農村集體經營性建設用地流轉使用權

安之楠（西南政法大學 民商法學院，重慶 404100）

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農村集體經營性建設用地流轉使用權

安之楠
（西南政法大學 民商法學院，重慶 404100）

摘 要：土地一直是我國經濟發展中極其重要的一個因素。我國特殊的土地流轉制度導致城鄉差異越來越大，同時導致農民所擁有的土地與其真實價值不相匹配，這一現象嚴重危及到我國農業之根本。在城鄉統籌發展的大背景下，農村集體經營性建設用地被允許出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

關鍵詞：集體經營性建設用地；土地流轉；制度完善

一　農村集體經營性建設用地流轉概述

（一）農村集體經營性建設用地的界定

按照我國的土地管理法律相關的規定，城市國有土地和 農村集體土地是，我國土地在所有權上的兩大分類。農村集體土地可分為三大類：一是農用地，是指用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、養殖水面等。二是建設用地，又可以分為兩種，分別是農村集體經營性建設用地以及農村集體非經營性建設用地，其中農村的集體經營性建設用地是指農村集體經濟組織興辦的鄉鎮企業的經營性用地。三是指未利用土地和荒地等。所以，文章中的農村集體經營性建設用地是指以營利為目的進行非農業生產經營活動所使用的農村建設用地。[1]

一直以來，農村集體經營性建設用地入市都是社會各界備受關注的問題，黨和政府相應的政策成為全國各地推動農村集體建設用地入市的主要依據。大體說來，農村集體經營性建設用地入市經歷了嚴格控制、初步探索、逐步放開三個階段。在改革開放至20世紀90年代末，國家政府機構的各個部門都嚴格控制農村集體經營性建設用地入市。國家在這期間頒布了各種條例，如1999年《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》中規定“城鎮居民不得在農村買房置地”。雖然國家政策對農村集體建設用地的流轉進行嚴格的把控，實際上在廣東省等經濟發達地區，由于有對土地的強烈需求，農村集體建設用地隱性市場一直存在。21世紀初至2008年是探索階段，國家逐漸放寬對農村集體經營性建設用地入市的限制。2005年我國開始在浙江、江蘇和四川成都等地試點城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤，即“增減掛鉤”政策。這一時期工業化與城鎮化對土地的需求快速上升，中央也開始在部分地區進行試點推進，部分地區農村集體建設用地管理制度改革創新取得了積極進展。三是逐步開放階段（2008年至今），這一時期農村集體經營性建設用地入市步入了逐步開放階段。2008年的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》、2009年的《關于促進農業穩定發展農民持續增收推動城鄉統籌發展的若干意見》、2013年的《決定》以及2014年的中央一號文件都體現了黨和政府逐步放寬農村集體經營性建設用地入市的限制，是促進社會主義市場經濟發展的有力舉措。

通過上述可知，農村集體經營性建設用地流轉進入高速發展期，政府努力建立城鄉統一的建設用地市場，放活農村集體經濟組織對土地的權利。《決定》的這一舉措符合了所有權的原理，農民集體，具體到農民集體經濟組織享有對農村集體土地經營、處分的土地權利，是否允許集體建設用地超出集體范圍進行交易，也由集體經濟組織全權處理。[2]只有將農村集體經營性建設用地交給市場配置，才能最終保障農民的財產權收益。

二　農村集體經營性建設用地入市之利

（一）有利于土地的集約利用

農村集體經營性建設用地入市能提高土地資源配置效率、經過集體整合后的土地資源價值得以充分的體現。開展農村集體經營性建設用地入市使得在我國大力發展城鎮化的進程中，能夠充分利用原來分散在農村的經營性建設用地，可以更加合理的運用土地。除此之外，在土地的流轉過程中，農民的居住環境得以完善，保護了農民權益的同時還促進了經濟發展。

