念，堅持以公共服務(wù)為本的目標(biāo)導(dǎo)向，把改善民生作為農(nóng)村社會治理的基本內(nèi)容，不斷完善農(nóng)村社會公共服務(wù)體系，增加農(nóng)村居民的安全感和幸福感。同時，不斷提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人的治理能力，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主導(dǎo)作用和整合能力，正確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織的關(guān)系，充分發(fā)揮其他社會組織作用，在廣大農(nóng)村社會構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)、多元主體共同治理的合作協(xié)商機制，共同實現(xiàn)對農(nóng)村社會的有效治理。[8](P197)

[1]唐紹洪，劉屹. “多元主體治理” 的科學(xué)發(fā)展路徑與我國的鄉(xiāng)村治理[J].云南社會科學(xué)，2009,(6).

[2]彭益民.建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的思考[J].湖南社會科學(xué),2006,(1).

[3]歐陽靜.富人治村: 機制與績效研究[J].廣東社會科學(xué),2011,(5).

[4]吳妤，梅偉偉.協(xié)同學(xué)視閾下的鄉(xiāng)村治理模式研究——基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民組織關(guān)系的探析[J].天府新論,2010,(2).

[5]王艷成.論城鎮(zhèn)化進程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的重構(gòu)[J].河南社會科學(xué)，2009,(4).

[6]王紹光.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題的觀察與思考[J].山東社會科學(xué),2007,(11).

[7]孫肖遠(yuǎn).新形勢下農(nóng)村基層走向善治的路徑選擇[J].中州學(xué)刊,2012,(3).

[8]黃杰華，李赫之.對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)良性運行的幾點思考[J].江西社會科學(xué),2013,(8).

Study on the Dilemma and Relieve of the Township Government Governance

XU Shi-yu

(College of History and Society Management, Dezhou University, Dezhou 253023, China)

As a bridge and link of the state and rural society, attention must be paid to the township governance dilemma. Among the various factors causing the township governance dilemma, system factors ,economic factors , social factors and the township government "involution" are the key factors. On this basis, the governance dilemma of the township government can be relieved from four aspects of expanding governance decision-making power, realizing the unity of powers and financial authority, focusing on cultivating the rural social organization and improving the social management ability of optimization of the township government administrative ecology to provide the reference for the realization of the township government good governance.

good governance; township government; governance dilemma; administrative ecology; government functions

1671-1653(2016)03-0031-05

2016-03-06

山東省人文社會科學(xué)課題(15-ZZ-SH-10)

徐世雨(1967-)，男，山東德州人，德州學(xué)院歷史與社會管理學(xué)院副教授，主要從事公共政策分析與基層政府治理研究。

D035.1

ADOI 10.3969/j.issn.1671-1653.2016.03.005