我國在推行城鎮化過程中土地分配不合理的現象一直存在，這是由于耕地需求和建設用地需求之間存在不可忽視的矛盾。想要降低矛盾，推行城鎮化的建設，允許農村集體經營性建設用地入市、提高土地的利用率以及對土地實行土地統一管理是必經之路。

（二）激活土地金融服務也，促進農村經濟發展

農林院校一體化實踐教學體系注重學生能力的培養，反對簡單地認為實踐教學等同于加強學生動手技能，一體化實踐教學協調發展學生“知識+能力+素質”，將教學以能力培養過程進行開展；進行職業分析，確定學生職業的技術、技能、技巧和規范，確定若干“關鍵技能”，并使之課程化，并進行量化管理，逐步使導游專業操作技能教學知識化、規范化、系統化和科學化；改革學生實習制度，實行專業技能實習校內模擬達標制。突出農林教育的特點，引導學生通過多學科融合創新。

農村集體土地流轉的發展和現代農業發展，離不開現代金融業的支持，也產生了各種金融服務的需求。各地加大政策引導和金融創新，推進土地金融服務業發展，積極支持當地農村土地流轉改革試點，這是現代農業發展的一個新特點。農村集體經營性建設用地的流轉不僅簡化了流轉的程序，還降低了將農村建設用地入市交易的成本，而且作為一種新的投資手段，吸引了資金的投入，形成新型融資方式。[3]據調查，直接租用集體建設用地所需的租金僅為同等條件下征地費用的60%。[4]而且在農村集體經營性建設用地流轉的同時，也大大促進了農村集體經濟的發展，為當地整體經濟發展帶來了活力。如列居全國百強縣第六的廣東南海，就是憑借農村集體建設用地使用權流轉的相對低成本效應，吸引了大量外來投資，民營經濟收入占了其財政收入的90%。[5]

（三）有利于增加農民的財產性收入

在上世紀90年代之前，農民因為土地得到的利益通常是通過政府征收自己手中的土地而獲得的補償款的最高額度不過是每畝被征收土地平均年產值的30倍，最多也就幾萬元。然而政府從中卻可以賺得巨大的價格差價，農民既喪失了土地所有權又沒有從中獲得應有的利益。

眾所周知，農民最重要的財產就是土地，農村集體經營性建設用地入市使得農村集體或個人可以直接將自己所有的經營性建設用地入市交易。這樣做不僅可以增加農民收益，為農民的資產保值、增值提供了更廣闊的空間，還可以為農民在現有國家發展的宏偉藍圖提供了未來生活的保障，并且為農民在城鎮化進程中保留了和后代安身立命的根本。

（四）有利于推進土地制度改革

現行的土地法中的土地征收制度規定農民不享有集體土地的處分權，更沒有土地財產權，因此土地出讓后的大部分增值收益也就無法獲得。農村集體經營性建設用地入市使得農民對土地的所有權能得到完善，農民可以完整的享有占有、使用、收益、處分的權利。這一舉措更改了土地法的規定，變相的促使土地制度改革。

三　農村集體經營性建設用地入市之弊

（一）入市所面臨的問題

學者們普遍認同農村集體經營性建設用地入市是社會主義市場經濟發展的必然趨勢，但在入市過程中也存在土地產權歸屬不清、收益分配機制不完善、政策法律法規約束難以解決等諸多挑戰。如果不妥善解決這些問題，將阻礙農村集體經營性建設用地入市，并可能引發一系列社會矛盾。

一是土地產權歸屬不清。對于農村土地產權的問題一直爭論不斷，大體有三種觀點。第一觀點主張實行農村集體國有化，認為作為土地所有權主體的集體組織，在法律上并沒有真正履行所有人的職責，集體土地所有權也并未落到實處，應該轉而借助于國家權力的支持，取消集體土地所有權，實行農村集體土地國有化。[6]第二種觀點主張土地私有化，持這種觀點的學者認為中國在城市化過程中并不能突破土地私有化這一其他國家的必由之路。從這個意義上說，一場徹底的土地改革是中國必須經歷的。[7]第三種觀點主張實行多元化的土地所有權，就是在體制上實行國家所有、集體所有、農民私人所有三種所有制并存；在土地使用方式上推廣家庭聯產承包、租賃經營、股份合作等多種類型。[8]

農村集體經營性建設用地在流轉的過程中存在諸多問題，如土地所有權歸屬不清，土地產權關系混亂，產權交易缺乏保障，利益分配關系混亂。[9]雖然《土地管理法》明確規定了農村集體土地分為三級所有：鄉集體、村集體、村民小組。表面上看農民集體所有土地的經營和管理主體明確，但在法律上的界定卻十分困難，往往造成集體所有權被虛置，難以確定擁有土地權利和承擔主體。此外，農民集體不具有法律主體資格，這就造成農村土地歸屬權不清。而產權歸屬不清會引發土地糾紛和侵權事件，無法保護農民的土地財產權利，更不利于土地的節約集約利用。由此可見，農村集體所有土地產權不清晰，是造成土地濫用的根木原因。

二是收益分配機制不完善。收益的分配與耕地的保護和土地的合理利用息息相關，同時也與土地市場是否可以健康發展有密切的聯系。從法律的角度看，農村集體經營性建設用地的使用者既然享有土地的使用權利，就自然享有土地流轉收益分配的資格。土地的所有者即使在所有權與使用權分離之后，依舊享有土地的所有權，他們依法對土地享有處分、收益的權利。由此可以保障農民長期享有土地增值收益，獲得穩定而長久的財產性收入來源。同時，為了鼓勵地方政府對農村基礎設施建設的投入，改善投資環境，促進社會經濟的發展以及土地增值收益的增長，應允許地方政府通過稅收的方式參與到收益分配中去。[10]所以，參與收益分配的主題主要應由土地的使用者，所有者以及各級地方政府組成。[11]

現階段，農村集體經營性建設用地入市后所獲得的收益沒有明確的分配機制。收益劃分缺乏理論依據，也缺乏統一指導與法律規范。農村集體經營性建設用地入市收益分配具有較大的隨意性，容易出現糾紛。若缺乏明確的利益分配機制，無法保障農民的合法收益。部分學者擔心農村集體經營性建設用地使用權流轉過程中可能會出現“無法可依”的局面。這種情況很可能導致農村集體經營性建設用地入市后在土地收益分配等問題上也容易產生糾紛，損害農民利益。

三是地方政府可能阻礙農村集體經營性建設用地的入市。“同等入市、同權同價”政策勢必將打破固有的壟斷格局，也將打破長期以來由政府與開發商分刮土地市場的利益格局。農村集體經營性建設用地入市，將增加政府征地的難度，政府通過征地“低進高出”獲得財政收入的方式將不得不改變。農村集體經營性建設用地入市無疑損害了政府的既得利益，所以各級地方政府從自身利益出發，可能會對入市設置障礙。

四是法律法規有待完善。農村集體經營性建設用地入市關聯的法律法規還不完善、市場運作有待進一步規范、農民權益的保障體系還處于容易受到損害的階段。農村集體經營性建設用地入市相關的法律法規還不夠完善，現行的《土地管理法》依然約束著農村土地入市。集體建設用地入市與《土地管理法》相違背，國家法律的尊嚴會受到損害，對國家政治、經濟各方面造成的危害不可估量。當土地集體所有權與使用權在法律上沒有明確規定和保障時，農村集體經營性建設用地入市會造成難以管理的局面。有學者認為，現階段的政策法律法規一定程度上約束著甚至阻礙著農村集體經營性建設用地入市。[12]總之，若不及時對現有的法律法規進行修訂，農村集體經營性建設用地入市就缺乏法律保障。

（二）入市可能存在的風險

第一，范疇有擴大化的風險。在各地區出臺相關土地流轉政策時，不難發現對于農村集體經營性建設用地范疇并沒有一個統一的標準，部分地區甚至包括一些宅基地，這就加大了農民宅基地隱含入市的風險。同樣的風險也存在農村的公共公益設施建設用地方面，如果農村的公共公益設施建設所需土地難以保證，就會影響農村經濟社會發展進程。同時，很多集體經濟組織在利益的驅使之下，把農用地也改為農村集體經營性建設用地，其結果是大大減少了耕地面積，嚴重的威脅了作為國家根基的農業。

第二，農民收益難保障。在集體建設用地入市的收益分配上，雖然相關政策作出了規定，但在實際操作過程中，農民對集體建設用地的完整、穩定、合法的權益難以保障。近年來，各地推行的“增減掛鉤”、“宅基地換房”、“萬頃良田”、“村莊整理”這些政策，有的甚至演變為地方政府賺取巨額差價的方法。

第三，不符合規劃和用途管制。在城鎮化過程中，地方政府會詳細規劃并明確土地工業用途和公共公益設施用途，以便建設水、電、交通等市政公用設施和文體基礎設施配套等。這些規劃涉及部門多、手續繁雜，短期難以改變。若土地使用不符合當地城鎮規劃，不僅土地使用項目難以獲得相關部門的審批，也會使得城鎮發展陷入混亂。

四　農村集體經營性建設用地之現行立法調整

從《憲法》第10條、《土地管理法》第2條和第4款以及《物權法》第42條的規定來看我國法律沒有賦予農村集體經營性建設用地所有權人通過自由交易土地，從而使其土地進入一級市場的權利。現行的法律規定只有征收一條路徑能夠使農村集體經營性建設用地轉化為城市用地。這樣的法律規定使得土地的一級市場完全被政府所壟斷。雖然自某些行政法規的規定成為農村集體土地使用權流轉的先行者。但最終卻因為它與上位法相背離，且其效力層級較低，所以其影響力不大且適用范圍狹小。可見，現行的法律規定與當前的土地政策是相互違背的。如果不依據物權法定的基本原理，盡快將集體經營性建設用地使用權法定化，那么十八屆三中全會的《決定》所提出的一些列概念與構想就會像十七屆三中全會《決定》提出農村集體經營性建設用地概念的結局一樣，流于形式。

（一）關于《物權法》的修改

在物權法定原則的指導下，只有先在《物權法》中明確農村集體經營性建設用地使用權的權利類型，才能使農村集體經營性建設用地同國有建設用地一樣自由流轉。這樣的確權不僅賦予了權利人排他性地支配農村集體經營性建設用地，同時有利于維護交易安全。所以，筆者認為《物權法》第十二章第135條中建設用地使用權應該添加農村集體經營性建設用地使用權。

（二）關于《土地管理法》的修改

依照《土地管理法》嚴格限制集體建設用地的范圍，禁止集體建設用地使用權的流轉。從第43條、第59條、60條、61條、62條、63條的規定我們可以看出，非農村主體不得使用農村土地進行建設，只有農村主體才可以在有限的范圍內對農村土地進行建設。這便形成了我國現行的二元土地格局，它極大地削弱了土地對農民的財產意義。依照新的土地政策，農村集體經營性建設用地與國有建設用地“同等入市，同權同價”，清除《土地管理法》中阻礙農村集體經營性建設用地入市的規定，規范農村集體經營性建設用地入市流程。

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[11]陳美球等.我國農村集體建設用地入市的思考[J].江西農業大學學報(社會科學版),2009,(1):7-9.

（責任編校：周欣）

作者簡介：安之楠（1987－），女，黑龍江哈爾濱人，西南政法大學民商法學院博士研究生，研究方向為民法。

收稿日期：2015－10－09

中圖分類號：D923

文獻標識碼：A

文章編號：1673-2219（2016）03-0111-03